Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Libardo Rodríguez Rodríguez

Norma demandada:  Decreto 1147 de 1971 y Decreto 2199 de 1988

Demandante:  PABLO J. CACERES CORRALES

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

INTRA / COMPETENCIA / AUTORIDAD DE TRANSITO / PLACA UNICA NACIONAL / CONGRESO DE LA REPUBLICA / FACULTAD IMPOSITIVA

Como el artículo lo. Del Decreto Reglamentario 1147 de 1971 asignó funciones de tránsito al Intra, que era una entidad que para la época de su expedición no ostentaba la calidad de autoridad de tránsito, aquella norma quebrantó la ley vigente en ese momento. Siendo legal y válida la asignación al Intra de las funciones de elaborar o fabricar y distribuir placas, una consecuencia necesaria de dicha asignación, como garantía de su cumplimiento, es la de que ningún otro organismo o autoridad de tránsito pudiera, sin autorización del Intra, realizar las funciones legalmente asignadas a ese Instituto. Es atribución propia del Congreso Nacional, de las asambleas y de los concejos municipales, la de señalar el valor de la placa única nacional, por ser dicho valor de resorte del sistema tributario y presupuestal que sólo compete fijar a aquellos tres órganos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D. C., veintiocho (28) de febrero de mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: 1274

Actor: PABLO J. CACERES CORRALES

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurado por el ciudadano PABLO J. CACERES CORRALES en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el artículo 1 del Decreto 1147 de 9 de junio de 1971, el artículo 2o. inciso lo. y su parágrafo 2o. y el artículo 3o. del Decreto 2199 de 25 de octubre de 1988, expedidos por el Gobierno Nacional y las Resoluciones Nos. 10815 de 3 de noviembre de 1988 y 817 de 9 de febrero de 1989 expedidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte.

ANTECEDENTES

a. Los actos acusados

Son los siguientes:

1. El artículo 1 del Decreto 1147 de 9 de junio de 1971 con excepción del literal d), expedido por el Gobierno Nacional, en el cual se señalan funciones al Instituto Nacional del Transporte (fl. 13).

2. El artículo 2o. inciso lo. y parágrafo 2o.; y el artículo 3o. del Decreto 2199 de 25 de octubre de 1988, expedido por el Gobierno Nacional (fl. 16), en los cuales se dispone:

"Artículo 2o.: Asignase al Instituto Nacional del Transporte INTRA, establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, la fabricación o elaboración de la Placa Única Nacional y su distribución a los diferentes organismos y autoridades de tránsito del país".

“.....................................................”

"Parágrafo 2o.: La Junta Directiva del INTRA fijará el valor de la Placa Única Nacional".

"Artículo 3o.: Ningún organismo o autoridad de tránsito podrá, sin previa autorización del INTRA fabricar o elaborar la placa única nacional, ni distribuirla a otros organismos o autoridades similares".

3. La Resolución No. 10815 de 3 de noviembre de 1988 expedida por el Ministro de Obras Públicas y Transporte por la cual se determinan las dimensiones, color, nomenclatura y calidad de la placa única nacional (fl. 4 y 5).

4. La Resolución No. 817 de 9 de febrero de 1989 del Ministerio de Obras Públicas y Transporte por la cual se modifica parcialmente la Resolución No. 10815 de 3 de noviembre de 1988 (fls. 8 y 9).

b. Los hechos de la demanda

Los hechos que el actor cita como fundamento de sus pretensiones pueden resumiese así (fls. 21 a 29):

1. El Presidente de la República expidió en uso de facultades extraordinarias el Código Nacional de Tránsito Terrestre (Decreto 1344 de 1970), reglamentado por el Decreto 1147 de 1971, que en su artículo lo. otorgó al Instituto Nacional del Transporte funciones propias del control de la circulación y tránsito de personas y vehículos.

