Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Yesid Rojas Serrano

Norma demandada:  Decreto 959 de 1991

Demandante:  CARLOS MANUEL ANGARITA

Demandado:  PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

VIVIENDA DE INTERES SOCIAL / CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR / POTESTAD REGLAMENTARIA

Es lógico que el decreto reglamentario acusado ratifique lo que en la ley se dispone, y especifique lo que constituyen las reservas para vivienda ordenadas en el estatuto superior. No se entenderla una deducción interpretativa en el sentido de que las reservas tienen una destinación específica y sus rendimientos otra que, por lo demás, no está ni siquiera sugerida en las normas analizadas. Es función primordial del decreto reglamentario de una ley tomar sus determinaciones y hacerlas realizables, especificar su significado y hacer que la ley sea desarrollada para los objetivos que el legislador se propuso expedirla.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de Julio de mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: 1938

Actor: CARLOS MANUEL ANGARITA

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Se entra a decidir la acción pública de nulidad interpuesta por el actor de la referencia, contra el artículo 15 del Decreto No. 959 de 1991 expedido por el señor Presidente de la República, Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 49 de 1990.

Concretamente, la demanda se encamina a que se anule la citada norma en la parte que dice: ... y sus correspondientes rendimientos causados a partir de la vigencia de la misma Ley.

LOS HECHOS

El actor señala como Hechos varias disposiciones legales que no son otras distintas a las normas superiores supuestamente violadas por el Decreto demandado.

La primera de ellas es la Ley 21 de 1982, parágrafo primero del artículo 43 que transcribe así:

Los rendimientos y productos líquidos de las operaciones que efectúen las Cajas de Compensación Familiar, - así como los remanentes presupuestales de cada ejercicio, serán apropiados por el Consejo Directivo, el cual deberá destinarlos bien al pago del subsidio en dinero bien a la realización de obras y programas sociales con estricta sujeción a lo establecido en el artículo 62. (Subraya el actor).

Hace mención al artículo 62 de la misma Ley, en cuanto éste establece un orden obligatorio de prioridades para la realización de obras y programas sociales, y por ende para la aplicación de los rendimientos, que es: 1o. Salud; 2o. Nutrición y mercadeo de productos de la canasta familiar; 3o. Educación; 4o. Vivienda; 5o. Crédito; 6o. Recreación; y, 7o. Mercadeo de otros productos.

Tomando la Ley 49 de 1990, igualmente como antecedente fáctico, cita parcialmente el artículo 68 y transcribe el parágrafo 1o. del mismo artículo:

Las cajas de Compensación Familiar, con los recursos restantes de sus recaudos para subsidio, no estarán obligadas a realizar destinaciones forzosas para planes de vivienda.

Transcribe, por último, el texto del artículo 69 de dicha Ley:

Reservas para vivienda. Las reservas para vivienda acumuladas que figuren en los balances oficiales a 30 de septiembre de 1990, según lo estipulado en la Ley 21 de 1982, continuarán en poder de las Cajas de Compensación Familiar y serán destinadas exclusivamente para vivienda de afiliados de acuerdo con la política señalada por el Gobierno Nacional.

EL ACTO DEMANDADO

Es el artículo 15, en la parte que se subraya, del Decreto 959 de 1991, reglamentario de la Ley 49 de 1990 que dispone:

Los recursos provenientes de las reservas de que trata el artículo 69 de la Ley 49 de 1990 y sus correspondientes rendimientos causados a partir de la vigencia de la misma Ley, deberán ser destinados por las respectivas Cajas de Compensación Familiar para programas de Vivienda de Interés Social.

LAS NORMAS SUPERIORES VIOLADAS

El actor señala, bajo el título correspondiente de su demanda, las siguientes:

a) Parágrafo 1º del artículo 43, Ley 21 de 1982.

b) Artículo 69 de la Ley 49 de 1990.

Al expresar su concepto de la violación, el demandante entra a comparar el artículo 43 de la Ley 21 de 1982 con el artículo 15 del Decreto 959 de 1991 para concluir que El criterio general para el manejo de los rendimientos de todas las operaciones de las Cajas de Compensación, señalado en la Ley 21 de 1982, artículo 43, sólo podía ser modificado por otra norma con jerarquía de la ley y no por una de carácter reglamentario.

En cuanto al artículo 69 de la Ley 49 de 1990, manifiesta el actor que el artículo 15 del Decreto Reglamentario 959 de 1991 señala una destinación especial, para programas de vivienda, a los rendimientos de las reservas acumuladas a las cajas, no obstante que el artículo 69 de la Ley 49 de 1990, que pretende reglamentar, no hace referencia a tales rendimientos ni dice que deban destinarse a vivienda.

