Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Yesid Rojas Serrano

Norma demandada:  Decreto 1869 de 1988

Demandante:  CARLOS ALBERTO NAVIA RAFFO

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL

CINEMATOGRAFIA / IMPUESTO AL CINE / FOCINE - Facultades / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultades / POTESTAD REGLAMENTARIA / RECAUDACION DE IMPUESTOS

Si bien es cierto que la Corte Suprema de Justicia declaró inexequibles los incisos 3o. y 4o. del artículo 15 de la Ley 55 de 1985, referentes a la destinación de 7.5 puntos del gravamen del 16 creado en tal artículo, no lo es menos que dejó vigente la totalidad de tal impuesto y aclaró que con el propósito de respetar el objetivo señalado en el inciso primero de la misma disposición, esta parte del gravamen debe destinarse en todo caso 'al fomento de la industria cinematográfica, lo cual implica que todo el 16 que recaudan los exhibidores de películas, debe ser entregado por ellos al Tesoro Nacional. En otras palabras, la Ley 55 de 1985, aún después de su anulación parcial contiene en su texto materia legislativa reglamentaba, relacionada con el gravamen del 16, sobre el cual el Presidente de la República podía ejercer la potestad reglamentaria y la obligación de ejecutar la ley en desarrollo del mandato constitucional (120 num. 3 y 11 de la Antigua Carta), pues además y por tratarse de impuesto, el Ejecutivo tenía la facultad de cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, y decretar su inversión con arreglo a las leyes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: 1561

Actor: CARLOS ALBERTO NAVIA RAFFO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano Carlos Alberto Navia Raffo, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad formuló ante esta Corporación la siguiente demanda:

Que con citación y audiencia del señor Ministro de Comunicaciones, se declare la nulidad del acto administrativo de carácter general contenido en los artículos sexto, séptimo, octavo, noveno, décimo, decimoprimero, décimo segundo, décimo tercero, décimo cuarto, décimo quinto, décimo sexto, décimo séptimo, décimo octavo, décimo noveno, vigésimo, vigésimo segundo, vigésimo tercero, vigésimo cuarto, vigésimo quinto, vigésimo sexto, vigésimo octavo, vigésimo noveno y trigésimo del Decreto reglamentario 1869 del 12 de septiembre de 1988, Por el cual se dice reglamentar el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, y que, además, dice ser expedido con base en supuestas facultades otorgadas en el decreto Ley 129 de 1976 y en la Ley 55 de 1985.

No dice en su petición el demandante, quién expide el Decreto que describe.

HECHOS

Lo que el actor llama hechos, actuaciones todas de orden legal, se mezclan en su exposición con las normas acusadas y con anotaciones personales del demandante las cuales serán mencionadas en su oportunidad en orden a la relevancia que puedan tener. Por lo tanto se hace aquí el solo trasunto de lo esencial:

1. - El congreso de la República expidió la Ley 55 de 1985, dentro de la cual se creó, en el artículo 15, el siguiente impuesto:

Artículo 15. - Para el fomento y el desarrollo de la industria cinematográfica colombiana, créase un gravamen del dieciséis por ciento (16%) del valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica, el cual se cobrará a partir de la vigencia de la presente ley.

Ocho y medio puntos (8.5) de estos dieciséis (16) ingresarán a una cuenta especial denominada Fondo de Fomento Cinematográfico, la cual será administrada por la compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, en los términos que señale el Gobierno. La porción que se reasigna de los ingresos del fondo se utilizará exclusivamente para el financiamiento de programas culturales y artísticos.

Los siete y medio puntos (7.5) restantes del gravamen se destinarán al productor, al distribuidor y al exhibidor de cortometrajes nacionales, en la proporción y condiciones que determine el Gobierno.

Cuando las salas de exhibición cinematográfica presenten largometrajes colombianos, el gravamen se causará en su totalidad en beneficio del productor de los mismos.

Parágrafo. Al fondo que por esta ley se crea ingresarán los recursos del actual Fondo de Fomento Cinematográfico que administra la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE.

2. - La norma anteriormente transcrita fue acusada ante la H. Corte Suprema de Justicia, la cual, mediante la sentencia de la que fue ponente el Doctor Jaime Pinzón López de fecha 11 de septiembre de 1986, declaró inexequibles los incisos tercero y cuarto del artículo 15 de la Ley 55 de 1985.

