Fecha Providencia | 23/08/1991 |
Fecha de notificación | 23/08/1991 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Reinaldo Arciniegas Baedecker
Norma demandada: Decreto 1433 de 1983
Demandado: ALVARO BETANCUR RAMIREZ
POTESTAD REGLAMENTARIA / SERVICIO NACIONAL DE EMPLEO / EMPRESA DE SERVICIOS TEMPORALES
La potestad reglamentaria tiene su fuente en la propia C.N. y, por lo mismo no pueden entenderse sometida a estatuto alguno de inferior jerarquía. El ejercicio de dicha potestad a través del decreto acusado no impide que la Dirección General del Servicio Nacional de Empleo cumpla la función que se le ha asignado por el Decreto Ley en cuanto a la reglamentación y autorización de funcionamiento de los servicios privados de colocación y empleo.
El verdadero patrono de los trabajadores temporales es, como lo expresa el acto acusado, la empresa de servicios temporales; ella es la que los contrata y remunera así sea para que presten a otra u otras empresas. En ello está la esencia del contrato de trabajo, no en el lugar donde se prestan los servicios, que es circunstancia puramente accidental.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: DOCTOR REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER
Santafé de Bogotá, D.C., agosto veintitrés (23) de mil novecientos noventa y uno (1991)
Radicación número:
Actor: ALVARO BETANCUR RAMIREZ
Demandado: LA NACION - MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Referencia: Expediente N° 2971. Unica Instancia.
El ejercicio de la acción pública de nulidad y en su condición de ciudadanos colombianos, el señor ALVARO BETANCUR RAMIREZ ha demandado el decreto reglamentario N° 1433 de 1983 con fundamento en los siguientes hechos:
1.- Por decreto 062 de enero 16 de 1976 se modificó la organización administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con base en facultades constitucionales del Presidente de la República y en especial de las que le confiere la ley 28 de 1974.
2.- El citado decreto define en el artículo 3o las funciones del Ministerio y en el 38 las de la Dirección General del Servicio Nacional de Empleo, entre éstas la de 44 reglamentar y autorizar el funcionamiento de los Servicios Privados de Colocación y Empleo y sancionar cuando fuere el caso ", normas éstas que aparecen reglamentadas por el decreto 1433 de mayo 20 de 1983 que se enjuicia.
Invoca el accionante los artículos 18,46 y 120, numeral 3o. de la Constitución Política entonces vigente; el artículo 38 del decreto 062 de 1976, el 22 del Código Sustantivo del Trabajo y del mismo Código el capítulo XIII del título IX (arts. 338 y siguientes).
Hace consistir la violación en que, según el decreto 063 citado, artículo 38, corresponda a la Dirección General del Servicio Nacional del Empleo " reglamentar y autorizar el funcionamiento de los Servicios privados de colocación y empleo y sancionarlos cuando fuere el caso ", en tanto que por el decreto acusado el Ejecutivo 44 resume la función de reglamentar las Empresas de Servicios Temporales", dejando sin piso la función de la citada Dirección.
De otra parte, el Presidente de la República extralimitó su facultad 44 al tratar en este decreto aspectos referentes a la contratación individual y crear una nueva modalidad de PATRONO, dándose a las Empresas de Servicios Temporales la calidad de tal ". En el caso sub judice que recibe el servicio es la empresa beneficiaría y quien paga por él la Empresa de Servicios Temporales, por lo que el decreto acusado 44 ha creado una profunda confusión sobre quién tiene el carácter de patrono ", pues los verbos 44 recibir " y 44 remunerar " no puede separarse según el artículo 22 del C.S.T.
También se viola el derecho de asociación, porque,44 se está permitiendo que los trabajadores de una empresa determínela se dividan en dos sectores, los unos, contratados directamente por la empresa beneficiaría del servicio y los otros, vinculados por contrato de trabajo celebrado con la Empresa de Servicios Temporales, para prestar el servicio a la primera; es así como los trabajadores temporales no se benefician de los pactos o convenciones colectivas que dicuten los primeros ". (Fls 8-14).
La Fiscalía Quinta de esta Corporación es de parecer que niegan las súplicas de la demanda, y, para ello, señala que el Presidente de la República, al ejercer la potestad reglamentaria 44 está tratando cuestiones materia de reglamento y no de la ley 44 para 44 la debida ejecución de la ley complementándola, aclarándola, en fin, poniéndola en movimiento 44; si la Dirección del Servicio Seccional de Empleo puede dictar reglamentos, lo hace en ejercicio de la facultad legal conferida por el decreto 062 de 1976 44 y no de la reglamentaria conferida por la Constitución al Ejecutivo ".
Agrega que en estos contratos se dan los elementos que señala el artículo 22 del Código Sustantivo del Trabajo y que, en cambio, no viene al caso la cita del artículo 338 ibídem, pues no se trata de entidades sin ánimo de lucro (Fols.33-38).
Cumplido el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
En la providencia de febrero 8 de 1984, auto admisorio de la demanda, se negó la suspensión provisional del decreto enjuiciado por no advertirse una manifiesta contradicción con las normas invocadas y particularmente teniendo en cuenta que " no tiene mucho sentido la argumentación según la cual no puede el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria, 4 reglamentar las empresas de servicios temporales', porque tal función corresponde, según decreto expedido por el propio Presidente de la República, a la Dirección General del Servicio Nacional de Empleo. " También se dijo entonces que 44 no corresponde a una lógica estricta el afirmar que por decreto enjuiciado se ha creado una nueva modalidad de patrono por el hecho de definir lo que debe entenderse por * empresa de servicios temporales'. . . máxime si se tiene en cuenta que la facultad otorgada a la Dirección General del Servicio Nacional de Empleo en el decreto 062 de 1976 es para reglamentar y autorizar el funcionamiento de los servicios privados de colocación y empleo y sancionarlos cuando fuere el caso *, y el decreto reglamentario no hace otra cosa que señalar pautas para el ejercicio de aquella función, lo que justamente corresponde a la potestad reglamentaria, que se ejerce para 4 la cumplida ejecución de la leyes." (Fols. 15-21).
2.- Es argumento central de la demanda el que el Ministerio del Trabajo, al expedir el decreto reglamentario 1433 de L983, reasume la función de reglamentar " que el artículo 38 del decreto 062 de 1976 confirió a la Dirección General del Servicio Nacional de Empleo, con lo cual se entiende que " queda sin piso" la función de la mencionada Dirección.
Dice el citado artículo 38 en lo pertinente: " Son funciones de la Dirección General del Servicio Nacional del Empleo:
f) Reglamentar y autorizar el funcionamiento de los servicios privados de colocación y empleo y sancionarlos cuando fuera el caso. "
Por su parte, el decreto que se acusa reglamenta los artículos 3o y 38 del citado estatuto, el primero de los cuales trata de las funciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el segundo, como se expresó, las de la Dirección Genera1 del Servicio Nacional de Empleo.
Habría que definir si, por haberse atribuido a la citada Dirección la función de reglamentar y autorizar el funcionamiento de los servicios privados de colocación y empleo, el Presidente de la República ha perdido la potestad reglamentaria conferidas en la Constitución Política vigente entonces para expedir 44 ódenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes" (artículo 120, numeral 3o).
Ahora bien, la potestad reglamentaria tiene su fuente en la propia Constitución Nacional y, por lo mismo, no puede entenderse sometida a estatuto alguno de inferior jerarquía. En otros términos, si en la Carta Fundamental aparece consagrada la facultad de reglamentar las leyes, no puede concebirse norma alguna que pudiera despojar de ella al Presidente de la República. Es al contrario, pues, "cuando haya" incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquella según mandato del artículo 5o de la ley 57 de 1987."
Sostener lo contrario implicaría, además, que por el hecho de que el literal f) del artículo 38 del decreto 062 de 1976 faculta a la Dirección General del Servicio Nacional de Empleo para reglamentar y autorizar el funcionamiento de los servicios privados de colocación y empleo, el Presidente de la República no podría reglamentar el citado artículo 38, que contiene siete literales.
De la otra parte, el ejercicio de la potestad reglamentaria a través del derecho acusado no impida que la Dirección General del Servicio Nacional de Empleo cumpla, a su turno, la función que le ha asignado, entre otras seis, el decreto ley 062 de 1976. Pero es función que parece no haber cumplido: no hay constancia en el expediente ni afirmación en la demanda de que, estando vigente la norma desde enero 16 de 1976, la Dirección General del Servicio Nacional de Empleo hubiera ejercido esta función en el lapso transcurrido hasta mayo 20 de 1983, fecha del decreto enjuiciado.
Un segundo argumento de la demanda es la censura por extralimitación del Presidente de la República 44 al tratar en este decreto aspectos referentes a la contratación individual y crear una nueva modalidad de patrono, dándose a las empresas de servicios temporales la calidad de tal”.
Estima la Sala que no podía ser de otra manera si se trata justamente de reglamentar una modalidad de contratación individual, no colectiva. Ni resiste el menor análisis la tesis de que se ha violado la ley al crear una 44 nueva modalidad de patrono44. Lo que ha hecho la norma reglamentaria es decidir a través del texto lo que ya la realidad ha plasmado como un hecho que no se podría desconocer *fc estas empresas han venido contratando trabajadores temporales, en forma creciente desde 1960, como se expresa en el decreto acusado, sin garantía alguna para los derechos más elementales de los trabajadores, que venían siendo explotados por la necesidad en que se encontraban de agenciarse un salario para su subsistencia y sin que nadie respondiera por aquellos derechos fundamentales que consagra la legislación laboral.
El verdadero patrono de los trabajadores temporales es, como lo expresa el acto acusado, la empresa de servicios temporales: ella es que los contrata y remunera, así sea para que presten servicios a otra u otras empresas. En ello está la esencia del contrato de trabajo, no en el lugar donde se prestan los servicios, que es circunstancia puramente accidental.
No ordena el estatuto laboral Colombiano que al trabajar se le señale un determinado destino ni prevé que haya lugares prohibidos. Al contrario, el artículo 5o del Cogido Sustantivo del Trabajo, definiendo lo que es trabajo, expresa:
" El trabajo que regula este código es toda actividad humana libre, ya sea material o intelectual, permanente o transcribe, que una personal natural ejecuta conscientemente al servicio de otra, y cualquiera que sea su finalidad, siempre que se efectúe en ejecución de un contrato de trabajo. "
Armoniza con este texto el del artículo 3o del decreto 2351 de 1965, relativo a los contratistas independientes:
“Son contratistas independientes y, por tanto, verdaderos patronos y no representados no intermediarios, las personas naturales o jurídicas que contraten la ejecución de una o varias obras o la prestación de servicios en beneficio de terceros. . . "
Es, pues, la propia ley la que tiene definida la figura de prestación de servicios, mediante contrato de trabajo, en beneficio de terceros: no hay nada nuevo sobre este aspecto en el decreto que se enjuicia.
Dados estos presupuestos, en forzoso concluir que las razones esgrimidas contra el decreto enjuiciado carecen de la necesaria solidez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Niénganse las súplicas de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 14 de agosto de 1991.
DOLLY PEDRAZA DE ARENAS, REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER, JOAQUIN BARRETO RUIZ, CLARA FORERO DE CASTRO, ALVARO LECOMPTE LUNA, ENRIQUE CONTI BAUTISTA CONJUEZ
ENEIDA WADNIPAR RAMOS, SECRETARIA.