Fecha Providencia | 24/04/1992 |
Fecha de notificación | 24/04/1992 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: Decreto 1325 de 1983
Demandante: MARIO ALARIO MENDEZ
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
JUNTA MONETARIA - Facultades / ENCAJE LEGAL / RELACION DE APALANCAMIENTO
La Junta Monetaria tiene competencia no sólo para regular la designada en las ciencias económicas como relación de apalancamiento aplicable exclusivamente a los bancos. Mientras el legislador en el literal a) del artículo 23 de la Ley 7 de 1973 otorgó competencia a la Junta Monetaria para regular todo el régimen del encaje legal, no sólo de los bancos sino de otras entidades de crédito, en los literales d) y e) de ese mismo artículo y en la norma cuya violación se predica, restringió la competencia allí otorgada, cuya violación se predica, restringió la competencia allí otorgada, exclusivamente a los bancos. La medida adoptada en la norma cuya nulidad se solicita, contrariamente a establecer regulaciones de contenido monetario o crediticio, con aplicaciones en el ámbito macroeconómico, tan sólo está dirigida a procurar el equilibrio Financiero interno de las corporaciones de ahorro y vivienda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de mil novecientos noventa y dos (1992)
Radicación número: 1551
Actor: MARIO ALARIO MENDEZ
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha instaurado el ciudadano Mario Alario Méndez, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 20 del Decreto 1325 de 6 de mayo de 1983, expedido por el señor Presidente de la República, con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico, y cuyo texto es el siguiente:
Artículo 20. El artículo veintitrés del Decreto 2928 de 1982, quedará así:
La relación entre el capital pagado y reservas y el total del pasivo máximo para con el público de cada Corporación, ambos saneados, no podrá exceder de 1 a 30.
Parágrafo. - Al final de cada mes la Superintendencia Bancaria verificará el cumplimiento de esta disposición y sancionará con una multa del tres por ciento (3%) sobre el defecto patrimonial necesario para que la relación se cumpla.
I. - ANTECEDENTES
a. - Los hechos de la demanda
Ellos se reducen a hacer referencia a la expedición y publicación del acto acusado y a expresar que éste está viciado de nulidad (fls. 10 a 11).
b. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación
La parte actora considera que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas por las razones que se resumen a continuación, expresadas tanto en la demanda como en el alegato de conclusión (fls. 11 a 20 y 82 a 89):
Violación de los artículos 76 numeral 15 y 120 numeral 14 de la Constitución Política y 24 literal d) de la Ley 7a. de 1973.
De conformidad con el artículo 76 numeral 15 de la Constitución y con jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado (cuya fuente y referencia se citan en la demanda), la facultad del Congreso relativa a la fijación de la Ley, peso, tipo y denominación de la moneda se ejerce mediante la adopción y dirección de la política monetaria del país y comprende su regulación en general, incluidos los denominados cuasidineros o cualesquiera signos que se empleen como moneda.
De otra parte, en diversas decisiones de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado (cuya fuente y referencia también se citan en la demanda) se ha expresado que la competencia en materia de adopción, dirección, control y ejecución de la política monetaria, crediticio y cambiaría se cumple, esencialmente, por medio de la Junta Monetaria.
A su turno, el artículo 24, literal d) de la Ley 7a. de 1973 dispone que corresponde privativamente a la Junta Monetaria la facultad de fijar, mediante normas de carácter general, la relación porcentual que debe existir entre el capital pagado y el fondo de reserva legal de un banco y el total de sus obligaciones para con el público. Aun cuando pareciera que la competencia atribuida por esta norma a la Junta Monetaria se refiera al sector bancario, un recto entendimiento de ésta lleva a concluir que dicha competencia se extiende también a la regulación del mismo concepto frente a las corporaciones de ahorro y vivienda, entre otras instituciones financieras, por cuanto a dicho organismo le fue encomendada de manera exclusiva, sin reserva, la adopción de la política monetaria del Estado, y la que trata el acto acusado constituye, sin lugar a dudas, una medida de carácter monetario.
A la conclusión expresada en el párrafo que antecede se llega por la vía de una interpretación extensiva del artículo 24, literal d) de la Ley 7a. de 1973, la cual resulta viable ...cuando las palabras de la ley expresan menos de lo que el legislador pensaba decir, como cuando en vez de usar una palabra que comprendiese el género emplea una que sólo denota una especie típica; y aunque no es posible establecer a priori una regla cierta para saber cuándo debe extenderse el significado de la palabra de la ley, no hay dudas de que debe recurriese a la interpretación extensiva cuando se trate de un caso comprendido en la letra de la ley diferente de otro no comprendido en ella, si concierne a ambos la misma ratio, pues, de lo contrario, se caería en absurdo o injusticia evidente : ubi eadem ratio, eadem iuris dispositivo ( Nicolás Coviello, Doctrina General del Derecho Civil; México, UTHEA, 1949, p. 84).