3. - Esa Empresa Industrial y Comercial del Estado denominada Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, es un instituto Descentralizado de segundo orden, cuya creación fue autorizada por el Decreto 1244 de 1978.

4. - El artículo 15 de la Ley 55 de 1985, al crear el impuesto aludido para ser administrado por una entidad sometida, como regla general, al derecho privado, no previó nada referente a cómo debía operar el recaudo y manejo de dicho impuesto, y se limitó a darle la destinación, siendo la mayor parte, destinada a constituir un ingreso de una empresa industrial y comercial del Estado, la cual administra la cuenta denominada Fondo de FOMENTO Cinematográfico (las mayúsculas son mías dice el actor). El vacío legislativo antes anotado es el punto central del debate de la presente demanda.

5. - Ante la declaratoria de inexequibilidad de los incisos tercero y cuarto del artículo 15 de la Ley 55 de 1985, el Gobierno en medida que fue motivo de dos demandas ante el Consejo de Estado (Expedientes 736 y 746) llenó el nuevo (sic) vacío creado y expidió el Decreto 131 del 23 de enero de 1987, y en cuya parte motiva se hace referencia a la aludida sentencia del 11 de septiembre de 1986.

6. - El Consejo de Estado, en consulta formulada por el Ministerio de Comunicaciones, también analiza los vacíos contenidos no sólo en la Ley 55 de 1985, sino que también ser refiere a la inexequibilidad declarada por la H. Corte Suprema de Justicia.

7. - En dos consultas, en la formulación y en la respuesta, tanto el Gobierno como el Consejo de Estado, reconocen que es FOCINE la administradora de parte del impuesto creado por la Ley 55 de 1985.

8. - No obstante lo anterior, el Gobierno TRANSITORIAMENTE cambió de criterio OLVIDANDOSE de las respuestas a sus propias consultas y OLVIDANDOSE de la sentencia de la Corte, resolvió declarar como ADMINISTRADO POR LA DIRECCION * DE IMPUESTOS NACIONALES, el impuesto creado por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, olvido para violar la Constitución Nacional y poder legislar sin facultades, en la misma forma que lo hizo con las normas acusadas por la presente demanda.

Haciendo uso de las facultades que se le otorgaron en el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, expidió el Decreto 2529 de 30 de diciembre de 1987 Por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro determinación y discusión del impuesto de que trata el artículo 15 de la Ley 55 de 1985.

9. - La Corte, en sentencia del 28 de julio de 1988, declaró inexequible el Decreto 2529 de 1987 y le recuerda al Gobierno que en la sentencia que declaró parcialmente inexequible el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, esa Corporación había declarado que el impuesto era administrado por FOCINE.

10. - El 14 de junio de 1988, el Gobierno expidió el Decreto 1156 el cual se encuentra acusado ante el Consejo de Estado, proceso número 1011 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, actualmente a despacho para sentencia.

Con la expedición del Decreto 1156 antes citado, con evidente mala fe, el Gobierno derogó expresamente el Decreto 131 de 1987, el cual estaba demandado en tres procesos tramitados en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, procesos distinguidos con los números 642, 736 y 746, que fueron acumulados y fallados dentro del expediente 642 con sentencia inhibitorio por 46 sustracción de materia. Es de anotar que dentro del expediente 736 había sido decretada la suspensión provisional de la norma acusada.

11. - Ante la demanda reseñada, y partiendo de la base el Gobierno que declarada (sic) por la Corte Suprema la inexequibilidad del Decreto 2529 de 1987, necesariamente será declarada la inexequibilidad de su Decreto Reglamentario 11 56 de 1988, se anticipó a producir normas tanto del inexequible 2529 como del acusado reglamento 1156, y, expidió, el Decreto 1869 del 12 de septiembre de 1989, contentivo de las normas acusadas en este libelo.

12. - En este numeral se transcriben las normas acusadas.

13. - Las normas transcritas en el hecho anterior, que son las acusadas por la presente demanda, pretenden llenar un vacío legislativo que solo puede ser llenado por el legislador, y, además, reproduce normas YA declaradas inexequibles por carecer el Gobierno de facultades para expedirlas, y como si lo anterior no bastara, hay FALSA MOTIVACION en el Decreto acusado.

