100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032653SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativo5370199122/02/1991SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo____5370_1991_22/02/1991300326511991POTESTAD REGLAMENTARIA / FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES / SOCIEDAD FIDUCIARIA / CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL - Reglamentación / FIDUCIA ENTRE ENTIDADES PUBLICAS El Decreto 1547 de 1984 autorizó la creación de una sociedad fiduciaria para manejar el Fondo Nacional de Calamidades. Con base en dicha ley La Previsora S.A. y Cajanal crearon una nueva empresa comercial e industrial del Estado denominada Sociedad Fiduciaria La Previsora Ltda. regida en lo no previsto en su escritura de creación por los Decretos 1050 y 3130 de 1968. El Decreto 632 de 1988 en forma alguna excede los términos del Decreto 1547 de 1984 ni desconoce el contenido de la escritura de constitución de la Sociedad Fiduciaria. No hizo ese Decreto cosa distinta a la de precisar ciertos aspectos comprendidos en leyes y normas anteriores para facilitar la debida ejecución y comprensión de la ley. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Bogotá D.E., febrero veintidós (22) de mil novecientos noventa y uno (1991) Radicación número: 5370 Actor: PABLO SEGUNDO GALINDO NIEVES
Sentencias de NulidadCarlos Betancur JaramilloPABLO SEGUNDO GALINDO NIEVES22/02/1991Decreto 632 de 1988Identificadores10030122277true1215149original30120405Identificadores

Fecha Providencia

22/02/1991

Fecha de notificación

22/02/1991

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Carlos Betancur Jaramillo

Norma demandada:  Decreto 632 de 1988

Demandante:  PABLO SEGUNDO GALINDO NIEVES


POTESTAD REGLAMENTARIA / FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES / SOCIEDAD FIDUCIARIA / CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL - Reglamentación / FIDUCIA ENTRE ENTIDADES PUBLICAS

El Decreto 1547 de 1984 autorizó la creación de una sociedad fiduciaria para manejar el Fondo Nacional de Calamidades. Con base en dicha ley La Previsora S.A. y Cajanal crearon una nueva empresa comercial e industrial del Estado denominada Sociedad Fiduciaria La Previsora Ltda. regida en lo no previsto en su escritura de creación por los Decretos 1050 y 3130 de 1968. El Decreto 632 de 1988 en forma alguna excede los términos del Decreto 1547 de 1984 ni desconoce el contenido de la escritura de constitución de la Sociedad Fiduciaria. No hizo ese Decreto cosa distinta a la de precisar ciertos aspectos comprendidos en leyes y normas anteriores para facilitar la debida ejecución y comprensión de la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Bogotá D.E., febrero veintidós (22) de mil novecientos noventa y uno (1991)

Radicación número: 5370

Actor: PABLO SEGUNDO GALINDO NIEVES

Procede la Sala a decidir el presente proceso mediante el cual el ciudadano Pablo Segundo Galindo Nieves, solicita que se declare la nulidad del Decreto 632 de 8 de abril de 1988 “por el cual se reglamenta el inciso 3º del Decreto 1547 de 1984” en sus artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 5º. Normas que disponen:

“Artículo 1º. - Los contratos de fiducia mercantil que celebre la Sociedad Fiduciaria La Previsora Ltda. con otras entidades de carácter público son de derecho privado, conforme a lo dispuesto por el artículo 16 del Decreto Ley 222 de 1983 y, en consecuencia, se regirán por las normas que regulan la materia.

“Artículo 2º. - Los contratos de fiducia entre entidades públicas deberán cumplir los requisitos de los contratos interadministrativos, de acuerdo con lo previsto por el artículo 266 del Decreto Ley 222 de 1983.

“Artículo 3º. - Las entidades públicas que deseen celebrar contratos de fiducia deberán sujetarse a la ley que les autoriza, bien sea en forma genérica o particular.

“Artículo 4º. - Cuando las entidades públicas celebren contratos de fiducia deberán tener en cuenta el cumplimiento de los requisitos que se enumeran a continuación:

“1º. Que se ajusten a las normas del Código de Comercio y de la Ley 45 de 1923 o sus posteriores reformas.

“2º. Que el objeto del contrato no sea el ejercicio de una función pública constitutiva de la naturaleza de la entidad, salvo expresa autorización legal.

“3º. Que existan razones de conveniencia para requerir de los servicios de la Sociedad Fiduciaria La Previsora Ltda.

“Parágrafo. El representante legal de la entidad contratante, previamente a la celebración del respectivo contrato, hará las calificaciones a que se refieren los numerales 2 y 3 del presente artículo.

