100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032658SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull1143199105/12/1991SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null__1143_1991_05/12/1991300326561991ACTO DE TRAMITE / RECUSACION La decisión que se adopte con relación con la recusación formulada contra el funcionario, de cualquier orden, no puede considerarse como definitoria del fondo del asunto que se encuentra a cargo del respectivo agente público, pues, ello equivaldría a predicar erróneamente, y a manera de ejemplo que si dentro de un proceso se recusa al juez o magistrado que está conociendo de él, la decisión que recaiga sobre la recusación conlleva la definición del conflicto sometido a decisión judicial. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y uno (1991) Radicación número: 1143 Actor: JUAN CLAUDIO MORALES GONZALEZ Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Referencia: ACCION DE NULIDAD
Sentencias de NulidadLibardo Rodríguez RodríguezPRESIDENCIA DE LA REPUBLICAJUAN CLAUDIO MORALES GONZALEZ05/12/1991Decreto 2192 de 1988Identificadores10030122316true1215192original30120442Identificadores

Fecha Providencia

05/12/1991

Fecha de notificación

05/12/1991

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Libardo Rodríguez Rodríguez

Norma demandada:  Decreto 2192 de 1988

Demandante:  JUAN CLAUDIO MORALES GONZALEZ

Demandado:  PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA


ACTO DE TRAMITE / RECUSACION

La decisión que se adopte con relación con la recusación formulada contra el funcionario, de cualquier orden, no puede considerarse como definitoria del fondo del asunto que se encuentra a cargo del respectivo agente público, pues, ello equivaldría a predicar erróneamente, y a manera de ejemplo que si dentro de un proceso se recusa al juez o magistrado que está conociendo de él, la decisión que recaiga sobre la recusación conlleva la definición del conflicto sometido a decisión judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y uno (1991)

Radicación número: 1143

Actor: JUAN CLAUDIO MORALES GONZALEZ

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Juan Claudio Morales González contra el Decreto No. 2192 de 24 de octubre de 1988, expedido por el Presidente de la República, con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público.

I. - ANTECEDENTES

a. - El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

El ciudadano Juan Claudio Morales González, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó ante esta Corporación, el 6 de marzo de 1989, la nulidad del citado Decreto y el restablecimiento del derecho violado con dicho acto, el cual se traduce en las siguientes peticiones adicionales a la de nulidad (fls. 23 y 24):

1. - Como consecuencia de la nulidad del artículo 1o. del acto acusado se declare, en su lugar, "... PROBADA la recusación propuesta al demandante contra la Superintendencia de Control de Cambios, doctora CLARA LAIGNELET GARAVITO y, en consecuencia, se la declare separada del conocimiento de la investigación administrativa adelantada contra el demandante y que conforma el expediente No. 9392 y se designe el funcionario que la debe reemplazar" (mayúsculas del actor).

2. - Como consecuencia de la nulidad del artículo 2o. del Decreto demandado se declare, en su lugar, "... que el funcionario competente decidir, en su oportunidad, sobre la caducidad de la acción".

3. - Como consecuencia de la nulidad del artículo 3o. del acto acusado, en cuanto decide que contra las disposiciones de dicho Decreto no procede recurso alguno, se declare, "... que contra las decisiones, distintas a la recusación, si cabe el recurso de reposición".

4. - Como consecuencia de la nulidad del artículo 4o. del Decreto demandado se disponga, en su lugar “... que el acto acusado rige a partir de su ejecutoria ".

b. - El acto acusado.

La parte dispositiva del Decreto 2192 de 1988 es del siguiente tenor literal (fl. 3):

"Artículo 1o. No aceptar la recusación propuesta por el doctor Juan Claudio Morales González, contra la Superintendente de Control de Cambios, doctora Clara Laignelet Garavito y, en consecuencia, disponer que continúe adelantando la investigación número 9392.

"Artículo 2o. De acuerdo con lo establecido en el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo, a partir de la vigencia del presente Decreto se reanudan los términos de caducidad de que dispone la Superintendencia de Control de Cambios para decidir sobre la investigación adelantada a Juan Claudio Morales González.

"Artículo 3o. Contra la presente decisión no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

"Artículo 4o. El presente Decreto rige a partir de su publicación"

c. - Los hechos de la demanda.

Los hechos que el actor cita como fundamento de sus pretensiones pueden resumirse así (fls. 21 a 23):

Mediante escrito presentado el 8 de septiembre de 1988, el señor Juan Claudio Morales González recusó a la Superintendente de Control de Cambios dentro de la investigación que esa dependencia del Estado adelantaba con radicación No. 9392.