LAS DISPOSICIONES VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA

VIOLACION

El actor cita como transgredidas las siguientes normas superiores:

Constitución Nacional, artículos 26, 30, 32, 38, 55, 59, 60, 76 numerales 9 y 10, 118 numeral 8, 120 numerales 3 y 21, 182, 187 numeral 5, 191 numeral 3.

Decreto Ley 3130 de 1968, artículos 4, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 219 22, 23, 249 25, y, especialmente el artículo 31.

Decreto Ley 129 de 1976.

Decreto Ley 1244 de 1978.

Ley 1a. de 1983.

Código de Comercio, artículos 48 a 74.

Código Nacional de Policía.

Además de estas normas citadas hay otras igualmente transgredidas que se irán citando dentro del presente acápite, agrega el accionante.

Al concepto de la violación se hará referencia en las consideraciones de esta providencia con fundamento en los análisis particulares que, de cada una de las normas acusadas, hace el demandante.

El demandante había solicitado la suspensión provisional del acto acusado, pero en el auto admisorio de la demanda su petición no fue acogida, por considerar la Sala que ello suponía la tarea ímproba, excesiva, humanamente inejecutable de examinar cada una de las veintitrés hipótesis legales, con cada una de las disposiciones citadas, y esa apreciación no es, no consulta, no traduce el desiderátum del legislador para regular y hacer posible el decreto de la medida cautelar en comento. (Folio 48).

LA VISTA DEL MINISTERIO PÚBLICO

Después de hacer un atento análisis del acto impugnado y confrontarlo con las normas superiores invocadas como agredidas, la señora Agente del Ministerio Público ante esta Sección, conceptúa que Al contrario de lo que entiende el demandante, el estudio atento del estatuto reglamentario enjuiciado frente a la legislación vigente permite llegar al convencimiento de que se ajusta a las normas superiores, desarrolla el artículo 15 de la Ley 55 de 1985 y no lo sobrepuja.

Contradice la funcionaria las apreciaciones en cuanto a la inexequibilidad declarada por la Corte Suprema de Justicia del Decreto 2529 de 1987, en sentencia del 28 de julio de 1988, que no lo fue por los motivos que da a entender el demandante sino porque la habilitación legislativa deferida al Gobierno para dictar el DECRETO LEY, mediante el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, estaba dirigida a la expedición de normas en relación con los impuestos cuya administración fuera de competencia de la Dirección de Impuestos Nacionales, tal como lo planteó el Procurador General en su concepto. En el fallo referido, nótese, dice la Corte: Más aún, para los efectos del presente proceso, ya la Corte declaró expresamente en la citada sentencia, que los dieciséis (16) puntos son un gravamen administrado por FOCINE.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Antecedentes.

El Congreso de la República expidió la Ley 55 de 1985, dentro de la cual, concretamente en su artículo 15, se creó, para el fomento y el desarrollo de la Industria Cinematográfica Colombiana un gravamen del 16% del valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibición, del cual, ocho y medio puntos (8.5) ingresarían a la cuenta Fondo de Fomento Cinematográfico, administrada por la Compañía de Fomento Cinematográfico FOCINE, en los términos que señale el Gobierno, y los siete y medio puntos (7.5) restantes se destinarían al productor, al distribuidor y al exhibidor de cortometrajes nacionales, en la proporción y condiciones que determine el Gobierno, o solamente al productor cuando las Salas de exhibición presenten largometrajes colombianos.

Acusada como fue la norma aludida, la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 11 de septiembre de 1986, declaró inexequibles sus incisos 3o. y 4o., los que en su orden disponían lo siguiente:

Los siete y medio (7.5) puntos restantes del gravamen se destinarán al productor, al distribuidor y al exhibidor de cortometrajes nacionales, en La proporción y condiciones que determine el Gobierno.

Cuando las Salas de exhibición cinematográfica presenten largometrajes colombianos, el gravamen se causará en su totalidad en beneficio del productor de los mismos.

Al respecto hay que anotar que la sentencia aquí relacionada al declarar inexequibles los incisos 3o. y 4o. del artículo 15 de la ley 55 de 1985, en nada afectó la existencia del impuesto del 16% sobre el valor neto de la boleta de ingreso a las salas de cine, pues ni siquiera el gravamen de los siete y medio puntos (7.5) fue declarado inexequible, sino su destinación en beneficio de particulares después de ser considerado por la Corte, este último, como una gratificación y como tal, una prohibición que el constituyente le imponía al Congreso en el artículo 78 ordinal 5o. de la antigua Carta.