2. El Gobierno Nacional expidió el Decreto 2199 de 1988 en que asignó funciones, en relación con la placa única nacional, al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, al Instituto Nacional del Transporte y a la Junta Directiva del INTRA, con base en el artículo 8o. del Decreto 1344 de 1970, por considerar que dichas funciones no estaban atribuidas de manera singular a ninguna otra autoridad de tránsito, sin tener en cuenta la ilegalidad de dar atribuciones de tránsito al INTRA, cuando esta entidad no está concebida en el Código de Tránsito como autoridad del ramo.

3. En virtud de la expedición del citado decreto, el Ministerio de Obras Públicas y Transporte profirió las resoluciones Nos. 10815 de noviembre 3 de 1988 y 817 de febrero 9 de 1989 que no tienen otro fin que el de ordenar el cambio de la placa única actual por otra de dimensiones, colores, nomenclaturas y calidades distintas.

c. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

El actor considera que con la expedición de los actos acusados, se violaron las siguientes normas (fl. 30):

- Artículos 30, 43, 76 num. 13, 187, num. 7o., 191 y 197 num. 5o. de la Constitución Nacional.

- Decretos extraordinarios Nos. 1344 de 1970, 2169 de 1987 en sus artículos 3o., 4o., 8o., 88 y 97 (sic, se refiere realmente al Decreto 2169 de 1970).

- Ley 15 de 1983, artículos 49 a 60 sic, se refiere realmente a la Ley 14 de 1983).

- Artículo lo. del Decreto 2169 de 1988 (sic, se refiere realmente al Decreto 2199 de 1988).

Hace consistir el actor el concepto de la violación en los cargos que se resumen a continuación (fls. 21 a 54):

PRIMER CARGO. - Los actos demandados quebrantan las normas superiores enunciadas porque le adscriben funciones de circulación y tránsito al Instituto Nacional del Transporte que no es una autoridad de tránsito sino que tiene centro de sus atribuciones la de ejecutar la política del Estado en materia de transportes terrestres y cumplir una política económica no policiva.

Además, el Código Nacional de Tránsito indica taxativamente cuáles son las autoridades de tránsito en su artículo 3o., modificado por el artículo 1o. del Decreto 2169 y de manera alguna aparece el Instituto Nacional de, Transporte.

Una de las funciones que los decretos demandados estimaron que no estaban específicamente asignadas a una autoridad es la relacionada con las placas. Pero la facultad de suministrar y entregar las placas está evidentemente adscrita por el Código Nacional de Tránsito directamente a las autoridades locales que reciban las solicitudes de licencia de tránsito y adelanten los trámites de la revisión, comprobación documental sobre procedencia y propiedad del automotor. Lo mismo acontece con la función exclusiva y excluyente que se dio al INTRA de fabricar, elaborar y distribuir la placa única nacional a las autoridades de tránsito del país y autorizar a otros organismos la fabricación o elaboración y distribución de las placas, que también compete a las autoridades locales, esto es, autoridades departamentales, municipales e intendenciales del ramo, vale decir, a "las oficinas de origen" y no "oficinas centrales".

SEGUNDO CARGO. - Los actos administrativos acusados son violatorios de los artículos 43; 76 num. 13; 187 num. 7o.; 191; 197 num. 2o. y 5o. de la Constitución Nacional, al asignar a la Junta Directiva del INTRA la potestad de establecer un impuesto al "fijar el valor de la placa única nacional", ya que el Código Nacional de Tránsito respetando los ingresos de los municipios, departamentos e intendencias que tienen la responsabilidad de la vigilancia y el control de la circulación, preceptúa en el inciso final del artículo 8o. que "así mismo, en todo tiempo, el Gobierno podrá cambiar la asignación o reparto de tales funciones, sin alterar el origen, destino y carácter nacional, departamental o - municipal de los impuestos, contribuciones o expensas que se cobren por concepto de tránsito o circulación" (subraya fuera de texto el actor).

Es evidentemente ilegal e inconstitucional, atribuir a la Junta Directiva del INTRA la potestad de fijar el valor de un documento público como lo son las placas, ya que compete a la ley, la ordenanza o los acuerdos municipales establecer un valor para las placas a título de impuesto o de expensa, porque así lo señalan las reglas constitucionales citadas.