"Los hechos constitutivos de las causales de recusación, son los siguientes: El Dr. Jorge Vélez García es apoderado del Banco Santander dentro de la investigación administrativa No. 9392, en la cual figuran como sindicados, entre otros, el Banco Santander y el doctor JUAN CLAUDIO MORALES GONZALEZ y el hijo legitimo del Dr. Jorge Vélez García, doctor ALEJANDRO VELEZ MUNERA, fue apoderado de la Dra. CLARA LAIGNELET, Superintendente de Control de Cambios, dentro del proceso penal adelantado contra ella en el Juzgado 16 de Instrucción Criminal, por denuncia del Dr. JAIME MICHELSEN y la apoderó en la diligencia de Indagatoria, por lo que frente al apoderado de uno de los sindicados, padre del apoderado de la funcionaria que adelanta la investigación administrativa, se configura, para ella el interés indirecto en el proceso y se configura, igualmente, la causal derivada frente a su apoderado o mandatario, hijo de apoderado de uno de los investigados".

La recusación propuesta fue decidida mediante el acto acusado y no por Resolución Ejecutiva, como debía hacerse.

Contra el Decreto 2192 de 1988 se interpuso recurso de reposición, "... con excepción de la definición de recusación propuesta, pues contra ella no cabe ningún recurso por la vía gubernativa", y hasta la fecha de presentación de la demanda éste no había sido resuelto.

d. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

El actor considera que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación, expresadas tanto en la demanda como en el alegato de conclusión, las cuales se presentan de la siguiente manera (fls. 24 a 31 y 543 a 544):

Primer cargo. - Violación del artículo 3o. de la Ley 4a. de 1913, por las razones que expresan tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia como los tratadistas que cita en la demanda, ya que de acuerdo con el artículo 84 del C.C.A. los actos administrativos son nulos cuando sean expedidos en forma irregular. Además, repugna a la lógica que una decisión incidental lo que ponga fin a un proceso administrativo se adopte mediante decreto. De tal manera que el acto acusado es ilegal, "... pues no responde a las exigencias de tal norma ni a la naturaleza de su contenido ni corresponde a la 'decisión' o 'resolución' referidas en los artículos 3o., 6o., 15, 22, 23, 30,31, 35, 36, 40, 41, 44, 46 del C.C.A., entre otros".

Segundo cargo. - En cuanto el acto acusado no acepta la recusación propuesta, viola los artículos 3 y 30 del C.C.A. y 142, ordinales 1o. y 5o., violaciones que se configuran en el interés indirecto de la funcionaria recusada y la calidad de mandatario de la misma funcionaria del hijo del apoderado de uno de los sindicados

Tercer cargo. - El artículo 2o. del acto demandado viola los artículos 30 y 38 del C.C.A., 1° y 2° de la Ley 33 de 1975 y 146 del C. de P.C.

La violación del artículo 30 del C.C.A. se configura por el hecho de suspender el término de caducidad de la acción sancionatoria administrativa, lo que es un imposible jurídico, debido a que la caducidad ni se interrumpe ni se suspende. Igualmente, esta norma no le permite al Presidente sino decidir sobre la recusación y al haberlo hecho también sobre la caducidad excede su competencia, causal esta de nulidad al tenor de lo dispuesto por el artículo 84 del C.C.A.

La violación del artículo 38 del C.C.A. se deriva de que esta norma, no prevé ni la suspensión, ni la interrupción de la caducidad.

La violación de los artículos 1o. y 2o. de la Ley 33 de 1975 resulta de considerar que si el acto acusado pretendió referirse a la prescripción y no a la caducidad, como lo dice expresamente, crearía un nuevo caso de interrupción no previsto en la ley.

Cuarto cargo. - El artículo 3o. del Decreto acusado viola los artículos 30 y 50 del C.C.A., pues aun cuando la primera de las normas citadas expresa que contra la decisión del impedimento no cabe recurso alguno, el artículo 50 del mismo estatuto consagra, por regla general, el recurso de reposición contra los actos de los ministros, de lo cual resulta que contra los artículos 2o., 3o. y 4o. del Decreto acusado sí procede el recurso de reposición.

Quinto cargo. - El artículo 4o. del acto demandado viola los artículos 30, 44, 47, 50, 51, 62, 63 y 64 del C.C.A., pues se ordena la vigencia del Decreto acusado a partir de su publicación, es decir, antes de su notificación, de que se decidan los recursos propuestos y antes de que quede en firme.

e. - Las razones de la defensa.

En la contestación de la demanda y en el alegato de conclusión se expresan, en síntesis, los siguientes argumentos (fls. 399 a 417 y 525 a 542).