Es de anotarse que, habiendo el actor solicitado la suspensión provisional del acto acusado, ésta fue denegada por la Sala al no encontrar manifiesta la infracción alegada.

INTERVENCION DE LA PARTE DEMANDADA

Al correr el traslado para los alegatos de conclusión la entidad demandada, que no había comparecido al proceso, se hizo presente en la etapa conclusivo mediante apoderado judicial quien, refiriéndose a la primera de las normas aplicadas como agredidas por el acto acusado, es decir, el artículo 43, parágrafo primero de la Ley 21 de 1982, manifiesta:

Este parágrafo no es la norma que toca directamente con la aplicación a la que se refiere el artículo 65 de la Ley 21 de 1982; este último como bien lo anota el libelista es el que obligaba a las cajas a constituir reservas, y efectivamente la Ley 49 derogó tácitamente el artículo 65 de la Ley 21 de 1982, sustituido entonces por el artículo 69 de la Ley 49 de 1990.

Sostiene la respondiente que el artículo 15 del Decreto 959, no ha desbordado la ley que reglamenta sino que, por el contrario, ha hecho que el artículo 69 de aquella sea operante logrando que el destinatario conozca el contenido implícito, la finalidad específica de la ley sustantivo.

Concluye afirmando que el artículo 15 del Decreto 959 no viola el artículo 43 de la Ley 21 de 1982,

... porque la naturaleza que tratan las dos normas es diferente, es más, se excluyen entre sí y mal podría decirse que una constituye violación de la otra, ya que tratan temas diferentes, la primera de ellas es específica (art. 15) sé refiere a los rendimientos que generan las reservas para vivienda, por el contrario, el artículo 43 de la Ley 21, señala los rendimientos y productos líquidos de cualquier tipo de operaciones que efectúen las cajas de compensación en el giro normal de sus actividades.

Por su parte, la señora representante del Ministerio Público guardó silencio.

LA SALA CONSIDERA:

El accionante solicita que se declare la nulidad de la expresión que está subrayada dentro del siguiente texto del artículo 15 corresponde al Decreto Reglamentario 959 de 1991:

Los recursos provenientes de las reservas de que trata el artículo 69 de la Ley 49 de 1990 y sus correspondientes rendimientos causados a partir de la vigencia de la misma Ley, deberán ser destinados por las respectivas Cajas de Compensación Familiar para programas de vivienda de interés social.

Para sustentar tal solicitud, opone el actor la disposición cuestionada a dos normas que, obviamente, le son superiores por tener éstas la categoría de leyes y aquélla, el carácter inferior de decreto reglamentar 1o.

La primera de ellas, es la Ley 21 de 1982 que asigna al Consejo Directivo de las Cajas de Compensación Familiar la destinación de los rendimientos y productos líquidos de las operaciones, bien sea al pago del subsidio en dinero o a la realización de obras y programas sociales con estricta sujeción a lo dispuesto en otra norma de la misma ley que establece un orden de prioridades en el cual la vivienda está ubicada en el cuarto lugar.

Como se ve, pues, tanto la norma remisora (parágrafo, artículo 43) como la remitida (artículo 62), están envueltas en un sentido de generalidad ya que, obsérvese bien, en el parágrafo del artículo 43 se ordena que los rendimientos y productos líquidos de las operaciones que efectúen las Cajas Compensación Familiar, así como los remanentes presupuestales de cada ejercicio, serán apropiadas por el Consejo Directivo... y, en el artículo 62, se prescribe que las obras y programas sociales que emprendan las Cajas de Compensación con el fin de atender el pago del subsidio en servicios o especie, se realizarán exclusivamente en los campos y en el orden de prioridades que a continuación se señala... (Los subrayados son de la Sala). Es decir, ambas disposiciones de la Ley 21 de 1982, se refieren a indeterminadas operaciones, a diversos ejercicios, a diferentes programas sociales que se emprendan.

La segunda de las susodichas normas, es el artículo 69 de la Ley 49 de 1990 que es, precisamente, la ley reglamentada por el decreto que se encuentra en el banquillo.

Este artículo es específico, concreto, determinado. Se refiere a un asunto especial: Las reservas para vivienda.

La especificidad es clara: Las reservas para vivienda acumuladas que figuren en los balances oficiales a 30 de septiembre de 1990, según lo estipulado en la Ley 21 de 1982, continuarán en poder de las Cajas de Compensación Familiar y serán destinadas exclusivamente para la vivienda de afiliados de acuerdo con la política señalada por el Gobierno Nacional. (Se subraya).