TERCER CARGO. - Ilegalidad del cambio de la placa única nacional.

El Código de Tránsito en su artículo 88 señala que "Al tiempo de la inscripción se asignará a cada vehículo un número de placa". En el mismo artículo, inciso primero, se dice que la placa tiene caracteres de "permanencia, intransmisibilidad y validez en toda la Nación" y que "identificará al vehículo externa y privativamente".

El pretender cambiar mediante una resolución a la que se le dan efectos retroactivos, la nomenclatura y demás elementos de identificación de las placas únicas asignadas en el momento de la inscripción y expedición de las respectivas licencias de tránsito a los vehículos que hasta la fecha de las resoluciones demandadas tenían licencia, es modificar la permanencia de la placa y sus características que el Código ha hecho inmodificables, y obligar de nuevo a los particulares al trámite de otras licencias de tránsito en las cuales deben figurar por orden del mismo, los números de las placas, además de que el Decreto 2199 de 1988 no le confiere al Ministro de Obras Públicas esta facultad.

d. Las razones de la defensa

En el escrito de sustentación del recurso de súplica interpuesto contra el auto que decretó la suspensión provisional y en su alegato de conclusión, la parte demandada, en este caso la Nación - Ministerio de Obras Públicas y Transporte, y la parte impugnadora de la demanda, el ciudadano Guillermo Vargas Ayala en su propio nombre y como apoderado del Instituto Nacional del Transporte, expresan, en síntesis, lo siguiente (fls. 84 a 89; 157 a 158; 356 a 359 y 380 a 391):

1. El Ministerio de Obras Públicas y Transporte argumenta:

a.) El INTRA sí es autoridad de tránsito porque el artículo 3o. del Decreto 1344 de 1970 señala dentro de las autoridades de tránsito al Consejo Superior de Tránsito, y el Decreto Ley 154 de 1976 modificó la denominación del Consejo Superior de Tránsito llamándolo: "Consejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre". Posteriormente al Decreto Ley 1173 de 1980 dispuso en su artículo 36 que las funciones que ejerce el Consejo Nacional de Tránsito Terrestre serán ejercidas en lo sucesivo por la Junta Directiva del Instituto Nacional del Transporte en lo que se refiere al tránsito, luego las funciones de tránsito que tenía el Consejo Nacional de Tránsito son en la actualidad del INTRA.

b.) La naturaleza jurídica del valor de la placa única nacional no corresponde a un gravamen sino que se ubica en el concepto de servicio. Es el pago de una prestación desempeñada por el INTRA o una retribución por el servicio que se le va a prestar al usuario. Establecido que no corresponde a ningún tipo de gravamen, la Junta Directiva del INTRA puede fijar el valor de la placa única nacional como una actividad encuadrada dentro de la órbita de sus funciones ordinarias.

c.) Establece el artículo 57 de la Constitución Nacional que el Presidente de la República y los Ministros del Despacho o los Jefes de Departamento Administrativo, y en cada negocio particular el Presidente y el Ministro o el Jefe de Departamento Administrativo correspondiente, constituyen el Gobierno. Es así como el Decreto, 2199 de 1988 está expedido por el Gobierno, toda vez que aparece refrendado por el Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transporte; luego el Ministro de Obras Públicas tiene facultad para dictar las resoluciones 10815 de 1988 y 81 7 de 1989.

d.) Finalmente sostiene la demandada que en el presente caso hay sustracción de materia porque las normas objeto de la impugnación se encontraban derogadas por la Ley 53 de 1989 que en forma expresa ha asignado al INTRA facultades y competencia como autoridad de tránsito llegando al punto de cambiar la denominación de esta entidad; y en igual forma el Decreto Ley 1809 de agosto 6 de 1990 derogó las normas acusadas al entrar a regular íntegramente la materia, asignándole al INTRA la facultad de elaborar y suministrar las placas a las demás autoridades de tránsito, por lo que se está en presencia de lo que jurisprudencialmente se llama purga de ilegalidad o convalidación de los actos administrativos.

2. Por su parte, el apoderado del Instituto Nacional del Transporte, quien obra además en nombre propio, manifiesta:

a.) El INTRA sí es autoridad de tránsito y como tal puede ejercer las funciones de circulación que la ley o el Gobierno le asignen.

b.) En el presente caso hay sustracción de materia ya que tanto las normas acusadas como las disposiciones legales que sirvieron de sustento principal al actor para incoar la acción han sido derogadas y modificadas expresamente por la ley 53 de 1989, Decreto Ley 403 de 1990 y Decreto Ley 1809 de 1990. Pero en el remoto evento de no aplicarse la teoría de la sustracción de materia y se considere que los actos acusados son ilegales, ellos han sido convalidados, purgándose así la supuesta ilegalidad.

e. La actuación surtida

De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A, al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto de fecha 21 de septiembre de 1989, se admitió la demanda, se ordena darle el trámite que le corresponde y se decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados (fls. 69 a 77) decisión ésta última que fue revocada con excepción del Parágrafo 2o. del art. 2o. Decreto 2199 de 1988 que continúa suspendido mediante providencia de 12 de marzo de 1990, que resolvió el recurso de súplica ordinario interpuesto (fl. 201).

Por auto visible al folio 238 se abstuvo el Consejero conductor del proceso de decretar pruebas por no haber sido solicitadas y ser la cuestión de puro derecho.

Dentro del término de traslado a las partes para alegar, ejercieron este derecho la parte demandada (fls. 356 a 359) y la parte impugnadora de la demanda (fls. 380 a 391).

Il. - EL CONCEPTO FISCAL

En su concepto, el señor Fiscal de la Corporación estima lo siguiente:

Desde la expedición del Código Nacional de Tránsito Terrestre (Decreto 1344 de 1970) se autorizó al Gobierno para adscribir las funciones que el mismo Código no atribuya singularmente a alguna autoridad, a las autoridades nacionales, departamentales o municipales del ramo y en este sentido se produjo la siguiente normatividad: Decreto Ley 154 de 1976; 1173 de 1980; 2623 de 1985, Ley 33 de 1986; Decreto 2199 de 1988; Ley 53 de 1989 y Decreto 1809 de agosto 6 de 1990, este último derogatorio de todas las disposiciones que le sean contrarias y en especial los decretos 460 de 1988; 2199 de 1988 y 403 de 1990.

En lo que atañe al valor de la placa, el precio de la misma obedece a un servicio público ocasional que no constituye tasa, contribución ni impuesto.

Y finalmente, siendo el INTRA autoridad de tránsito está investido de la potestad suficiente en lo que corresponde a la placa única nacional.

III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA

Corresponde a la Sala, en primer término, analizar la excepción formulada tanto por la Nación - Ministerio de Obras Públicas y Transporte, así como por la parte impugnadora conformada por el ciudadano Guillermo Vargas Ayala y el Instituto Nacional del Transporte y que se hace consistir en la sustracción de materia que se presenta en este caso por cuanto las normas objeto de la impugnación se encuentran derogadas por la Ley 53 de 1989, el Decreto - Ley 403 de 1990 y el Decreto - Ley 1809 de 1990.

Al respecto, para la Sala es suficiente recordar que si bien el Consejo de Estado había aplicado tradicionalmente la teoría de la sustracción de materia como fundamento del correspondiente fallo inhibitorio que de allí se derivaba, esa posición jurisprudencias fue radicalmente modificada por la Sala Plena de la Corporación, para dar paso al fallo de mérito a pesar de que las normas acusadas hayan sido derogadas al momento de dictar sentencia, en aras de la defensa de la legalidad, cuya violación no desaparece retroactivamente por la derogatoria de la norma ilegal, y en defensa de los posibles derechos subjetivos que hubieren sido irrespetados durante la vigencia de la norma ilegal derogada (véanse, sentencia de Sala Plena del 14 de enero de 1991, Consejero Ponente: doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, Actor: Robert Bruce Raisbeck, Expediente No. S - 157; y sentencia de la Sala Plena del 2 de diciembre de 1991, Consejero Ponente: doctora Dolly Pedraza de Arenas, Actor: Guillermo Chahín Lizcano y otra, Expediente No. S - 167).

Por esta razón, la excepción que por sustracción de materia se ha planteado no tiene asidero jurídico y se impone un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad de los actos demandados frente a las normas vigentes al momento de su expedición y por el tiempo en que hubieren permanecido vigentes aquellos actos.

Para efectos de dicho pronunciamiento, la Sala considera necesario hacer previamente las siguientes precisiones:

El actor, al señalar las normas quebrantadas (fl. 30), hace referencia, entre otras, a los artículos 49 a 60 de la Ley 15 de 1983, pero en el desarrollo de los cargos se refiere a la Ley 14 de 1983 (fl. 61) para tratar de establecer que dichas normas se consagran impuesto alguno por la expedición de placas.

Lo mismo acontece con los Decretos 2169 y 2199 que a pesar de que en el capítulo de disposiciones violadas (fl. 30) se citan, el primero de ellos como del año de 1987 y el segundo bajo el número 2169 de 1988, también en el desarrollo del concepto de la violación (fls. 37 y 52) el actor indica correctamente el año de su expedición y el número del decreto, esto es, 2169 de 1970 y 2199 de 1988. Por ello, al estudiar los cargos se tendrán en cuenta las referencias correctas de las citadas disposiciones.

EN RELACION CON EL PRIMER CARGO, según el cual los actos acusados violan las disposiciones enunciadas porque:

a) Le adscriben funciones de circulación y tránsito al Instituto Nacional del Transporte que no era autoridad de tránsito ya que sólo le correspondía ejecutar la política del Estado en materia de transporte terrestre y cumplir una política económica no policiva, además de que en el artículo 1o. del Decreto 2169 de 1970 no se encontraba en listado como autoridad de tránsito.

b) La facultad de suministrar y entregar las placas estaba adscrita por el Código Nacional de Tránsito a las autoridades locales y por lo mismo la función exclusiva y excluyente de elaborar y distribuir la placa única nacional también competía a dichas autoridades, no siendo posible autorizar a otros organismos la fabricación o elaboración y distribución de las placas, con lo cual se violaron los artículos 88 y 97 del Código Nacional de Tránsito Terrestre.

Para resolver el cargo es necesario, entonces, estudiar si con los acusados se estaban adscribiendo funciones de circulación y tránsito a un instituto que no poseía tal calidad y si se violaron o no las normas citadas por el actor.

Al respecto, esta Corporación, en sentencia de fecha 20 de septiembre de 1990, expedientes acumulados 1043 y 1074, Ponente doctor Rodrigo Vieira, al estudiar la legalidad del Acuerdo No. 031 de 1987 emanado de la Junta Directiva del INTRA, llegó a la conclusión de que con la expedición del decreto 1173 de 1980 el "Consejo Nacional del Transporte" sustituyó al "Consejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre", y al prescribir en su artículo 36 que las funciones que en ese entonces ejercía el Consejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, serían ejercidas en lo sucesivo por la Junta Directiva del INTRA en lo que se refiere al tránsito, le dio al INTRA la investidura de autoridad de tránsito.

De manera pues, que, con la expedición del citado decreto de 1980 y, posteriormente con la de la Ley 53 de 1989, el Instituto Nacional del Transporte hoy denominado Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, adquirió la calidad de autoridad de tránsito.

No obstante lo anterior, como el artículo lo. del Decreto Reglamentario 1147 de 1971 asignó funciones de tránsito al INTRA, que era una entidad que para la época de su expedición no ostentaba la calidad de autoridad de tránsito, según reza el artículo 2o. del Decreto Ley 2169 de 1970, aquella norma quebrantó la ley vigente en ese momento, por lo cual es procedente declarar su nulidad, con excepción del literal d) que fue expresamente excluido de la demanda. Debe aclararse, sin embargo, que no obstante que el demandante solicita la nulidad del "artículo lo. del Decreto 1147 del 9 de junio de 1971, con excepción de su literal d)" (fl. 20 del expediente), debe entenderse que dicha solicitud está dirigida contra todos los literales de dicho artículo, salvo el citado literal d), pero no comprende el encabezamiento del artículo, pues este es necesario para conservar el sentido gramatical del literal d) cuya nulidad no se decreta.