Excepción de caducidad de la acción, pues si de conformidad con el artículo 4o. del Decreto acusado éste rige a partir de su publicación, y ella se llevó a cabo en el Diario Oficial No. 38555 de octubre 31 de 1988, "... la caducidad de la acción empezó a contarse a partir del l o. de noviembre de 1988, siendo el 1o. de marzo de 1989 el último día en el cual podía haberse intentado válidamente la Acción de Restablecimiento. Dado que ésta se presentó el 6 de marzo de 1989, resulta claro que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción".

Con relación al primer cargo. - La denominación de un acto no depende de si el asunto es de carácter general o especial, lo que realmente indica que el "nombre" que se le d‚ es intrascendente, pues lo que importa es que el acto haya sido expedido por funcionario u organismo competente, en forma regular y con real motivación, como efectivamente ocurrió.

Con relación al segundo cargo. - "El supuesto fáctico de la recusación no era cierto, la Doctora Clara Laignelet Garavito NUNCA recibió conceptos ni asesorías de la Oficina del Dr. Jorge Vélez García en relación con el proceso penal que cursó contra ella por la denuncia penal que le instauró el Sr. Jaime Michelsen Uribe...".

Con relación al tercer cargo. - La norma que regula la materia de recusaciones e impedimentos presentados en procedimientos administrativos es el artículo 30 del C.C.A., lo cual fue ratificado en providencias dictadas dentro del expediente No. 1064 que cursa en la Sección Primera del Consejo de Estado. En consecuencia, dada la recusación propuesta, el plazo para decidir la investigación administrativa cambiaria se suspendió el mismo día en que ella fue presentada y mediante el acto acusado se resolvió reanudar los términos de caducidad.

Con relación al cuarto cargo. - Lo dispuesto en el artículo 3o. del acto acusado es simple aplicación del artículo 30 del C.C.A., toda vez que esta norma establece que contra la decisión adoptada dentro de un incidente de recusación no cabe recurso alguno, decisión que comprende no sólo la manifestación de si se acepta o no la recusación, sino que debe señalar quién debe continuar el trámite, lo que implica indicar que se continúe adelantando el respectivo trámite y se reanuden los plazos de decisión.

Con relación al quinto cargo. - La disposición contenida en el artículo 4o. del Decreto demandado tiene pleno respaldo legal, como se desprende del concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 2 de marzo de 1989, con ponencia del Consejero Dr. Jaime Paredes Tamayo, en la cual se absuelve una consulta sobre el "Momento en que rige un acto administrativo que niega una recusación".

f. - La actuación surtida.

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto de 1o. de septiembre de 1989 se admitió la demanda, se ordenó darle el trámite que corresponde y se denegó la petición de suspensión provisional de los efectos del acto acusado (fls. 170 a 175).

Mediante providencias de 26 de enero y 19 de abril de 1990 se resolvieron adversamente a los recurrentes los recursos de reposición y de súplica interpuestos contra el auto de 1° de septiembre de 1989, en cuanto se dispuso la admisión de la demanda y se denegó la suspensión provisional, respectivamente (fls. 210 a 213 y 229 a 236).

Por auto visible a folios 420 y 421 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las pedidas por las partes.

Dentro del término de traslado para alegar de conclusión hicieron uso de tal derecho las partes actora y demandada (fls 525 a 542 y 543 a 544).

II. - EL CONCEPTO FISCAL

En su concepto, la señora Fiscal Primera de la Corporación considera lo siguiente (fls. 554 a 557).

"En primer lugar el acto administrativo sometido a estudio, por ser un acto de trámite que resuelve un incidente de recusación dentro de un proceso administrativo, no es demandable ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo, al tenor de los artículos 49,50, 84,88 del Código Contencioso Administrativo".

En segundo término, de la aplicación al caso controvertido del concepto rendido el 2 de marzo de 1989 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Radicación No. 263, se tiene que la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandada esta llamada a prosperar.

III. - CONSIDERACIONES DEL CONSEJO

Como quiera que en su concepto de fondo la señora Fiscal Primera de la Corporación considera que el acto administrativo demandado es de trámite y por consiguiente no acusable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la Sala procede a estudiar su naturaleza jurídica, pues de su definición depender el que se emprenda o no el análisis de los cargos formulados contra el mismo, ya que este aspecto toca necesariamente con la presencia o carencia de jurisdicción para dictar fallo de fondo.

En este sentido cabe recordar que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercitada ante esta Corporación por el ciudadano Juan Claudio Morales González, tiende a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 2192 de 1988, por el cual se resolvió la recusación propuesta por la parte actora contra la Superintendente de Control de Cambios, con la cual se pretendía separarla del conocimiento de la investigación administrativa cambiaria que se adelanta dentro del expediente radicado en esa dependencia del Estado bajo el "No 9392 de 1984" (fls. 3 y 238 a 239).