“Artículo 5º. - También podrán celebrarse contratos de fiducia para asegurar el cumplimiento de planes y programas de desarrollo económico, social, sanitario, educativo y materias conexas, de carácter prioritario para el Gobierno Nacional”.

Para la parte demandante el decreto en cuestión viola los siguientes artículos: 20, 55, 76 numerales 1 y 4, y, 120 numeral 3 de la Constitución; Decreto 1547 de 1984; 16 y 266 del Decreto 222 de 1983.

Durante el trámite de la instancia se resolvió desfavorablemente la petición de suspensión provisional. Así, en el auto de julio 11 de 1988 (a folio 18) se dijo a ese respecto:

“Así las cosas a los contratos celebrados por la sociedad fiduciaria en comento les es aplicable el artículo 257 del Decreto 222 de 1983, es decir que los convenios que celebre estarán regidos por regla general por normas de derecho privado. Visto lo anterior y haciendo una simple comparación entre la norma acusada y las disposiciones que se dicen conculcadas, tal como lo ordena el artículo 152 del C.C.A. el despacho no encuentra motivos para suspender el Decreto 632 de 1988, porque, en principio, en él no se hizo más que reafirmar los ordenamientos que prevé el estatuto contractual administrativo, para los contratos que celebren las empresas industriales o comerciales del estado y las sociedades de economía mixta”.

La providencia fue suplicada y la sala de decisión mantuvo la no suspensión del decreto impugnado (a folios 24 y siguientes).

Cumplido el trámite de rigor, es oportuno decidir. Para ello, se considera:

Para la señora fiscal 2a. de la Corporación el artículo 5º del decreto demandado está afectado de nulidad porque “ la materia a la cual se refiere (...) es completamente extraña a las anteriores situaciones y en consecuencia no pueden celebrarse contratos de fiducia con tal propósito”.

De esa vista fiscal de 9 de octubre de 1990, se destaca, en relación con la nulidad del artículo 5º del Decreto 032 de 1988:

“Teniendo en cuenta las razones existentes expresadas en el Decreto 1547 / 84, para crear el Fondo Nacional de Calamidades, lógicamente que las necesidades que lleven a realizar esta clase de contratos deberán estar relacionadas con situaciones de catástrofes y similares, señaladas en tal norma.

“La razón anterior es la que permite afirmar, que el artículo quinto (5º) del decreto acusado, está en desacuerdo con el decreto que dice reglamentar.

“Este artículo autoriza la celebración de contratos de fiducia “ para asegurar el cumplimiento de planes y programas de desarrollo económico, social, sanitario, educativo y materias conexas de carácter prioritario para el Gobierno Nacional”.

“Claramente se observa, que la materia anterior no puede ser objeto de esta clase de contrato, primeramente, porque ella constituye una función propia de la administración; y en segundo lugar porque el Decreto 1547 / 84 que se reglamenta y por el cual se creó el Fondo Nacional de Calamidades, de manera muy clara señaló para qué fines fue creado. Como lo da a entender su nombre, el mencionado Fondo Nacional de Calamidades surgió para atender las necesidades que se originen en catástrofes y otras situaciones de naturaleza similar.

“El mismo decreto define el término diciendo: “Para efectos del presente decreto se entiende por catástrofe toda situación de emergencia que altere gravemente las condiciones normales de la vida cotidiana en un área geográfica o región del país determinada y que, por lo mismo, requiera de la especial atención de los organismos del Estado y de otros de carácter humanitario o de servicio social.

“Las situaciones de emergencia a las que se refiere el inciso anterior, pueden ser causadas por: a) fenómenos naturales o artificiales de gran intensidad o violencia; b) Sucesos infaustos únicos o repetidos; c) enfermedades o afecciones de carácter epidémico; d) actos de hostilidad o conflictos armados de alcance nacional o internacional, que afecten a la población.

“Podrá entenderse por otras situaciones de naturaleza similar los siniestros de magnitud e intensidad tales que, aún en el evento de que fueren materia de cobertura por seguros especiales tales como el de terremoto, el agropecuario, el de crédito por obligaciones que adquieran pequeños y medianos industriales y micro - empresarios, el obligatorio por accidentes personales ocasionados por el uso de vehículos automotores y el de desempleo, las sumas a pagar por cuenta de las aseguradoras y reaseguradoras nacionales, superen los recursos disponibles que correspondan a su propia retención y a las recuperaciones recibidas de todos sus reaseguradores.”

Por su lado, la parte actora insiste en su demanda y refuerza la argumentación expuesta en dicho escrito (a folios 43 y siguientes ).