Como consecuencia del pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia el Gobierno dictó el Decreto 131 de 1987 con el fin de darle destinación a los siete y medio (7.5) puntos del gravamen, el cual fue derogado por el Decreto 1156 del 14 de junio de 1988 que se encuentra en la actualidad demandado ante el Consejo de Estado.

Se dictó también el Decreto 2529 de 30 de diciembre de 1987, Por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión del impuesto de que trata el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, el que también fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia de 28 de julio de 1988. En este caso la inexequibilidad obedeció al exceso en el ejercicio de las facultades conferidas en el art. 90 de la Ley 75186, ya que éstas se limitaban a los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales y desde luego no podían extenderse a los creados por la Ley 55 de 1985 cuya administración le fue conferida a FOCINE.

Dijo en aquella oportunidad la Corte Suprema de Justicia:

Si pues, como queda demostrado, es FOCINE la entidad encargada de administrar el impuesto en cuestión, no es tributo de aquellos que, según el antiguo Decreto 074 de 1976 y el actual 2543 de 1987, corresponde administrar a la Dirección de Impuestos Nacionales por cuanto ha sido adscrito a otro organismo.

La apreciación de la Corte en el sentido de que es FOCINE la entidad encargada de administrar el impuesto creado en el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, expresada tanto en la sentencia del 11 de septiembre de 1986 como en la del 28 de julio de 1988, se halla conforme con el parágrafo de la precitada norma y además con los estatutos de ese organismo aprobados por el Gobierno Nacional mediante Decreto 3137 de 1979, en cuyo artículo 4o., numeral a) se dice que la Compañía de Fomento Cinematográfico FOCINE, tendrá, entre otras, la función de: El recaudo, administración e inversión de los recursos destinados al Fondo de Fomento Cinematográfico.

Finalmente, y en lo que a los antecedentes se refiere, conveniente es anotar que si la Sala se ha ocupado de ellos lo ha hecho con el propósito de establecer desde ya tres conclusiones:

1a. Que el impuesto creado en el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, se halla vigente en su totalidad.

2a. Que el referido impuesto, según la ley y la jurisprudencia debe ser administrado por FOCINE, y

3a. Que el Decreto 2529 de 1987 por el cual se dictaron normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión del cuestionado impuesto, fue declarado inexequible por exceso en el ejercicio de las facultades conferidas al Gobierno por el artículo 90 de la Ley 75 de 1986.

Los Argumentos de la Parte Demandante.

El actor estima que al dictarse el acto acusado con simples facultades ejecutivas se violaron las normas constitucionales que adscriben la competencia al Congreso de la República, entre otras las contenidas en los artículos 55; 76 numerales 3, 9, 10, 11, 12 y 13; 118 numerales 7 y 8; 120 numerales 3 y 21, sin que para cada uno de estos artículos se estructura el concepto de la violación lo que implica cierta dificultad para establecer qué artículos del Decreto demandado están violando determinados artículos constitucionales señalados tan genéricamente en la demanda.

Sin embargo, de la abundante literatura del libelo demandatorio, haciendo un esfuerzo intelectual, puede deducirse que el actor estructura toda su argumentación en las consideraciones siguientes:

En primer lugar, NO ES CIERTO que el Decreto 129 de 1976 y la Ley 55 de 1985 le hayan concedido facultades al Gobierno Nacional, al Presidente de la República o al Ministerio de Comunicaciones, para dictar el acto acusado.

Los numerales 3 y 11 del artículo 120 de la Constitución Nacional, se refieren a la potestad reglamentaria el primero, y a la recaudación de las rentas y caudales públicos el segundo, pero ninguno de dichos numerales confieren poderes o facultades especiales que permitan adoptar medidas cuya competencia corresponde al legislador según la misma carta.

Lo antes expresado demuestra que, el Decreto acusado, es un simple decreto ejecutivo que dice ser reglamentario, que trata de llenar un vacío legislativo, vacío que sólo puede ser llenado por el propio legislador, y que, además, reproduce normas inexequibles declaradas así por la H. Corte Suprema de Justicia, y normas acusadas en otro proceso.