Sea lo primero dejar sentado que la demanda que dio origen a este proceso se originó durante la vigencia del Decreto 01 de 1984, y que aun cuando la acción que mediante ella se intenta en este proceso es la de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como se consagraba en el artículo 85 del mencionado Decreto, para efecto de determinar la naturaleza jurídica del acto administrativo demandado y, en consecuencia, la procedencia de la misma, debe acudirse al artículo 84 ibídem, el cual señalaba que la acción de nulidad procedía "... contra los actos de carácter definitivo; excepcionalmente contra los preparatorios, de trámite y de ejecución en los casos de los artículos 50, 88 y 153 de este Código".

Ahora bien, el artículo 50 del C.C.A. determina que son actos definitivos aquéllos que ponen fin a una actuación administrativa y los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. Además, dispone la misma norma, que los actos de trámite ponen fin a una actuación, cuando hagan imposible continuarla.

La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido, en forma reiterada, que "... el acto definitivo es el que culmina el procedimiento de expedición de la decisión administrativa, tenga o no recurso; y los de tramitación, los intermediarios previos a aquella" (Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 30 de noviembre de 1978, Consejero Ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo, Expediente No. 2448. Actor: Benjamin Ardila Serrano y otros. Anales del Consejo de Estado Nos. 459 - 460, Segundo Semestre de

1978, p g. 284).

Frente a lo anterior, se pregunta la Sala si el Decreto 2192 de 1988 tiene la calidad de acto definitivo o de trámite con m‚rito para ser demandado ante esta jurisdicción o si por el contrario es un acto de simple trámite, no susceptible de modificar situaciones jurídicas subjetivas.

Para resolver este interrogante basta, en criterio de la Sala, traer a colación que el acto enjuiciado tuvo su origen y culminación dentro de la actuación administrativa que adelantaba la Superintendencia de Control de Cambios dentro del ya citado expediente No. 9392 de 1984, razón por la cual no cabe deducir que aquél haya decidido, ni directa ni indirectamente el fondo del asunto, o lo que es lo mismo, que haya tornado imposible continuar con el trámite de la investigación administrativa cambiaria.

Lo expresado permite concluir a la Sala que el acto cuya nulidad se solicita es de simple trámite, pues aun cuando fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de funciones administrativas, la decisión adoptada se limita a resolver la recusación propuesta contra la Superintendencia de Control de Cambios, sin que por ella se decida, como no podría haberse decidido, lo relacionado con la investigación administrativa cambiaria que se adelantaba, entre otras personas contra la parte actora, decisión esta última que cuando se adoptare sí vendría a resolver el fondo del asunto.

En suma, la decisión que se adopte en relación con la recusación formulada contra un funcionario, de cualquier orden, no puede considerarse como definitoria del fondo del asunto que se encuentra a cargo del respectivo agente público, pues ello equivaldría a predicar, erróneamente, y a manera de ejemplo, que si dentro de un proceso se recusa al juez o magistrado que esta conociendo de ‚l, la decisión que recaiga sobre la recusación conlleva la definición del conflicto sometido a decisión judicial.

Similares razones a las que anteceden fueron expuestas por esta misma Sala en sentencia proferida el 29 de noviembre de 1991, dentro del expediente radicado bajo el No. 1064, con ponencia del Consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, y en el cual se demandaba el mismo decreto acusado en el presente proceso. Igualmente las razones expresadas se identifican con el concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación el 2 de marzo de 1989, con ponencia del Consejero doctor Jaime Paredes Tamayo, expediente No. 263, "Referencia: Consulta del Ministro de Hacienda sobre: 'Momento en que rige un acto administrativo que niega una recusación' ".

En consecuencia, el decreto demandado no es un acto de trámite de aquéllos que según el artículo 50 en concordancia con el 84 del C.C.A. son susceptibles de control jurisdiccional. Tampoco es de aquellos a que se referían los artículos 88 del C.C.A. (actos preparatorios que daban lugar a conflictos de competencias) y el artículo 153 del mismo estatuto (sobre suspensión provisional en prevención), modificado el primero y derogado el segundo, respectivamente, por el Decreto 2304 de 1989.

De lo expresado se concluye que el acto cuya nulidad se solicita no es susceptible de ser demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y por esta razón el Consejo de Estado carece de jurisdicción para fallar el proceso.

En m‚rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Agente del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. - DECLARASE que no hay lugar a pronunciamiento de m‚rito en el presente proceso, por carencia de jurisdicción.

Segundo. - En firme esta sentencia, archívese el expediente

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha cinco de diciembre de mil novecientos noventa y uno

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
PRESIDENTE DE LA SALA
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ YESID ROJAS SERRANO