El Ministerio de Hacienda reitera las razones expuestas en la contestación de la demanda (a folios 32 y siguientes del C. No.2).

Para resolver, se considera:

Dice la norma reglamentada, o sea el inciso 3º del artículo 3º del Decreto 1547 de 1984:

“Dichos bienes y derechos se manejarán y administrarán por la Sociedad Fiduciaria que se constituya en los términos del presente artículo en forma completamente separada del resto de los activos de la misma sociedad, así como también de los que integren otros fideicomisos que esa entidad reciba en administración.”

En los dos primeros incisos no demandados, y que también se transcriben para facilitar la comprensión del asunto, dispone la norma:

“El Fondo Nacional de Calamidades será manejado por una sociedad fiduciaria de carácter público. Para tal fin autorízase a la Previsora S.A., compañía de Seguros y a otras entidades públicas cuyos estatutos y normas orgánicas tengan relación con el objeto del Fondo, para constituir dicha sociedad fiduciaria, conforme lo determina el Gobierno Nacional. La sociedad que se cree estará vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.”

“Los bienes y derechos de la nación integrantes del Fondo Nacional de Calamidades constituyen un patrimonio autónomo destinado específicamente al cumplimiento de las finalidades señaladas por el presente decreto.”

Como se observa el Decreto 1547 autorizó la creación de una sociedad fiduciaria de carácter público para manejar el Fondo de Calamidades. Con base en dicha ley la Previsora S.A. y la Caja Nacional de Previsión crearon una empresa comercial e industrial del Estado denominada Sociedad Fiduciaria La Previsora Ltda. regida en lo no previsto en su escritura de creación (25 de 29 de marzo de 1985) por los Decretos 1050 y 3130 de 1968 (a folios 14 y siguientes del C. No.2).

En dicha escritura al concretar el objeto de la sociedad se observa:

“CUARTA OBJETO: El objeto principal de la Sociedad es la celebración de contratos fiduciarios tipificados en el Título XI del Libro Cuarto del Código de Comercio y los negocios fiduciarios previstos en la Ley 45 de 1923 y demás normas que los adicionen y reformen. Podrá también de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1547 de junio de 1984 administrar y manejar el FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES en todos sus bienes y derechos y llevar la representación del mismo cumpliendo con los objetivos para él previstos y respetando la destinación de los (ilegible) que lo conforman. En desarrollo del mismo puede la Sociedad ejecutar todos los actos o contratos que fueren convenientes o necesarios para el cabal cumplimiento de su objeto social y que tengan relación directa con el objeto mencionado. En desarrollo de su objeto social y de acuerdo con las normas legales correspondientes, la sociedad puede: a) adquirir, enajenar, gravar, administrar toda clase de bienes muebles o inmuebles. b) Intervenir como deudora o como acreedora en toda clase de operaciones de crédito, dando o recibiendo las garantías del caso cuando haya lugar a ellas. c) Celebrar con establecimientos de crédito y con compañías aseguradoras, toda clase de operaciones relacionadas con los bienes y negocios de la sociedad. ch) Girar, aceptar, endosar, asegurar, cobrar y negociar, en general toda clase de títulos valores y cualesquiera otros derechos personales y títulos de crédito. d) Celebrar contratos de prenda, de anticresis, de depósito, de garantía, de administración de mandato, de comisión y de consignación. e) intervenir directamente en juicios de sucesión como tutora, curadora o albacea fiduciaria. f) Emitir y negociar títulos o certificados fiduciarios libremente negociables y garantizados por las fiducias en ella constituidas. g) Formar parte de otras sociedades que se propongan actividades semejantes, complementarias o accesorias de la empresa oficial o que sean de conveniencia y utilidad para el desarrollo de los negocios sociales, o absorber tal clase de empresas, para lo cual se observará lo previsto en el artículo 29 del Decreto 1050 de 1968. h) Celebrar contratos de participación, sea con otras sociedades, cualquiera que sea su naturaleza y objeto social, adquiriendo las acciones o pagando los aportes que sean del caso. i) Obrar como agente de entidades o establecimientos públicos, y en tal carácter administrar bienes, invertir o cuidar de su correcta inversión, recaudar sus productos, recibir, aceptar y ejecutar los encargos y facultades que le confieran tales entidades, recibir dinero y efectuar pagos por cuenta de las mismas, y en general, ejecutar y celebrar todos los actos y contratos que sean necesarios o convenientes para el cabal cumplimiento de las funciones y encargos que se le confíen.”