La especificidad a que se alude, resulta natural dentro de la evolución que se viene dando en la concepción social de la vivienda. El capítulo XI de la Ley 49 de 1990, reglamenta lo referente a la financiación de la vivienda de interés social y, dentro de ese ordenamiento de carácter especial, contempla el subsidio a la vivienda de interés social por parte de las cajas de compensación familiar; las reservas para vivienda; la destinación por parte de los nuevos recursos por impuesto sobre las ventas para subsidio de vivienda; la destinación de parte del impuesto a las importaciones para subsidio de vivienda, y la destinación del impuesto sobre las ventas al cemento en un cien por ciento, durante los años de 1991 a 1994, sobre el recaudo del impuesto a las ventas originado en la producción y venta del cemento, a la financiación del subsidio de vivienda de interés social administrado por la entidad social encargada de los programas de vivienda.

Es entonces lógico, dentro de los más ortodoxos principios de la hermenéutica jurídica que un Decreto Reglamentario de esta Ley, ratifique lo que en ella se dispone y especifique - pues es de la esencia de un decreto reglamentario el hacerlo - , lo que constituyen esas reservas para vivienda ordenadas en el estatuto superior; reservas que comprenden también lo que es parte de su naturaleza, esto es, sus correspondientes rendimientos causados a partir de la vigencia de la misma ley, que es exactamente lo que dispone el Decreto Reglamentario 959 de 1991 y lo que es demandado por el nulidiscente. No se entendería una deducción interpretativa en el sentido de que las reservas tienen una destinación específica y sus rendimientos otra que, por lo demás, no está ni siquiera sugerida en las normas analizadas.

Es función primordial del Decreto Reglamentario de una Ley tomar sus determinaciones y hacerlas realizables, especificar su significado y hacer que la ley sea desarrollada para los objetivos que el legislador se propuso al expedirla. El Consejo de Estado así lo ha expresado reiterativamente siendo una de esas manifestaciones el pronunciamiento citado por la apoderada de la parte demandante hecho en sentencia del 25 de abril de 1970.

Es evidente que en la tarea reglamentaria el Gobierno debe desarrollar no sólo lo que hay expreso en la ley sino lo que hay implícito en ella, lo que está en la entraña misma de la norma reglamentada, aunque las palabras no lo expresen, en forma tal que el reglamento no debe entenderse únicamente en la expresión literal de la norma, porque si así fuera su función se limitaría a una mera reproducción de ella, es necesario entonces que el poder reglamentario desentrañe el contenido implícito, la finalidad específica de la ley sustantivo, con lo cual podrá moverse con mayor desenvoltura y agilidad....

Así pues, de las dos normas superiores supuestamente violadas, podría afirmarse que la primera, la de 1982, está subsumida por la segunda, la de 1990 al reglamentar ésta, ya en forma específica, la política estatal en materia de financiación de vivienda de interés social, quedando sin fundamento la acusación de agresión, por parte del decreto acusado, no sólo del artículo 43 de la Ley 21 de 1982, sino, a fortiori, del artículo 69 de la Ley 49 de 1990.

La aserción anterior se refuerza en derecho, con lo dispuesto por la Ley 57 de 1887 cuando, al sentar los principios sobre la interpretación de la ley, en el capítulo 1, artículo 5 o., numeral 1o. , y numeral 2o. determina la conducta a seguir por parte del juzgador respecto a las leyes que presentan alguna incompatibilidad no solamente en cuanto al asunto de las mismas sino en cuanto al tiempo, prescribiendo que en el primer caso la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general y. en el segundo, que de las disposiciones que tengan una misma especialidad o generalidad, será preferible la posterior.

En el caso sub - júdice, la Ley 49 de 1990 reúne ambas calidades ya que se refiere a un asunto especial, las reservas para vivienda, y es posterior a la Ley 21 de 1982.

Es por ello que el artículo 15 del Decreto Reglamentario 959, no está en manera alguna supeditado a la ley de 1982 sino a la que es posterior y específica y, al desarrollar el significado y los objetivos de ésta para su correcta aplicación, mal podría jurídicamente agredirla.

En consecuencia, no es procedente la declaratoria de nulidad solicitada.

Expuestas las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, sin haber tenido oportunidad de conocer el concepto del Ministerio Público,

FALLA

DENIEGASE la súplica de la demanda.

Cópiese, notifíquese y archívese. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 30 de julio de 1992.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, PRESIDENTE DE LA SALA, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, YESID ROJAS SERRANO