Fecha Providencia | 06/11/1992 |
Fecha de notificación | 06/11/1992 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Miguel González Rodríguez
Norma demandada: Decreto 1403 de 1992
Demandante: GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ Y OTRO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
AUXILIOS / SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia
La medida precautelativa no es procedente, pues, claro es, que para encontrar el quebrantamiento de las disposiciones constitucionales y legales invocadas como supuestamente quebrantada por el acto acusado, es menester entrar en toda una serie de consideraciones, propias de la sentencia que ponga término a la acción y no de un simple auto, sobre si realmente el Constituyente de 1991, en el artículo 355 de la actual Carta Política del país, se refirió exclusivamente a lo que se conoce en la doctrina y en la jurisprudencia como entidades públicas estatales, dejando, por consiguiente, por fuera a las no estatales aun cuando forman parte de la estructura del Estado, ya que tanto la Constitución como la ley las consagran y contiene normas reguladores sobre ellas; si ellas están o no sometidas, en materia de administración y destinación de sus bienes o de parte de ellos y demás recursos, alas misma regias de la administración central o centralizada, es decir, que no pueden destinar bienes o recursos "para fines diferentes a los contemplados en la ley", como lo prescribe el artículo 30 del Decreto Ley 1050 de 1968, y, desde luego, a los contemplados en la Ley de Leves o con desconocimiento de lo prohibido por ella; etc.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992)
Radicación número: 2171
Actor: GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ Y OTRO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Los ciudadanos y abogados GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ R. Y MARIA CAROLINA RODRIGUEZ RUIZ, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitan la Declaratoria de nulidad del parágrafo del artículo 3o. del Decreto No. 1403 de 26 de agosto de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.
Como la demanda reúne los requisitos de ley, habrá de admitirse en la parte resolutiva de esta providencia.
SUSPENSION PROVISIONAL
En ejercicio del derecho consagrado en el artículo 152 del C.C.A., los accionantes solicitan el decreto de suspensión provisional de la norma acusada, que es del siguiente tenor:
"Para efectos del presente decreto, se consideran entidades públicas, además de las otras previstas por la Constitución y la ley, a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de dichas empresas".
Consideran que la disposición pretranscrita, quebranta las siguientes disposiciones constitucionales y legales:
1°. El artículo 355 de la C. N., inciso primero, en cuanto en éste se dispone que ninguno de los órganos del poder público puede decretar auxilios o donaciones a entidades privadas; y las Sociedades de Economía Mixta, según el art. 115 de la C. N., no hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, norma que igualmente resulta violada.
2o. El numeral 11 del artículo 189 de la C. N., que atribuye al Presidente de la República facultad reglamentaria "para la cumplida ejecución de las leyes".
El decreto acusado tiene el carácter constitucional reglamentario, dictado para la cumplida ejecución del artículo 355 de la C. N., y por ello, debía someterse a los límites de toda potestad reglamentaria.
En el caso cuestionado, el parágrafo demandado invadió esa zona de reserva constitucional. En efecto, si el artículo 355 de la C. N., que pretendía reglamentar, dispuso con criterio orgánico que ninguna de las Ramas u Órganos del Poder Público puede decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, y las sociedades de economía mixta están excluidas de los organismos integrantes de la Rama Ejecutiva (según la disposición del artículo lo. del Decreto - Ley 1050 de 1968, norma que por tanto resultó igualmente violada), debe concluirse que el Parágrafo en cuestión excedió la disposición constitucional precitada al incluir tales sociedades entre las "entidades públicas" a las cuales se refiere la prohibición de dar auxilios o donaciones. Ellas no hacen parte de la Rama Ejecutiva, del Gobierno.
0 sea, que el propio parágrafo, con su tenor literal, dejó claramente establecido que excediendo a la Constitución, incluía a tales sociedades entre los órganos del Poder Público.