Que dada la inexequibilidad de los incisos 3o. y 4o. del artículo 15 de la Ley 55 de 1985 declarada por la Corte Suprema de Justicia, lo único reglamentable de dicha disposición es la forma como FOCINE puede administrar los 8.5 puntos del impuesto, pues por vía de reglamento no se puede suplir el vacío legislativo referente a los 7.5 puntos restantes del impuesto.

No comparte la Sala las apreciaciones del demandante por las siguientes razones:

Tal como ya se ha expresado, si bien es cierto que la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia de 11 de septiembre de 1986, expediente 1453, declaró inexequibles los incisos 3o. y 4o. del artículo 15 de la Ley 55 de 1985, referentes a la destinación de 7.5 puntos del gravamen del 16% creado en tal artículo, no lo es menos que dejó vigente la totalidad de tal impuesto y aclaró que con el propósito de respetar el objetivo señalado en el inciso 1o. de la misma disposición, esta parte del gravamen debe destinarse en todo caso al fomento y desarrollo de la industria cinematográfica, lo cual implica que todo el 16% que recaudan los exhibidores de películas, debe ser entregado por ellos al Tesoro Nacional.

En otras palabras, la Ley 55 de 1985, aún después de su anulación parcial contiene en su texto materia legislativa reglamentable, relacionada con el gravamen del 16%, sobre el cual el Presidente de la República podía ejercer la potestad reglamentaria y la obligación de ejecutar la ley en desarrollo del mandato constitucional contenido en el artículo 120 numerales 3 y 11 de la antigua Carta, pues además y por tratarse de impuestos, el Ejecutivo tenía la facultad de cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, y decretar su inversión con arreglo a las leyes.

Es deber de la Administración con fundamento en la facultad constitucional precitada, adoptar todas las medidas aconsejables tendientes a la exacta recaudación y administración de las rentas. El Consejo de Estado en sentencia del 6 de octubre de 1989, originada en la Sección Cuarta, al efecto expresó lo siguiente:

Por lo demás, la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos es una clara actividad administrativa, tal como lo consagra la Constitución Nacional al atribuírsela a la suprema autoridad administrativa, el Presidente de la República, según lo dispuesto en el ordinal 11 del artículo 120.

En otra parte del libelo, el demandante afirma que el Presidente hizo uso de unas facultades que el legislador no le ha concedido, tratando de hacer consistir en tal circunstancia la violación del artículo 120 - 3 de la Constitución. Tampoco en este aspecto podrá concedérsela la razón, pues el Ejecutivo al expedir el decreto acusado no estaba haciendo uso de facultades extraordinarias sino de las constitucionales propias de reglamentación y ejecución de la ley contenidas como ya se expresó, en el artículo 120 numerales 3 y 11 de la Carta Política vigente por la época de los acontecimientos.

Otro de los cargos que se le endilgan al acto acusado es el de haber reproducido disposiciones contenidas en el Decreto Ley 2529 de 1987, declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia. Aunque el actor no cita la norma que pudiera violarse dentro de tales circunstancias, no huelga anotar que así fuera el decreto impugnado una reproducción material del declarado inexequible, no se darían las condiciones para considerar violado el artículo 15 8 del C.C.A., pues esta norma está concebida para dejar sin efectos, mediante la suspensión provisional, los actos que anulados o suspendidos por la jurisdicción correspondiente hayan sido reproducidos por quien los dictó, posibilidad ésta que no se da en el caso de autos, si en cuenta se tiene que las disposiciones contenidas en el decreto 2529 de 1987, supuestamente reproducidas, de una parte, son de diferente categoría pues ostentan carácter de ley; y de otra, sobre ellas no ha habido pronunciamiento por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, como no podía haberlo.

Ahora, en relación con la transgresión del Decreto 129 de 1976, orgánico del Ministerio de Comunicaciones, estima la Sala que tampoco hay lugar a declararla, no solamente porque no indica el actor cuales de sus normas son vulneradas por las reglas acusadas, defecto éste generalizado en la demanda, sino porque dicho estatuto no es objeto de reglamentación por el acto acusado, amén de que éste no lo contradice.

En un capítulo de la demanda que el actor denomina ANALISIS PARTICULARES, se estiman como violados los artículos 55 y 118 numeral 8o. de la Constitución Nacional de 1886, por parte de los artículos 6o., 7o., 8o., 9o., 10, 15, 16, 17, 18, 19, 24, 28 y 30 del Decreto acusado, con el argumento de que el Gobierno ha presentado al Congreso el Proyecto de Ley No. 55 de 1988, sobre los mismos temas, pero no explica cómo estos artículos están violando las normas constitucionales señaladas las cuáles se refieren a temas distintos como son los referentes a la división tripartita del poder público y a las funciones del Presidente, de la República.

Curiosamente y para referirse al artículo 8o. censurado dice el libelista que dicha norma viola la Ley 38 de 1989, afinación que no puede ser de recibo, puesto que mal podría unas normas de 1988 como son las del decreto demandado, ser violatorias de otra expedida en el año siguiente.

En cuanto al artículo 10o., a La falta de claridad y sustentación para la supuesta violación de las normas constitucionales, añade el actor una confusión inexistente en relación con el sujeto pasivo del impuesto que, como bien lo anota la Agente Fiscal, está determinado en la ley reglamentada. Una aviesa interpretación hace decir al libelista que esta norma tiene la virtud de cambiar dicho sujeto pasivo del impuesto, determinando que éste es recaudado por un inmueble denominado Sala de exhibición, agregando que es la primera vez en la historia colombiana que un inmueble es recaudador de impuestos, expresión irónica que no tiene fundamento válido ni en la literalidad de la norma acusada y que da más bien una idea de la poca seriedad con que se ha pretendido interesar a la justicia en un caso que, hasta el presente, no ha demostrado tener fundamentos jurídicos sólidos.

El artículo 11 reglamenta la verificación del monto del recaudo. Se indica además a FOCINE los métodos que puede utilizar para determinar el monto de los recaudos y dispone que, de conformidad con el artículo lo. De la Ley la. De 1983, las Secretarías de Hacienda Departamentales o Municipales, deben suministrar a FOCINE, como administradora del impuesto nacional, creado por la Ley 55 de 1985, artículo 15, datos e informaciones en relación con ese recaudo. (Subraya la Sala). Es decir, que creado el impuesto nacional, se designa una entidad que lo administra y se le proporcionan los medios para hacerlo, entre ellos, la información que pueden recibir de las entidades departamentales y municipales que a su vez la han obtenido de los responsables de las salas de exhibición cinematográfica, sin que ello signifique que el Instituto FOCINE se esté asimilando a un Departamento o a una Alcaldía. Y, afirmar que la disposición bajo examen contraviene el artículo 38 de la Constitución de 1886, es una aseveración paradójica toda vez que, por el contrario, su inciso segundo reza que para la tasación de impuestos y para los casos de intervención del Estado, podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás papeles anexos.

Por lo que toca con los artículos 12, 13, 14, 20, 22 y 23 del acto demandado, advierte la Sala que en el libelo no se indica expresamente la norma violada, ni se expone en forma clara y precisa el concepto de la violación, lo que impide deducir las inquietudes del libelista.

Dentro del mismo hilo expositivo el accionante critica los artículos 25 y 26 y refiriéndose a ellos considera derogado y violado el artículo 26 de la Constitución anterior, por cuanto según él, se tipifican contravenciones penales por simple decreto reglamentario, cuando lo cierto es que mediante dichas normas, simplemente se dice que el incumplimiento por parte de los exhibidores de las obligaciones y prohibiciones establecidas en las normas legales y reglamentarias pertinentes constituyen violación de sus deberes y en consecuencia, se hacen acreedores a las sanciones previstas en la Ley.

Aludiendo al artículo 28 del acto impugnado, el actor manifiesta que viola el artículo 139 del Código Nacional de Policía en el cual se excluye a la Policía del aspecto impositivo de los espectáculos públicos. Censura la norma acusada porque según su criterio convierte a la Policía en recaudadora de impuestos.

La norma en cuestión dice:

Vigilancia de las Autoridades de Policía. De conformidad con el artículo 139 del Código Nacional de Policía ejercerán la vigilancia, control de asistencia de boletería y las demás funciones que señalan las normas nacionales, con el objeto de garantizar el debido recaudo del impuesto de que trata este Decreto.

Para este efecto, tales autoridades podrán practicar visitas a las Salas de exhibición cinematográfica y a las oficinas de los exhibidores responsables de este impuesto. De las actas de venta remitirán copia a FOCINE.

Por su parte el artículo 139 del Código Nacional de Policía, expresa:

El recaudo de impuestos o gravámenes que se causen por la celebración de espectáculos o sobre el precio de las boletas se regirán por las disposiciones nacionales o locales sobre la materia.

Significa lo anterior que el artículo 139 del Código Nacional de Policía no está excluyendo a los funcionarios de Policía del aspecto impositivo de los espectáculos públicos, sino que está sometiendo el recaudo de sus impuestos al régimen de las disposiciones nacionales o legales sobre la materia. Y, precisamente, el estatuto demandado es una disposición nacional sobre dicha materia, circunstancia que desvirtúa las dos objeciones que hace el demandante. Lo dicho se complementa con lo dispuesto en el artículo 140 ibídem:

La Policía intervendrá para garantizar que ninguna persona entre al lugar en donde se celebre un espectáculo sin billete y para que el público respete las indicaciones de porteros y acomodadores.

Mediante el artículo 29 del decreto acusado, esto es del 1869 de 1988, se faculta a FOCINE para solicitar a la Contraloría General de la República visitas fiscales a los responsables del recaudo del impuesto de que trata este decreto, para establecer la cuantía y la entrega oportuna a FOCINE de los dineros recaudados, en consonancia con el reglamento de control fiscal de percepción de este impuesto, que expida la Contraloría.

Según el demandante el anterior artículo viola toda la constitución Nacional; convierte al Contralor en auxiliar para el recaudo de impuestos y en el mejor instrumento de una Dirección General de Impuestos, amén de que le amplía la órbita de sus funciones, confiriéndole algunas de carácter administrativo.

Para la Sala, contrariamente a lo que considera el accionante, la intervención para la cual se autoriza aquí a FOCINE se acomoda justamente a la vigilancia de la gestión fiscal encomendada al alto organismo en el artículo 59 de la Constitución Nacional de 1886, desarrollada en estatutos legales como la Ley 20 de 1975, cuyo artículo 2o. es del siguiente tenor:

El Contralor General de la República, ejercerá sobre las entidades o personas que a cualquier título reciban, manejen o dispongan de bienes o ingresos de la Nación, la vigilancia y el control fiscal, que le garanticen al Estado su conservación y adecuado rendimiento.

Corolario de lo dicho es entonces, que la colaboración entre las dos instituciones no solo está supeditada al reglamento de control fiscal de la misma contraloría, sino que ésta tiene esas atribuciones conferidas por la Ley.

Por último, el artículo 30 del Decreto sub judice, estipula que FOCINE establecerá un sistema de inspectoría de las salas de exhibición cinematográfica y de las oficinas de los responsables del impuesto, con funcionarios de su División de Control y Vigilancia, mediante visitas destinadas a establecer las condiciones de funcionamiento de dichas salas, el correcto funcionamiento de los sistemas de boletería y asistencia, la correcta elaboración de las planillas que deben presentar a FOCINE, para verificar el monto de los recaudos del impuesto y la exactitud de las informaciones suministradas a FOCINE.

El actor, al glosar este artículo, incurre en la misma falla que se le ha señalado a gran parte de su incompleta sustentación, esto es, la acusación de ser violatorio de específicas normas superiores como son, en este caso, cuatro artículos de la antigua Constitución de 1886 (32, 38,55 y 118 - 8) sin que la parca alusión, que no explicación, satisfaga los requerimientos del Código que rige el procedimiento contencioso administrativo. Por ejemplo, no hace ilustración alguna de cómo la libertad de empresa y la iniciativa privada, Garantizadas en el artículo 32, resultan agredidas por el sistema de inspectoría de las salas de exhibición cinematográfica y de las oficinas de los responsables del impuesto. Ni cómo resulta violada la correspondencia, ni las cartas y papeles privados a que hace referencia el artículo 38 ibídem, más aún cuando el inciso segundo permite la exigencia de La presentación de libros de contabilidad y demás papeles anexos para los casos de tasación de impuestos.

En conclusión, la violación de las normas superiores del orden constitucional, no es tampoco demostrada por el actor en su acusación del artículo 30 del Decreto cuestionado.

Expuestas las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, estando de acuerdo con el concepto de la Agente del Ministerio Público,

FALLA

Primero. - NO SE ACCEDE a las súplicas de la demanda.

Segundo. - DEVUELVASE al actor la suma depositada para cubrir los gastos ordinarios del proceso, por cuanto no fue utilizada.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 23 de abril de 1992.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ , PRESIDENTE DE LA SALA, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, YESID ROJAS SERRANO