En lo que respecta a la elaboración, fabricación y distribución de la placa única nacional, la Sala observa que si bien el inciso primero del artículo 2o. del Decreto 2199 de 1988, norma también acusada, efectivamente asigna al INTRA dichas funciones, también es cierto que la parte final del inciso hace referencia a que el INTRA hará "su distribución a los diferentes organismos y autoridades de tránsito del país", y 91 Parágrafo lo. del mismo artículo reitera que "El suministro de la Placa Única Nacional a los usuarios estará a cargo de las autoridades de tránsito, de acuerdo con lo establecido en el artículo 88 del Decreto - Ley 1344 de 1970".

La antelación lógica de las normas anteriores lleva a la Sala a considerar que existen dos grupos de funciones separadas: de una parte, las funciones consistentes en "elaborar o fabricar y distribuir' la placa única nacional, las cuales fueron asignadas al INTRA; y, de otra parte, la función de "suministrar" directamente la placa a los usuarios, la cual fue asignada a "las autoridades de tránsito".

En ese orden de ideas la Sala entiende que como de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 8o. de¡ Decreto 1344 de 1970, "el gobierno adscribirá las ... demás (funciones) que este Código no atribuya singularmente a alguna, a las autoridades nacionales, departamentales o municipales del ramo", estaba abierta legalmente la posibilidad de que el ejecutivo, como lo hizo a través del inciso primero del artículo 2o. del Decreto 2199 de 1988, asignará al INTRA la facultad de elaborar y fabricar las placas pues, adicionalmente a lo anterior, como ya quedó establecido, a partir del Decreto 1173 de 1980 el INTRA adquirió la calidad de autoridad de tránsito. Como consecuencia de lo anterior, para la Sala es elementalmente lógico que la norma acusada asignara también al INTRA la función de distribuir las placas a los diferentes organismos y autoridades encargados de suministrarlas directamente a los usuarios.

Respecto de la posible violación de los artículos 88 y 97 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, modificado el último por el artículo 13 del Decreto Ley 2169 de 1970, la Sala no encuentra la transgresión alegada por el actor, ya que a pesar de que pueda concluirse que dichas normas consagraban para las autoridades locales de tránsito la función de "entregar al interesado" las placas correspondientes, ya se vio que la norma acusada asigna al INTRA las funciones de "elaborar o fabricar" las placas y de "distribuirlas" a los diferentes organismos y autoridades encargados de suministrarlas (o entregarlas, agrega la Sala) a los usuarios, con lo cual se estaba precisamente respetando el sentido de las normas que el actor considera violadas.

Finalmente, en relación con la posible ilegalidad del artículo del artículo 3o. del Decreto 2199 de 1988, la Sala tampoco la encuentra ya que siendo legal y válida la asignación al INTRA de las funciones de elaborar o fabricar y distribuir las placas, una consecuencia necesaria de dicha asignación, como garantía de su cumplimiento, es la de que ningún otro organismo o autoridad de tránsito pudiera, sin autorización del INTRA, realizar las funciones legalmente asignadas a ese Instituto.

Por las razones expuestas, este cargo sólo prospera parcialmente en relación con la ilegalidad del artículo 1o. del Decreto 1147 de 1971, con excepción de su literal d).

EN RELACION CON EL SEGUNDO CARGO. Según este cargo, los actos administrativos acusados son violatorios de los artículos 43, 76 num. 13, 187 num. 7o., 191, 197 numerales 2o. y 5o. de la Constitución Nacional de 1886, al asignar a la Junta Directiva la potestad de establecer un impuesto al fijar el valor de la placa única nacional, ya que compete a la ley, ordenanzas o acuerdos municipales establecer dicho valor a título de impuesto o de expensa.

Al estudiar este cargo la Sala encuentra que conservan su valor las argumentaciones que motivaron el decreto de suspensión provisional del Parágrafo 2o. del artículo 2o. del Decreto 2199 de 1988, por haberse conferido, a través de un simple decreto reglamentario y en contra de la Carta Fundamental, atribuciones propias del Congreso Nacional, de las asambleas y de los concejos municipales, como es la de señalar el valor de la placa única nacional, por ser dicho valor del resorte del sistema tributario y presupuestal que sólo compete fijar a aquellos tres órganos.

Sobre este particular razonó así la Sala al decretar la suspensión provisional:

"Específicamente en cuanto hace al Parágrafo 2o., del artículo 2o. del Decreto 2199 / 88, según el cual "La Junta Directiva del Intra fijará el valor de la Placa Única Nacional", está confiriendo en contra de la Carta Fundamental atribuciones propias del Congreso Nacional, de las Asambleas y de los Concejos Municipales, en cuestiones de tránsito, a una autoridad de transporte, ya se trate el valor de dicha Placa Única de una contribución, de una tasa o de un impuesto, tributo o expensa, toda vez que tal valor es de resorte del sistema tributario "de rentas del Estado, de lo fiscal y presupuestal", que solamente compete señalar a aquellos tres órganos de los órdenes nacional, departamental y municipal, conforme al artículo 43 de la Carta. Además tal Parágrafo 2o. contraría al artículo 8o. del Decreto 1344 de 1970. Prospera, también, el cargo segundo" (auto del 21 de septiembre de 1989, fl. 74 del expediente).

Y al resolver el recurso de súplica interpuesto contra el decreto de suspensión provisional, dijo la Sala en relación con este cargo:

"Acerca de la atribución conferida a la Junta Directiva del Intra por el Decreto 2199 de 1988 en el parágrafo 2 de su artículo 2o. para fijar el valor de la Placa Única Nacional, concuerda la Sala con las apreciaciones de la providencia suplicada porque se advierte prima facie que se trata de una carga pecuniaria impuesta sobre el administrado y que a su vez constituye ingreso público para el Intra - sea como quiera que se denomine tal valor: Impuesto, tasa, contribución, expensas etc. - que sólo puede ser establecida o autorizada por el Legislador (ordinario o extraordinario), las Asambleas, o los Concejos dentro de sus órbitas de actividad cual lo previenen los textos constitucionales que se han señalado como desconocidos, a saber: los artículos 43, 76 - 13, 187 - 7, 191 y 197 - 5.

"Y todavía se advierte la siguiente incongruencia: el Decreto 2199 de 1988 persigue según su motivación, en virtud del artículo 8o. del Decreto 1344 de 1970, "establecer la competencia para determinar las dimensiones, color, nomenclatura y calidad de la Placa Única Nacional, así como la entidad responsable por su fabricación o elaboración y distribución". Luego la potestad de fijar el precio de la placa no se encuentra relacionada en este texto deduciéndose también que mucho menos podía hacerse delegación de ella a la susodicha Junta Directiva del Intra" (auto del 12 de marzo de 1990, fls. 213 - 214 del expediente).

En relación con las anteriores argumentaciones, a pesar de que las partes demandada e ¡repugnante insisten en hacer notar que el artículo 13 de la Ley 53 de 1989 concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para reformar el Código Nacional de Tránsito Terrestre en lo referente a licencias de conducción, licencias de tránsito, autoridades, placas, etc., y que, en desarrollo de dichas facultades se expidieron los Decretos 403 de 1990 y 1809 del mismo año, en que se autoriza al INTRA para fijar el valor de la placa única nacional teniendo en cuenta los costos de elaboración y suministro a las autoridades de tránsito, es evidente que dichas facultades y decretos extraordinarios sólo tienen vigencia hacia el futuro y no pueden darle sustento legal retroactivo a normas que fueron expedidas sin ese fundamento, mucho menos cuando, como en el caso presente, se está analizando la legalidad de un acto administrativo en relación con el régimen jurídico vigente al momento de su expedición. Por lo tanto, como para la fecha en que se produjo el acto acusado (25 de octubre de 1988), no existía norma legal que lo sustentara como lo alega el actor y sin que las partes demandada y coadyuvante hayan siquiera tratado de demostrar lo contrario, y no habiendo la Sala detectado una norma en tal sentido, la consecuencia necesaria es la prosperidad del cargo y la consiguiente declaratoria de nulidad de dicho acto.

EN RELACION CON EL TERCER CARGO. - "Ilegalidad del cambio de la placa única nacional". Frente a este cargo, el actor hace consistir la violaci6n en el hecho de que el Código de Tránsito en su artículo 88 le da a la placa caracteres de permanencia, intransmisibilidad y validez en toda la naci6n, de tal manera que pretender cambiar mediante una resolución, a la que se le dan efectos retroactivos, la nomenclatura y demás elementos de identificación de las placas únicas, es modificar la permanencia y características que el Código ha hecho inmodificables, además de que el Ministro de Obras Públicas no tenla tal facultad.

Para el estudio de este cargo es preciso hacer referencia a la sentencia citada ab initio de las consideraciones, toda vez que la situación allí analizada, por tratarse de una misma materia, permite que se tengan como valederos los planteamientos esgrimidos. En efecto:

En el precitado fallo, al examinar el Acuerdo 031 de 1987 de la Junta Directiva del INTRA "Por el cual se modifica la placa única nacional", encontró esta Corporación que tal modificación era violatoria del principio de permanencia atribuida en el artículo 88 del Decreto 1344 de 1977 a la placa vehicular, la que tiene carácter de inmodificable por ser este documento el que identifica e individualiza el vehículo en el tiempo y en el espacio, constituyendo la carta de presentación del mismo. Lo que no significa que no se puedan introducir a la placa los cambios que la técnica, la operatividad y sistematización de los mecanismos de tránsito impongan o demanden, ya que esto será jurídicamente posible en la medida en que exista un mandamiento jurídico de igual o superior jerarquía que así lo determine y que precise su ámbito de validez.

Como se puede observar, en el evento sub - lite subsisten las mismas circunstancias que condujeron a la Sala en su oportunidad a declarar la nulidad del citado acuerdo, pues, de una parte, si bien es cierto que el artículo lo. del Decreto 2199 de 1988 había designado al Ministro de Obras Públicas, como la autoridad de tránsito encargada de determinar las dimensiones, color, nomenclatura y calidad de la placa única nacional, no es menos cierto que se requería de una norma de igual jerarquía a la del Decreto Ley 1344 de 1977 que variará el carácter de permanencia atribuido a la placa única nacional en el decreto citado, de tal manera que, en el caso que nos ocupa, las Resoluciones Nos. 10815 de 3 de noviembre de 1988 y 817 de febrero 9 de 1989 proferidas por el Ministro de Obras Públicas, carecían de la fuerza jurídica capaz de derogar las normas aplicables en el momento en que se produjeron dichos actos acusados. Por tal razón el cargo está llamado a prosperar.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del señor Agente del Ministerio Público,

FALLA:

PRIMERO. - Declárase la nulidad de los siguientes actos, con efectos durante el tiempo en que hubieren tenido vigencia:

a. - De los literales a), b), c), e), f),g), h), i) y j) del artículo 1o. del Decreto 1147 de 1971.

b. - Del parágrafo 2o. del artículo 2o. del Decreto 2199 de 1988.

c. - De las Resoluciones 10815 de 3 de noviembre de 1988 y 817 de 9 de febrero de 1989, expedidas por el Ministro de Obras Públicas y Transporte.

SEGUNDO. - Deniégase la declaratoria de nulidad del inciso lo. del artículo 2o. y del artículo 3o. del Decreto 2199 de 1988.

TERCERO. - Comuníquese esta decisión, con envío de copia íntegra de la sentencia, al Ministro de Obras Públicas y Transporte y al Director General del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito - INTRA

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiocho de febrero de mil novecientos noventa y dos.

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, PRESIDENTE DE LA SALA, ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ YESID ROJAS SERRANO