3o. Con el parágrafo se violó igualmente el artículo lo del Decreto - Ley 1050 de 1968, en cuanto, contra lo dispuesto en esa disposición, incluyó a las sociedades de economía mixta dentro de las entidades públicas, siendo que tal artículo las excluye expresamente de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
Es más. La doctrina ha llegado a decir que las Sociedades de Economía Mixta, no sólo no hacen parte de la Administración, sino que tampoco son auténticas descentralizadas. Tal es el caso del tratadista Manuel M. Diéz en su Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, pág. 135.
Una cosa son las entidades públicas estatales y otra las públicas no estatales, diferenciación hecha por tratadistas como Sayagues Laso y Héctor Escola. Entre las últimas están las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, y cuando el artículo 355 de la C. N. se refiere a los órganos del Poder Público. ESTA ALUDIENDO A LAS ENTIDADES JURIDICAS PUBLICAS ESTATALES, porque los órganos del Poder Público son los que están incluidos dentro de los cuadros oficiales de la Administración y satisfacen fines o cometidos estatales, propios del Gobierno.
No entenderlo así es desconocer, como lo hizo el acto acusado, la regla de hermenéutica del artículo 29 del C. C., pues la ley y la C. N. nos dicen cuáles son las entidades estatales o los órganos del poder público.
De otra parte, no puede decirse válidamente que las sociedades de economía mixta se convierten en entidades públicas estatales cuando ellas, en razón de la magnitud del aporte estatal, adquieren el régirnen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado, por cuanto las sociedades que tengan ese aporte estatal igual o superior al 90% del capital social, si bien adquieren el régimen previsto para las empresas dichas, NO POR ELLO SE MODIFICA SU NATURALEZA JURIDICA DE SOCIEDADES, pues continúan estando separadas de los cuadros estatales y desempeñando actividades exclusivamente industriales o comerciales. Esos son los alcances y límites del artículo 3o. del Decreto - Ley 3130 de 1968.
No interpretarlo así es desconocer la norma del artículo 29 del C.C., porque no se tendría en cuenta el sentido jurídico que a tales sociedades les da el C. de Co., el D. 1050 de 1968, el D. 3130 de 1968 y el D. l' )O de 1976.
Siendo sociedades de economía mixta, "ellas se sujetan a las reglas del derecho privado", como preceptúa el artículo 461 del C. de Co., norma que por lo tanto también resultó violada con el parágrafo acusado.
LA DECISION
Para decidir, se considera:
a) La norma acusada hace parte del artículo 2o. del Decreto 777 de 1992, como quedó después de su modificación y adición por el Decreto 1403 del mismo año, artículos 2o. y 3o., que reza, entonces, textualmente:
"Art. 2o. Están excluidos del ámbito de aplicación del presente Decreto: (por el cual se reglamenta la celebración de contratos a que se refiere el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política, observa la Sala).
" 1. Los contratos que las entidades públicas celebren con personas privadas sin ánimo de lucro, cuando los mismos impliquen una contraprestación directa a favor de la entidad, y que por lo tanto podrían celebrarse con personas naturales o jurídicas privadas con ánimo de lucro, de acuerdo con las normas sobre contratación vigentes.
"2. Las transferencias que se realizan con los recursos de los Presupuestos Nacional, Departamental, Distrital y Municipal a personas de derecho privado para que, en cumplimiento de un mandato legal, desarrollen funciones públicas o suministren servicios públicos cuya prestación esté a cargo del Estado de acuerdo con la Constitución Política y las normas que la desarrollan.
"3. Las apropiaciones presupuestases decretadas a favor de personas jurídicas creadas por varias entidades públicas, como son las cooperativas públicas, o de corporaciones y fundaciones de participación mixta en cuyos órganos directivos estén representadas entidades públicas en forma proporcional a sus aportes, de acuerdo con las disposiciones estatutarias de la corporación o fundación (art. 2o. Dec. 1403 de 1992).
"4. Las transferencias que realiza el Estado a personas naturales en cumplimiento de las obligaciones de asistencia o subsidio previstas expresamente en la Constitución y especialmente de aquellas consagradas en los artículos 43, 44, 46, 51, 368, 13 transitorio y 46 transitorio de la misma.