Se desprende de la norma reglamentaria y de la escritura de constitución de la fiduciaria que ésta no tiene como único objeto manejar el Fondo Nacional de Calamidades. No, la ley da a entender que fuera de manejar en forma separada los bienes de dicho Fondo, la sociedad podrá cumplir otras actividades comprendidas en su objeto social. No otro sentido tiene la norma reglamentaria cuando precisa que esos bienes y derechos los manejará y administrará en forma separada “del resto de los activos de la misma sociedad, así como también de los que integren otros fideicomisos que esa entidad reciba en administración.”

En otros términos, el objeto de la sociedad está bien delimitado en la ley y en sus estatutos y en parte alguna se dice que esa Sociedad Fiduciaria no podrá manejar sino el Fondo de Calamidades.

Ahora bien. Si la escritura social 025 desconoce los términos y alcances del Decreto Ley 1547 (dictado con base en la ley de facultades 11 de 1983, artículos 12 y 13, nl. 10) no es esta la oportunidad ni la acción para definir ese extremo.

Lo que sí es evidente es que el Decreto 632 de 1988 en forma alguna excede los términos del Decreto 1547 ni desconoce el contenido de la escritura de constitución de la Sociedad Fiduciaria.

Su lectura permite concluir que no hizo ese decreto cosa distinta a la de precisar ciertos aspectos comprendidos en leyes y normas anteriores, para facilitar la debida ejecución y comprensión de la ley (para el caso, el Decreto 1547).

En este orden de ideas, se observa:

El artículo 1º. Se afirma allí que los contratos de fiducia que celebra la Fiduciaria son de derecho privado, conforme lo dispone el artículo 16 del Decreto 222 de 1983. Pues bien. Esta norma se ajusta a la ley y sobraba, en cierto sentido. Baste observar que el Decreto 222 al enumerar los contratos administrativos en su artículo 16 no incluye los de fiducia comercial y al no hacerlo los califica como privados de la administración y como tales sujetos a las normas comerciales.

Este aspecto coincide con el objeto social que se transcribió atrás.

La previsión de su artículo 2º tampoco viola la ley, ni la excede ni la desconoce. Todo contrato celebrado entre entidades públicas es interadministrativo por principio y como tal está sometido al mandato contenido en el artículo 266 del Decreto 222. Repetir esta norma en el decreto reglamentario en lugar de entorpecer el cumplimiento del decreto reglamentado lo clarifica y evita que, por la calificación que se hace de contratos de derecho privado, no se cumplan las exigencias de la parte final del citado artículo 266 o sea que “en ellos debe pactarse la sujeción de los pagos a las apropiaciones presupuestales, llevarse a cabo el registro presupuestal y ordenarse su publicación en el Diario Oficial.”

El artículo 3º tiene una exigencia de ley que también se subentiende. Toda entidad pública requiere para celebrar contratos con otras entidades o con particulares, autorización para el efecto. La competencia es de derecho estricto y las autoridades no pueden hacer sino aquello para lo que están expresamente autorizadas.

El artículo 4º repite aspectos que están contemplados en la ley y en los estatutos de la Fiduciaria. Corresponden estas exigencias a los cometidos que cumple y a los negocios de derecho privado que celebra por autorización legal. Como es obvio en esos contratos de fiducia no puede comprometerse el ejercicio de una función pública, porque el objeto del contrato sería ilícito.

Para la Sala tampoco el artículo 5º excede la potestad reglamentaria. Pero para hacer esta afirmación hay que armonizar el Decreto 1547 y la escritura social 025; armonización que permite entender que como el objeto social de la Fiduciaria no se reduce, por voluntad de la ley, al solo manejo del Fondo de Calamidades los contratos de fiducia allí indicados podrán celebrarse para cumplir otros extremos de su objeto social debidamente autorizados.

Todo lo precedente muestra que quizás el demandante se confundió un tanto al enfrentar en forma aislada el decreto reglamentario con el inciso 3º del artículo 3º del Decreto 1547.

Si así fueran las cosas, habría podido tener razón. Pero ese decreto reglamentario no puede deslindarse de la normatividad legal anterior y menos de los estatutos de la Sociedad Fiduciaria aprobados por el Gobierno y que no chocan con lo dispuesto en los Decretos 1050 y 3130 de 1968.

Por lo expuesto, y parcialmente de acuerdo con la Fiscalía, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

No se decreta la nulidad del Decreto 632 de 8 de abril de 1988.

Cópiese y notifíquese.

Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 22 de febrero de 1991.

Carlos Betancur Jaramillo Policarpo Castillo Dávila
Presidente Sala
Carlos Ramírez Arcila Julio César Uribe Acosta
Ruth Stella Correa Palacio
Secretaria