En consecuencia, si el establecimiento de la relación de que trata el artículo 24, literal d) de la Ley 7a. de 1973 es un asunto de política monetaria, tratándose de bancos, por tener la misma naturaleza también cabe predicarse que dicha relación es un asunto de política monetaria tratándose de corporaciones de ahorro y vivienda o de cualesquiera otras instituciones financieras, pues no se entendería cómo la competencia para regular ... una misma materia y adoptar una misma política se encuentre repartida entre dos autoridades distintas.....
Además de lo expuesto, con el acto demandado el Gobierno se arrogó una competencia que no tenía para modificar el artículo 24, literal d) de la Ley 7a. de 1973, pues los decretos que dicte el Presidente de la República con fundamento en las facultades del artículo 120 - 14 de la constitución son de naturaleza administrativa, y por lo mismo carecen de fuerza legal.
Sin perjuicio de lo hasta ahora expresado bien vale señalar que aún en el supuesto caso de que el señalamiento de la relación entre el capital y las reservas frente a los pasivos para con el público de las corporaciones no fuese de competencia de la Junta Monetaria, el Presidente de la República no podría en ningún caso proveer al respecto, pues de acuerdo con jurisprudencia del Consejo de Estado a éste funcionario le está vedado dictar normas relativas a la regulación de la moneda con base en las facultades del artículo 120 - 14 de la Constitución.
Por último, y a pesar de que el artículo 11 del Decreto 721 de 1987 ... dispuso que lo establecido en el artículo 20 de 1325 (sic) de 1983 regiría hasta el 31 de diciembre de 1987, no obstante lo cual continuaría vigente el parágrafo del mismo, es procedente un pronunciamiento de fondo sobre el asunto planteado en la demanda, pues ... con base en ese artículo la Superintendencia Bancaria impuso sanciones y aún hoy podría imponerlas con causa en hechos u omisiones cumplidos hasta el 31 de diciembre de 1987.
c. - Las razones de la defensa
En la contestación de la demanda la parte demandada expresa, en síntesis, los siguientes argumentos (fls. 40 a 54):
El aspecto que contempla la norma acusada no constituye una medida de política monetaria y ser refiere a la relación de apalancamiento, la cual forma parte de los factores que determinan el equilibrio interno de una entidad financiera.
El concepto de apalancamiento se refiere a la relación de proporcionalidad que debe existir entre las captaciones o colocaciones y las partidas patrimoniales de los intermediarios financieros y es una noción que propende por el establecimiento y mantenimiento de un equilibrio relativo entre la dinámica de los rubros que involucran el desarrollo del objeto social de las entidades y la dinámica de las partidas patrimoniales, valga decir, aquellas que se constituyen en garantía de la operación financieras.
Constituyendo la mencionada relación de apalancamiento un concepto de equilibrio interno de una entidad, aquella sólo puede entenderse en una órbita microeconómica, dependiendo de la naturaleza de su objeto social y de su estructura particular de recursos y patrimonio. Consecuencia de lo anterior es que la pretensión de lograr un determinado nivel de apalancamiento macroeconómico para todo el sector financiero constituye un contrasentido y a ello se debe el establecimiento de ... un tope de apalancamiento diferencial que determina un rango al interior del cual se pueden mover libremente los intermediarios.
La aplicación que en materia de política económica se deriva de las conclusiones precedentes es que el concepto de apalancamiento opera dentro de una órbita de aplicación diferente al marco definido para la política monetaria, en razón a que no influye ni pretende controlar, ni directa ni indirectamente, el comportamiento de ningún agregado de carácter monetario o crediticio, o de similar naturaleza, en el ámbito macroeconómico.
La competencia que en favor de la Junta Monetaria se deriva del artículo 24, literal d) de la Ley 7a. de 1973 opera exclusivamente respecto de los bancos, la cual no puede hacerse extensiva a sujetos diferentes a los allí previstos.
La diferencia del tratamiento normativo se hace palpable tomando como ejemplo uno de los extremos de la relación de apalancamiento, como lo es el pasivo para con el público, constituido por los depósitos. En efecto, mientras la regulación de los depósitos en cuenta corriente bancaria es una medida monetaria y, en consecuencia, es de competencia de la Junta Monetaria, los recursos captados mediante modalidades diferentes, o por entidades financieras distintas a las bancarias, la disposición sobre los recursos no se sujeta a la misma dinámica.
En virtud de que la norma demandada ha perdido parcialmente su vigencia, puesto que la relación de apalancamiento allí prevista operó hasta el 31 de diciembre de 1987 por mandato del artículo 11 de Decreto 721 del citado año, el Consejo de Estado debe abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo alguno, puesto que éste resultaría superfluo.
Por último, la facultad prevista en el parágrafo del artículo 20 del Decreto 1325 de 1983 tiene como sustento el artículo 120 - 14 de la Constitución, toda vez que en virtud de esta disposición ... el Ejecutivo cuenta con competencia plena en materia de ahorro y ejerce en este ámbito una función primaria y no subordinada, que deriva directamente de la Constitución Nacional.
d. - La actuación surtida
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Mediante providencia de 7 de septiembre de 1990 se admitió la demanda y se dispuso darle el trámite correspondiente (fls. 26 y 27).
No habiendo pruebas que practicar, por auto visible a folio 81 se dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir su concepto de fondo. Dentro del término de dicho traslado tan sólo la parte actora presentó el alegato que obra a folios 82 a 89.
II. - EL CONCEPTO FISCAL
En su concepto, la señora Fiscal Primera de la Corporación considera lo siguiente (fls. 91 a 94):
La medida que se adoptó mediante la norma demandada tiende a establecer la relación entre el capital pagado y reservas y el total de pasivo máximo para con el público de las corporaciones de ahorro y vivienda, relación esta que cumple una estricta función de solvencia de las instituciones financieras, al establecer una limitación de su crecimiento de pasivos, en salvaguarda de los intereses de los depositantes. Es por ello que tal relación cumple una función hacía adentro de la institución, de equilibrio interno, una garantía de la operación financiera, razón por la cual no cabe afirmarse que ella regule la oferta monetaria, de dinero, como lo entiende la parte demandante.
La anterior conclusión tiene como efecto el que la relación establecida en la norma demandada no viole las facultades delegadas por el Congreso en la Junta Monetaria, para ejercer en forma exclusiva la adopción y dirección de la política monetaria del Estado y, en tal virtud, era de competencia del Presidente de la República regular tal relación de apalancamiento de las corporaciones de ahorro y vivienda.
Además, la facultad de la Junta Monetaria para fijar la relación de apalancamiento se refiere exclusivamente a los bancos y no puede hacerse extensiva por vía de interpretación a las corporaciones de ahorro y vivienda, debido a que ... los depósitos en estas instituciones no cumplen funciones monetarias, como sí sucede respecto de los depósitos de los Bancos, los cuales por razones del efecto multiplicador debidamente explicado en la respuesta de la demanda, constituyen medios de pago sustitutivos de la moneda'.
III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA
En atención a que frente a la norma demandada se plantean los cargos de violación de la carta Política de 1886 en sus artículos 76, numeral 15 y 120, numeral 14, de una parte, y de la otra de la Ley 7a. de 1973 en su artículo 24, literal d), y en virtud de que la parte demandada predica frente al caso sub judice la sustracción de materia, derivada de la pérdida de vigencia parcial del acto acusado, la Sala para efectos de su decisión, y por razones metodológicas, avocará primero el estudio de la eventual sustracción de materia, luego la alegada violación de la norma legal y, por último, las transgresiones que se predican de las normas constitucionales.
En relación con el primer aspecto, la parte demandada, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado, argumenta que en el presente caso esta Corporación debe abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo, por estimarlo superfluo, basada en que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 721 de 1987 la relación de apalancamiento, prevista en la primera parte de la norma acusada, operó hasta el 31 de diciembre de 1987.
Al respecto, la Sala considera que si bien son fieles las citas jurisprudenciales en que la parte demandada apoya su tesis, no lo es menos que esta misma Corporación, en sentencia de 14 de enero de 1991, proferida por su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, dentro del expediente No. S - 157 y cuyo actor lo fue Robert Bruce Raisbeck, unificó el punto de vista, muchas veces encontrado, que en su seno existía de tiempo atrás, estimando que frente a la impugnación de actos administrativos de carácter general, por la vía de la acción de nulidad, y no obstante haberse operado su derogatoria, es necesario un pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado en la demanda ...pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aún si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia.
Como consecuencia de lo anterior, la Sala procederá al estudio de los cargos formulados en contra del acto acusado, con mayor razón si se tiene en cuenta que su parágrafo no fue derogado por el artículo 11 del Decreto 721 de 1987, pero aclarando que de prosperar los mismos, la nulidad que llegare a decretarse en relación con su primera parte solo abarcaría el lapso durante el cual estuvo vigente.
Ahora bien, como se consignó en el correspondiente acápite de esta providencia, el actor deduce la violación del artículo 24, literal d) de la Ley 7a. de 1973 por parte del acto acusado, de considerar, en suma, que aun cuando esta norma atribuye competencia a la Junta Monetaria para fijar ... la relación porcentual que debe existir entre el capital pagado y el fondo de reservas de un banco, y el total de sus obligaciones para con el público, tal factor de competencia debe entenderse referido, frente al mismo concepto, a las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, por regular un mismo asunto de política monetaria del Estado.
Frente al anterior cargo de violación de la señalada norma legal, la Sala considera que su interpretación extensiva, por la cual propugna el actor, no tiene cabida frente al caso controvertido, por las siguientes razones:
1. - De acuerdo con las reglas de interpretación de las leyes, consagradas en los artículos 27 y 28 del Código Civil, no es posible desatender el tenor literal de las mismas so pretexto de consultar su espíritu, o cambiar el sentido natural y obvio de las palabras según el uso general de ellas.
2. - De la aplicación de las anteriores reglas a la norma que se estima como violada resulta que no solamente ella está referida a la competencia privativa de la Junta Monetaria para regular la designada en las ciencias económicas como relación de apalancamiento aplicable exclusivamente a los bancos, sino que de la lectura de las demás facultades otorgadas al mismo organismo por el artículo 23 de la misma Ley 7a. de 1973 en búsqueda del verdadero sentido y alcance que quiso darle el legislador, brota la inexorable conclusión de que cualquier interpretación extensiva de la misma con el ánimo de ser aplicada a otro tipo de instituciones financieras conllevaría el sobrepasar todos los límites de tal herramienta de hermenéutica jurídica.
En efecto, nótese cómo el mentado artículo 23 consagra en su literal a) la competencia de la Junta Monetaria para, entre otros aspectos, fijar, variar y reglamentar el encaje legal de los bancos, cajas de ahorros, corporaciones financieras, y, en general, de todas las entidades que reciban depósitos a la vista o a término...... De otra parte, lo literales d) y e) del mismo artículo le asignan a tal organismo competencia para determinar y ordenar otros aspectos referidos exclusivamente a los bancos.
Lo anterior demuestra cómo mientras el legislador en el literal a) del artículo 23 de la Ley 7a. de 1973 otorgó competencia a la Junta Monetaria para regular todo el régimen del encaje legal, no sólo de los bancos sino de otras entidades de crédito, en los literales d) y e) de este mismo artículo y en la norma cuya violación se predica, restringió la competencia allí otorgada, exclusivamente a los bancos.
En este orden de ideas, la Sala, coincidiendo con los planteamientos de la parte demandada y de la señora colaboradora fiscal de la Corporación en su concepto de fondo, considera que la medida adoptada en la norma cuya nulidad se solicita, contrariamente a establecer regulaciones de contenido monetario o crediticio, con implicaciones en el ámbito macroeconómico, lo cual daría pié a pensar que mediante ella se adoptaron medidas que tienen que ver con la política monetaria del Estado, tan solo está dirigida a procurar el equilibrio financiero interno de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, al determinar la relación capital - reservas frente a los pasivos para con el público, en salvaguarda de los legítimos intereses de los depositantes.
Lo dicho hasta este momento es suficiente para que la Sala concluya que la norma demandada no incurre en violación del artículo 24, literal d) de la Ley 7a. de 1973.
En tomo a los cargos de violación por parte del acto acusado de los cánones 76 - 15 y 120 - 14 de la Constitución Política de 1886, la Sala, consecuente con los criterios expuestos en el punto anterior, en el sentido concreto de que la relación de apalancamiento allí establecida para las Corporaciones de Ahorro y Vivienda no está encaminada a cumplir la función monetaria que frente a los bancos pudiese derivarse de la adopción de medidas en virtud del artículo 24, literal d) de la Ley 7a. de 1973, a fuerza ha de concluir, como concluye, que no se presenta la violación de tales normas, puesto que no tratándose de la adopción de medida alguna que tenga que ver con la política monetaria del Estado, bien podía el Ejecutivo, en uso de las atribuciones que en su favor consagraba el artículo 120 - 14 de la Constitución, intervenir, mediante la norma acusada, en las actividades de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, como efectivamente lo hizo.
En consecuencia, al no prosperar ninguno de los cargos formulados en contra del acto acusado, habrá de proceder la Sala a denegar las súplicas de la demanda.
Con fundamento en las consideraciones que anteceden, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Agente del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero. - Declarase no probada la excepción de sustracción de materia propuesta por la parte demandada.
Segundo. - Deniéganse las pretensiones de la demanda.
Tercero. - De conformidad con el artículo 7o. del Decreto 2867 de 1989, devuélvase al actor la suma de cinco mil pesos ($5.000.oo) M / CTE., depositados para gastos ordinarios del proceso, los cuales no fueron utilizados.
Cuarto. - Notifíquese esta decisión a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico, con envío de copia íntegra de esta sentencia.
Quinto. - En firme esta sentencia, archívese el expediente.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintitrés de abril de mil novecientos noventa y dos.
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ , PRESIDENTE DE LA SALA, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, YESID ROJAS SERRANO