"5. Los contratos que de acuerdo con la ley celebre la entidad pública con otras personas jurídicas, con el fin de que las mismas desarrollen un proyecto específico por cuenta de la entidad pública, de acuerdo con las precisas instrucciones que esta última les imparta.
"Parágrafo. Para efectos del presente decreto se consideran entidades públicas, además de las otras previstas por la Constitución y la ley, a las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de dichas empresas" (art. 3o. Decreto 1403 de 1992).
Según los accionantes, este parágrafo del numeral 5o. del artículo 2o. del Decreto 777 de 1992 (artículo 3o. del Decreto 1403 del mismo año) es contrario a las normas constitucionales y legales invocadas, por cuanto no se puede incluir entre las "entidades públicas" a las cuales se refiere la prohibición de dar auxilios o donaciones, salvo la utilización del instrumento de la celebración de contratos a que se refiere el inciso segundo del artículo 355 de la Carta, a las entidades descentralizadas que se conocen con la denominación de "Empresas Industriales y comerciales del Estado" y de "Sociedades de Economía Mixta con régimen de aquéllas", si se tiene en cuenta, de una parte, que ellas no hacen parte de la Rama Ejecutiva, del Gobierno, según la normatividad legal positiva del país, y, de otro lado, la norma constitucional quebrantada se refiere a ramas u órganos del Poder Público, o sea, a entidades jurídicas o públicas estatales, entre las cuales, según la doctrina, no es dable incluir a las empresas y sociedades que desarrollan o desempeñan actividades exclusivamente industriales y comerciales - no satisfacen fines o cometidos estatales, propios del Gobierno, y que, fundamentalmente, se "sujetan a las reglas del derecho privado".
Para la Sala la medida precautelativa solicitada no es procedente, pues, claro es, que para encontrar el quebrantamiento de las disposiciones constitucionales y legales invocadas como supuestamente quebrantadas por el acto acusado - el cual debe apreciarse prima facie, de manera ostensible - es menester entrar en toda una serie de consideraciones, propias de la sentencia que ponga término a la acción y no de un simple auto o providencia de esta naturaleza, sobre si realmente el constituyente de 1991, en el artículo 355 de la actual Carta Política del país, se refirió exclusivamente a lo que se conoce en la doctrina y en la jurisprudencia como entidades públicas estatales, dejando, por consiguiente, por fuera a las no estatales aun cuando forman parte de la estructura del Estado, ya que tanto Constitución como ley las consagran y contiene normas reguladores sobre ellas; si ellas están o no sometidas, en materia de administración y destinación de sus bienes o de parte de ellos y demás recursos, a las mismas reglas de la Administración central o centralizada, es decir, que no pueden destinar bienes o recursos "para fines diferentes a los contemplados en la ley...", como lo prescribe el art. 30 del Decreto Ley 1050 de 1968, y, desde luego, a los contemplados en la ley de Leyes o con desconocimiento de lo prohibido por ella; etc.
En consecuencia, habrá de denegarse el decreto de suspensión provisional solicitado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE
1o. Admítese la demanda promovida por los ciudadanos y abogados GUSTAVO HUMBERTO RODRIGUEZ R. y MARIA CAROLINA RODRIGUEZ RUIZ, en orden a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 3o. del Decreto 1403 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, y téngase como demandada a la NACION - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En consecuencia, se dispone:
a) Notifíquese personalmente esta providencia a la señora Procuradora Delegada para lo Contencioso ante esta Sección.
b) Notifíquese personalmente esta providencia al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, con entrega de copia de la demanda y de sus anexos.
c) Depositen los demandantes, en la Secretaría de la Sección, la suma de DOS MIL PESOS ($2.000.oo), para gastos del proceso, dentro del término de cinco días siguientes a la ejecutoria de este proveído.
d) Fíjese el negocio en lista por el término de cinco (5) días, para los efectos previstos en el artículo 207 - 5 y el 208 del C. C. A.
2o. Niégase la suspensión provisional del acto administrativo acusado.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Ministerio de Hacienda y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
PRESIDENTE DE LA SALA
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRAN