Fecha Providencia | 25/09/1991 |
Fecha de notificación | 25/09/1991 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Sección: null
Consejero ponente: Miguel González Rodríguez
Norma demandada: Decreto 1227 de 1989
Demandante: JOSE ROBERTO SACHICA MENDEZ Y OTROS
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
ICFES - Facultades / INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR - Vigilancia / INSTITUCIONES DE UTILIDAD COMUN - Vigilancia
El Presidente de la República a través del decreto acusado está plenamente facultado para otorgar funciones al ICFES, ya que la inspección y vigilancia no puede concebirse sin unas funciones administrativas que puedan ser ejercidas de manera técnica y especializada por esta entidad creada precisamente para tal efecto. Si el ICFES tiene funciones que le permiten colaborar con el Gobierno en la inspección y vigilancia de las instituciones docentes públicas y privadas e instituciones de utilidad común, y, a la vez, poder para sancionar a las mismas cuando incumplan normas constitucionales, legales y estatutarias, lógicamente tiene facultades disciplinarias para responsabilizar a los infractores por las faltas disciplinarias cometidas. Sin embargo, la norma demandada que habla de perjuicios se está enmarcando dentro de la responsabilidad civil o patrimonial cuya determinación compete, previo debido proceso, a quienes tienen la función de administrar justicia. DECLARA LA NULIDAD del parágrafo del artículo 5o. del Decreto 1227 de 1989 (junio 13) expedido por el Presidente de la República.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991)
Radicación número: 1226-1241-1293-1306-1325
Actor: JOSE ROBERTO SACHICA MENDEZ Y OTROS
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Los ciudadanos JOSE ROBERTO SACHICA MENDEZ, GONZALO CUERVO ROJAS, JOSE MARIA DEL CASTILLO ABELLA, CARLOS ARIEL SALAZAR VELEZ Y DARIO RODRIGUEZ JAUREGUI, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitan de esta Corporación, en demandas separadas que se rituaron inicialmente en procesos diferentes y que fueron acumulados por decisión de la Sala Unitaria en proveído de 8 de febrero de 1991 (fl. 52 exp. 1226), la nulidad del decreto 1227 de junio 13 de 1989 expedido por el Presidente de la República " por el cual se dictan normas sobre la facultad de inspección y vigilancia en las instituciones de educación superior en el que se dispone (f. 1 a 3 exp. 1226):
"DECRETA:
Artículo 1o. A través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - ICFES - el Presidente de la República de Colombia en uso de su facultad de inspección y vigilancia sobre las instituciones de educación superior, públicas y privadas, velará porque éstas cumplan con los fines sociales de la cultura y la mejor formación de los educandos, y en estas últimas, porque sus rentas se conserven y apliquen exclusivamente al objeto social educativo previsto por los fundadores.
“Artículo 2o. En virtud de la facultad de inspección y vigilancia sobre las instituciones de educación superior, públicas y privadas, el ICFES podrá:
“ a. Fijar las políticas y los planes para que la educación superior cumpla con los objetivos que le ha fijado la ley.
“b. Adoptar las medidas necesarias para que éstas en su actividad educativa, no se desvíen de sus objetivos esenciales y para que se dé estricto cumplimiento a las disposiciones vigentes sobre la materia.
“ c. Solicitarles informes financieros, contables, administrativos y académicos, con el fin de practicar las evaluaciones que sobre ellas y los programas que ofrecen, establece la ley.
“d. Emitirles órdenes para que tomen las medidas correctivas y de saneamiento cuando se han violado las disposiciones legales.
“ e. Imponer a las instituciones vigiladas, a su representante legal, a los miembros de los consejos superiores, consejos directivos y personas naturales, las sanciones para las que está facultado, previo el procedimiento legal.
" f. Suspender las funciones del rector y / o consejos superiores y directivos de ellas, cuando se presente una de las situaciones de que trata el artículo 3o. del presente decreto a juicio del Director del lcfes, previo concepto de la Junta Directiva y con el voto favorable de su presidente.
“g. Examinar los presupuestos y planes de inversión de las instituciones.
“ Artículo 3o. La suspensión de funciones de que trata el artículo anterior se dará cuando se presente una de las siguientes situaciones:
“a. Cuando la institución haya rehusado la exigencia que se le haga de someter todo lo relacionado con los asuntos administrativos y académicos a la inspección del Icfes.
“b. Cuando hayan rehusado a ser interrogados sus directivos, administradores representantes legales, bajo juramento, sobre la actividad desarrollada.
“c. Cuando incumplan reiteradamente las órdenes e instrucciones del lcfes debidamente establecidas.
“d. Cuando persistan en violar sus estatutos o las disposiciones legales que les son aplicables.
“e. Cuando persistan en el manejo de la institución de educación superior en forma no autorizada.
"Artículo 4o. Para la suspensión de funciones en las instituciones de educación superior y cumplidos los requisitos de que trata el literal f del artículo 2o. del presente decreto, el Director del lcfes notificará al consejo superior y consejo directivo según el caso, y al rector y / o representante legal quienes quedarán directamente bajo sus órdenes a través de él o de los funcionarios que éste designe.
"PARAGRAFO: Esta suspensión se conservará hasta que se haya normalizado la situación o se haga necesaria la cancelación de la personaría jurídica, en el caso de las instituciones no ofíciales, evento en el cual el ICFES utilizará los mecanismos legales necesarios para transferir a los estudiantes a otras instituciones de educación superior.
“Artículo 5o. Sin perjuicio de las medidas que tome el ICFES durante la suspensión de funciones, adelantará las investigaciones disciplinarias institucionales, si a ello hubiere lugar, para determinar responsabilidades.
“PARAGRAFO: Los miembros de los consejos superiores y directivos y los representantes legales y rectores que violen o permitan que se violen las disposiciones legales, serán personalmente responsables por los perjuicios que se causen a las instituciones, a los estudiantes y a terceros.
Artículo 6o. La Junta Directiva del lcfes, mediante Acuerdo, reglamentará los procedimientos para la suspensión de funciones y las investigaciones disciplinarias institucionales.
Artículo 7o. Para los efectos del presente decreto el Director del ICFES, mediante resolución, integrará comisiones técnicas las cuales se regirán por las siguientes normas:
" 1. En su integración, a más de los funcionarios del lcfes, el Director puede incluir los técnicos contratados o en comisión de otras dependencias del sector educativo que considere necesarios, así como personas que presten sus servicios ad honorem.
“2. Sus trabajos se adelantarán en coordinación con las dependencias competentes según el objeto del procedimiento adelantado.
"Artículo 8o. Con el fin de garantizar el ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia, en los consejos directivos de cada una de las instituciones de educación superior no oficiales, habrá un delegado del Ministerio de Educación Nacional, quien asistirá a las sesiones del respectivo organismo con voz, pero sin voto.
PARAGRAFO: Para ser delegado del Ministerio de Educación Nacional en las instituciones de educación superior no oficiales, se requiere ser ciudadano Colombiano, mayor de treinta y cinco años (35) y haber sido profesor universitario por más de cinco (5) años ".
l. CONCEPTO DE VIOLACION DE LAS DEMANDAS RADICADAS
BAJO LOS Nos. 1226 y 1241
Consideran los actores que con el acto demandado en su totalidad, se quebrantaron las siguientes disposiciones (fl. 13 a 19 y 4 a 7):
Artículo 135 de la Constitución Nacional de 1886, por cuanto el decreto acusado constituye delegación de competencias que atribuyen los ordinales 12 y 19 del artículo 120 de la Carta Política al Presidente de la República, para la inspección y vigilancia de la instrucción pública nacional, y sobre las rentas de las instituciones de utilidad común, y la delegación no puede tener como destinatarios sino a los funcionarios taxativamente enumerados en el artículo 135 ibídem y nunca a los organismos descentralizados corno el ICFES.
Artículos 41 y 120 núms. 12 y 19 de la Constitución Nacional de 1886, porque e¡ decreto rebasa facultades que autorizan al Gobierno para la inspección y vigilancia de los institutos docentes e institucionales de utilidad común, al autorizar una franca intervención e injerencia indebida en la gestión de los entes controlados, equivalente a una co - administración, otorgando poder al ICFES para ordenar, imponer exigencias, cambiar rectores y tener delegados en el seno de los consejos directivos, con voz, es decir con la posibilidad de participar en la adopción de decisiones.
Artículo 120 núms.. 12 y 41 de la Constitución Nacional de 1886, ya que el decreto extiende sus efectos a las instituciones docentes de carácter privado, cuando el num. 12 del artículo 120 ibídem se refiere únicamente a la instrucción pública nacional. Además de que los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos corresponde fijarlos al legislador.
Artículo 76 núms.. 10 y 9 de la Constitución Nacional de 1886, por cuanto la organización y estatutos básicos de los establecimientos públicos del orden nacional deben ser expedidos por el Congreso, mediante ley, y el acto acusado en su artículo 7o., al autorizar la contratación de personal y la constitución de comisiones técnicas de estudio y evaluación, está modificando el Decreto 1156 de 1968 (Estatuto Orgánico del lcfes).
Artículos 55, 58 y 61 de la Constitución Nacional de 1886, al atribuir funciones de tipo judicial y disciplinario al ICFES, como son el poder de investigación y determinación de responsabilidades de los directores y administradores y facultándolo para legislar, desconociendo así las tres ramas del poder público que tienen funciones separadas y diferentes.
Artículo 26 de la Constitución Nacional de 1886, porque el decreto impugnado en su artículo 6o. faculta a la Junta Directiva del ICFES para variar, a su talante, en cualquier momento, mediante acuerdos, los procedimientos disciplinarios que sólo pueden ser establecidos por el legislador y nunca por el mismo Juez, además de que el decreto no establece ni causas ni procedimientos para aplicar las penas.
Artículos 34 y 44 de la Constitución Nacional de 1886, en razón a que el decreto acusado en su artículo 4o. invade, sin fórmula de juicio, el campo privado de las fundaciones, corporaciones y asociaciones, a la vez que ejerce de hecho cierta confiscación; y en el caso del artículo 8o. del acto impugnado, al permitirse la intromisión del delegado del Ministerio de Educación Nacional, implica una violación de la iniciativa privada de pensamiento, palabra, opinión, deliberación y decisión personal.
II. CONCEPTO DE VIOLACION EN LA DEMANDA RADICADA
BAJO EL No. 1293
El actor hace en síntesis, los siguientes cargos contra los artículos 1o. y 2o., literal f, 3o. y 4o. del Decreto 1227 de 13 de junio de 1989 (fls. 12 a 24).
Primer cargo. Violación del artículo 120 ordinal 12 de la Constitución Nacional de 1886, en concordancia con el artículo 41 ibídem, porque la inspección y vigilancia de los institutos docentes públicos y privados corresponde al Estado cuyo órgano político es el Congreso, y el Gobierno debe ejercerlas mediante ley que defina las opciones políticas fundamentales con base en las cuales el Presidente ejerza las que le corresponden en relación con la educación según lo dijo el Consejo de Estado en sentencia de 31 de mayo de 1977, expediente 2310, ponente: Dr. Humberto Mora Osejo. Que, además, el Decreto ley 80 de 1980 por el cual se organizar sistema de educación post - secundaria, dictado con base en las facultades conferidas por la ley 8 de 1979, consagraron una autonomía para las instituciones de educación superior en cuanto a su decisión y organización, por lo que el Gobierno Nacional debe circunscribirse a lo expresado en la ley.
Segundo cargo. Violación del artículo 135 de la Constitución Nacional de 1886, si se considera que la inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común corresponde al Presidente de la República, y éste no puede delegar funciones sino en los Ministros, Gobernadores Jefes de Departamentos Administrativos quienes las ejercen directamente o a través de sus dependencias; y el ICFES no es una dependencia del Ministerio de Educación Nacional sino un establecimiento público del orden nacional.
Tercer cargo. En el evento de que se considerara que el artículo 41 de la Constitución Nacional de 1886 no hubiera modificado el ordinal 12 del artículo 120 de la Carta Política, y que por ende esta última disposición no estuviera subordinada a la primera, el decreto acusado es nulo por inconstitucional, ya que la atribución del ordinal 12 citado al coexistir con el artículo 41, se circunscribe únicamente a la instrucción pública, por lo que no se puede extender tal atribución a las instituciones privadas de educación superior, y al hacerlo, se constituye una abierta y clara intervención sobre dichas instituciones.
Cuarto cargo. Violación del artículo 20 de la Constitución Nacional de 1886 y 18 del decreto ley 80 de 1980 porque el acto acusado quebranta el principio de la libertad de enseñanza, al disponer la separación de los directivos de las instrucciones no oficiales de educación superior del ejercicio de sus funciones.
Quinto cargo. Violación del articulo 120, ord. 3 de la Constitución Nacional de 1886, ya que el Gobierno ha debido hacer uso de la potestad reglamentaria, teniendo en cuenta que los artículos 140, 142 y 182 del Decreto ley 80 de 1980 con base en los cuales se profirió el decreto no facultan al Gobierno para expedir normas como las acusadas.
III. CONCEPTO DE VIOLACION EN LA DEMANDA RADICADA
BAJO EL No. 1306
Cita el actor las siguientes normas como infringidas frente al Decreto acusado en su artículos 2o., 3o., 5o., y 8o. (fls. 13 a 52).
Violación del artículo 44 de la Constitución Nacional, por cuanto los artículos 2o., literal f, y 3o. del Decreto 1227 de 1989, al suspender las funciones del rector y consejo superior y directivos, afecta el derecho de asociación constitucionalmente protegido que conlleva a la capacidad de dirigir la instrucción.
Violación de los artículos 638 y 641 del C.C., por cuanto las normas que consagran el derecho de asociación no contemplan la suspensión de los representantes legales, directores, consejos superiores y / o directivos.
Violación de los artículos 20, 41, 120 ord. 12 y 19 de la Constitución Nacional de 1886; 118, 138, 139, 141, 142, 145, 182 y 183 del decreto 80 de 1980 porque el Gobierno Nacional al expedir el decreto 1227 en sus artículos 2o., literal f, 3o. y 8o., extralimitó sus funciones al permitir que el Icfes paralice el funcionamiento de los órganos directivos de las personas jurídicas, máxime si ni la Constitución, ni el decreto 80 de 1980 contemplan la figura jurídica de la suspensión, además de que entra en directísima confrontación con la autonomía universitaria. En relación con el artículo 8o. del acto acusado,, se está añadiendo un nuevo requisito a nivel de órganos directivos con la creación de la figura del delegado del Ministerio de Educación.
Violación de los artículos 34, 36, 55, 58 de la Constitución Nacional de 1886, en cuanto en el literal f, del artículo 2o. del decreto demandado se permite aplicar la suspensión " a juicio del Director del lcfes ", lo que significa que se ha convertido a esta entidad en un establecimiento público que administra justicia, además que dentro de las funciones discrecionales que asume está la de administrar los patrimonios de las instituciones universitarias privadas, sin ningún tipo de limitación, lo que significa que el ICFES tiene la capacidad de imponer la pena de confiscación.
Violación de los artículos 76, ord. 1 y 2, de la Constitución Nacional de 1886; 1568 a 1580 del C.C., en cuanto al parágrafo del artículo 5o. que adiciona al código civil una nueva forma de responsabilidad solidaria que afecta directamente en forma limitada el patrimonio de los rectores y miembros de los órganos directivos de las instituciones privadas de educación superior.
IV. CONCEPTO DE VIOLACION EN LA DEMANDA RADICADA
BAJO EL No. 1375
Estima el actor, que con la expedición del decreto acusado en su artículo 8o. se violaron las siguientes normas (fls. 11 a 16):
Artículos 12,41, 55, 62,120, ord. 12 y 19 de la Constitución Nacional de 1886; 181 140, 141, 142, 145, 182 del Decreto 80 de 1980.
Fundamenta el actor el concepto de la violación, así:
1. Corresponde al Congreso señalar mediante ley el campo de acción de la inspección y vigilancia de los institutos docentes públicos y privados, y al presidente ejercerla dentro del campo señalado en la ley.
2. El Decreto Ley 80 de 1980 en ninguna parte previó la posibilidad de que al Consejo Directivo de las instituciones no oficiales pudiera asistir un delegado del Ministerio de Educación Nacional, y por el contrario en su artículo 18 dicho decreto señaló que las instituciones de educación superior son autónomas para darse su organización y gobierno, por lo que el decreto acusado desbordó el campo de ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia, vulnerando la autonomía y limitando la libertad consagrada en favor de las instituciones.
3. Los reglamentos autónomos no tienen la capacidad para adicionar, modificar o derogar la ley, por ello el Gobierno no puede establecer mediante decreto la forma de constitución de las personas jurídicas, ni determinar sus órganos de gobierno y dirección, por lo que al expedirse el acto acusado, se excedió la órbita de su competencia invadiendo la de¡ Congreso, al regular aspectos atinentes al funcionamiento y organización de las personas jurídicas de derecho privado.
V. EL TRÁMITE DE LOS PROCESOS
Los cinco procesos que se deciden por medio de esta sentencia, fueron acumulados en virtud de auto de fecha 8 de febrero de 1991 (fl. 52 exp. 1226) por solicitud del Agente del Ministerio Público.
En cada uno de ellos se admitieron las respectivas demandas y se denegaron las solicitudes de suspensión provisional así:
Expediente No. 1226, por auto de fecha 8 de agosto de 1989 (fl. 24 a 27).
Sala al estudio tanto de los cargos formulados genéricamente contra la totalidad del decreto, esto es los contenidos en las demandas radicadas bajo los Nos. 1226 y 1241, así como de la censura que en forma parcial se hace del acto acusado en sus diferentes artículos en los restantes procesos, por tener puntos comunes que convergen a una misma decisión.
En este orden de ideas se sintetizan así los motivos de impugnación:
PRIMER CARGO: El decreto 1227 de junio 13 de 1989 es violatorio de los artículos 120, numerales 12 y 19; 41 y 135 de la Constitución Nacional de 1886 porque:
a) Extiende sus efectos a instituciones de carácter privado cuando el numeral 12 del artículo 120 se refiere únicamente a la instrucción pública; además de que los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos corresponde fijarlos al legislador.
b) La inspección vigilancia corresponde al Estado, por lo que el Gobierno debe ejercerla conforme a la ley.
c) El Presidente de la República delegó competencias en funcionarios distintos a los taxativamente mencionados en el artículo 135 de la Constitución Nacional.
Esta Corporación en otras oportunidades ha dicho que el artículo 41 de la Carta Política de 1886 (que corresponde al artículo 14 del Acto Legislativo No. 1 de 1936), modifica el artículo 120, num. 12, en el sentido de señalar que corresponde al Estado la suprema inspección y vigilancia de las instituciones docentes públicas y privadas; que el órgano político del Estado es el Congreso, por lo que mediante ley se deben señalar o definir las opciones políticas fundamentales con base en las cuales el Presidente, como suprema autoridad administrativa, ejerza las que le corresponden (Sentencia de mayo 31 de 1977, Sección Primera, expedientes 2310, 2320 y 2342).
Observa la Sala que, el Congreso como órgano político del Estado expidió la ley 8 de 1979, por la cual se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República, conforme al artículo 76, num. 12, de la Constitución de 1886, para establecer la naturaleza, características y componentes de la educación post - secundaria y se fijan requisitos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas y privadas de educación post - secundaria.
En desarrollo de las facultades conferidas, el Presidente de la República expidió el decreto ley 80 de 1980 " Por el cual se organiza la educación post - secundaria " y en su artículo 82 señaló:
“Sin perjuicio de la facultad que para dirigir, reglamentar e inspeccionar la instrucción pública nacional corresponde al Presidente de la República, la suprema inspección y vigilancia de las instituciones de educación oficial y no oficiales, que el Estado le asigna al artículo 41 de la constitución Política, será ejercida por el Gobierno (se subraya) Nacional de acuerdo con las disposiciones del presente Decreto, con la inmediata colaboración del ICFES”.
Significa lo anterior que en el Presidente de la República está radicada la vigilancia de las instituciones docentes públicas y privadas suprema inspección y de acuerdo con la norma transcrita contenida en el Decreto 80 de 1980, que como ya se dijo se expidió con base en facultades extraordinarias, lo que hace que tenga fuerza de ley.
Precisa, además, el artículo 82 citado, que, esta inspección y vigilancia la ejercerá el Gobierno Nacional CON LA INMEDIATA COLABORACION DEL ICFES, y no podía ser de otra manera, ya que este establecimiento público que antes correspondía al Fondo Universitario Nacional, y en virtud del decreto 3156 de 1968 se denominó Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior lcfes - , tiene dentro de su principal finalidad, como reza el artículo 2o. del citado decreto, la de servir de órgano auxiliar del Ministerio de Educación Nacional en lo relativo a la inspección y vigilancia de la educación superior, y como objetivo primordial, según se establece en el decreto 2743 de octubre 14 de 1980 (Estatuto General de la entidad), COLABORAR con el Gobierno Nacional en la suprema inspección y vigilancia de las instituciones de educación superior, y ejercer en los términos que disponga el Presidente de la República la inspección y vigilancia que para las instituciones no oficiales de educación superior, se deriva de su naturaleza de instituciones de utilidad común. Igualmente el artículo 1o. del decreto 81 de 1980 señala al lcfes como auxiliar del Gobierno para el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le corresponden con respecto a la educación superior.
Por consiguiente, estima la Sala, que el Presidente de la República a través del decreto acusado está plenamente facultado para otorgar funciones al Icfes, ya que la inspección y vigilancia no puede concebirse sin unas funciones administrativas que puedan ser ejercidas de manera técnica y especializada por esta entidad creada precisamente para tal efecto. Además, el artículo 132 de la Constitución Política de 1886 y la nueva Carta, artículo 189 num. 17, autorizan al Presidente de la República para distribuir los negocios, según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos.
En lo tocante a la inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común, no cabe discusión alguna sobre que esta competencia está radicada en cabeza del Presidente de la República (art. 120 num. 19 Constitución de 1886, hoy num. 26 art. 189) por lo que éste puede desarrollar mediante reglamentos constitucionales o autónomos dicha facultad, con absoluta exclusión del Congreso, situación que hoy ha variado en virtud de lo dispuesto en el numeral 8o. del art. 150 de la C.P.
El cargo por lo tanto no está llamado a prosperar..
SEGUNDO CARGO. Violación de los artículos 20,34,41,44,120 num. 12 y 19, de la Constitución Nacional de 1886; 18,138,139,141, 142,145,182 y 183 del decreto ley No. 80 de 1980; 638 y 641 del Código Civil.
El cargo se fundamenta en los siguientes argumentos:
a). El decreto acusado rebasa las facultades que autorizan al Gobierno para la inspección y vigilancia de los institutos docentes e instituciones de utilidad común, al permitir una franca intervención e injerencia indebida en los entes controlados, equivalente a una coadministración, al otorgar al lcfes competencia para ordenar, imponer exigencias, cambiar rectores y, tener delegados en el seno de los Consejos Directivos, es decir, posibilitarlo para participar en la adopción de decisiones.
b). Quebranta la libertad de enseñanza al disponer la separación de las directivas de las instituciones no oficiales de educación superior del ejercicio de sus funciones.
c). Invade, sin fórmula de juicio, el campo de las fundaciones, corporaciones y asociaciones, pues sus normas no contemplan la suspensión de los representantes legales.
d). Al permitir que la suspensión se aplique a juicio del director del lcfes", se da capacidad para imponer la pena de confiscación.
e). Se pierde la capacidad de autogobernarse, lo que entra en contradicción con la autonomía universitaria.
De la lectura del cargo se impone deducir que éste necesariamente atañe a los artículos 2o. literal f., 4o. y 8o. del Decreto impugnado.
Preceptúa el literal f. del artículo 2o.:
“Suspender las funciones del rector y / o consejos directivos y superiores de ellas cuando se presenta una de las situaciones de que trata el artículo 3o. del presente decreto a juicio del Director del lcfes, previo concepto de la Junta Directiva y con el voto favorable de su Presidente”.
Señala el artículo 4o.:
Para la suspensión de funciones en las instituciones de educación superior y cumplidos los requisitos de que trata el literal f. del artículo 2o. del presente decreto, el Director del lcfes notificará al Consejo Superior y al consejo directivo según el caso, y al rector y / o representante legal, quienes quedarán directamente bajo sus órdenes a través de él o de los funcionarios que éste designe”.
“ Parágrafo: Esta suspensión se conservará hasta que se haya normalizado la situación o se haga necesaria la cancelación de la personería jurídica, en el caso de las instituciones no oficiales, evento en el cual el lcfes, utilizará los mecanismos legales necesarios para transferir a los estudiantes o a otras instituciones de educación superior".
Reza el artículo 8o.:
" Con el fin de garantizar el ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia en los consejos directivos de cada una de las instituciones de educación superior no oficiales, habrá un delegado del Ministerio de Educación Nacional, quien asistirá a las sesiones del respectivo organismo con voz, pero sin voto ".
Parágrafo. Para ser delegado del Ministerio de Educación Nacional, en las instituciones de educación superior no oficiales, se requiere ser ciudadano colombiano,, mayor de treinta y cinco años (35) y haber sido profesor universitario por más de cinco (5) años”.
Si bien es cierto la Carta Política de 1886 y la nueva Constitución Nacional consagran la libertad de enseñanza y la autonomía universitaria, no es menos cierto que ésta debe ejercerse dentro de unos parámetros que no son otros, que sujetarse al cumplimiento de las normas constitucionales, legales y estatutarias. La autonomía y la libertad de enseñanza, no tienen pues el alcance de independencia por encima de todo régimen como algunos lo han entendido.
Inspeccionar y vigilar, conlleva necesariamente la acción de controlar, exigir, ordenar y sancionar, pues de otra manera resultaría ilusoria en sus efectos esta función establecida precisamente para desarrollar el precepto constitucional del derecho a la educación, que como servicio público que es y función social que presta, sólo puede hacerse efectivo, si las instituciones que lo tienen a su cargo, cumplen a cabalidad con las finalidades y objetivos propuestos.
Es menester tener en cuenta, como ya lo dijo esta Corporación en sentencia de fecha 20 de septiembre de 1990, con ponencia del Dr. Libardo Rodriguez Rodríguez, que:
Al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, corresponde ejercer la inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común que son personas jurídicas. A dicha atribución especial y directa dada por la Constitución al ejecutivo corresponde la facultad de establecer los medios necesarios y adecuados a los fines de inspección y vigilancia sobre el grupo de personas jurídicas mencionado”.
" Los objetivos que debe tener el ejercicio de la inspección y vigilancia son:
" a). Para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y
"b). Para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores".
Al analizar la norma del literal f, del artículo 2o. del acto acusado, frente a las anteriores consideraciones, encuentra la Sala que es perfectamente lícito y constitucional que el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 19 del artículo 120 de la Constitución Nacional de 1886, hoy, numeral 26 del artículo 189 de la de 1991, pueda ordenar la suspensión de las funciones del rector y/o consejos directivos y superiores.
A esta conclusión llega la Sala, pues a quien se compruebe que esté realizando actos con fines distintos a aquéllos para los cuales fue creada la institución, o estén violando las leyes o sus estatutos y pongan en peligro los bienes y rentas de la misma, es lógico que se les pueda separar transitoriamente del ejercicio de sus funciones hasta tanto se normalice la situación y haya cesado la violación y con ello el peligro de que sus rentas sean dilapidadas o indebidamente aplicadas a fines distintos, impidiendo que se cumpla así con la voluntad de los fundadores. Se trata, pues, de un medio adecuado y necesario para los fines de la inspección y vigilancia, pues sería absurdo que las personas que están incumpliendo la voluntad de los fundadores y ejecutando actos que ponen en peligro las rentas de la institución, sigan en pleno ejercicio de su cargo, cometiendo tales desafueros ante, la absoluta pasividad de quienes tienen el sagrado deber de velar por el cumplimiento de la' Constitución y de la ley y los estatutos.
Estima la Sala, sin embargo, que la expresión " a juicio del Director del lcfes “torna en discrecional y potestativa la función de suspensión que inexorablemente debe ser aplicada ante la presencia de las causases taxativamente señaladas en el artículo 3o., por lo que indirectamente convierte en discrecional y potestativa la inspección y vigilancia al introducir un elemento subjetivo como es e criterio personal del Director del Icfes. Empero, como de un lado no se ha formulado cargo alguno con indicación de norma superior quebrantada, en relación con dicho aspecto - la actora se refiere a que con ello se da capacidad para imponer pena de confiscación - , y de otro lado, para la Sala es inexistente ese poder o facultad discrecional, si se tiene en cuenta que el Director del lcfes sólo puede adoptar las medidas cuando se den una o alguna de las causales taxativamente señaladas en el art. 3o. del Decreto acusado, se abstendrá de hacer un pronunciamiento de nulidad sobre dicha expresión.
En lo atinente a la violación de los artículos 18, 138, 139, 141, 142, 145, 182 y 183 del decreto ley 80 de 1980, la Sala no observa que hayan sido transgredidos ya que los artículos acusados no prohíben a las personas naturales y jurídicas crear instituciones de educación superior, ni que éstas puedan adoptar la forma de personas jurídicas a través de instituciones de utilidad común organizadas autónomamente. Por lo demás, tampoco las normas acusadas violan el art. 142, pues ellas no se oponen a la imposición de sanciones en caso de incumplimiento.
En lo que respecta a la violación de los artículos 145, 182 y 183 del decreto ley 80 de 1980, no asiste razón a los impugnadores puesto que lo que buscan las normas acusadas es que dichas instituciones cumplan con sus estatutos, para lo cual al Presidente de la República ejerce la inspección y vigilancia con el objetivo de procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educados.
No encuentra la Sala fundamento válido que permita afirmar la violación del artículo 34 de la Constitución Política de 1886, pues según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, confiscar es privar a una persona de sus bienes para aplicarlos al fisco, y, por ninguna parte se observa que el decreto acusado establezca que los bienes de las instituciones docentes públicas y privadas e instituciones de utilidad común, se transfieran como pena a manos del Estado, lo cual no acontece ni siquiera en el evento de la cancelación de la personería jurídica, pues en este caso, el patrimonio de la fundación o corporación educativa se liquidará de conformidad con lo establecido en sus estatutos.
En lo relativo a la violación de los artículos 638 y 641 del C.C., tampoco resultan infringidos toda vez que se entiende que la voluntad de la mayoría de la Sala de una corporación es la voluntad de la corporación, pero esto no autoriza a sus miembros para actuar en contra de la Constitución y de la ley. Mucho menos resulta transgredido el artículo 641 que precisamente manda que " los estatutos de una corporación tienen fuerza sobre ella y sus miembros están obligados a obedecerlos bajo las penas que los mismos estatutos impongan ", que es la finalidad para la cual se estableció la suspensión de las funciones a que hacen referencia los artículos 2o. y 4o. del acto acusado.
Finalmente, en lo tocante al artículo 8o. del Decreto 1227 de junio 13 de 1989, que consagra la presencia del delegado del Ministerio de Educación Nacional en las sesiones de los Consejos Directivos y/o superiores, por tratarse de una materia que fue objeto de estudio por esta Corporación al analizar la legalidad del decreto 554 de 1975 " Por el cual se establece la representación del Gobierno en los establecimientos de Educación Superior de carácter privado ", y por haberse abstenido de decretar su nulidad por encontrarse ajustado a la Constitución y a la ley, estima la Sala que le basta con remitirse a lo dicho en esa oportunidad. En efecto, en sentencia de 31 de mayo de 1977 del Consejo de Estado, Sección Primera, expedientes 2310, 2320 y 2342, se dijo:
"...Las medidas específicas que pueden adaptarse, con base en la Constitución y en la Ley, con el fin de ejercer la inspección y vigilancia de los ‘ Institutos Docentes’ - entre ellas, observa la Sala, la de disponer que haya delegados del Presidente de la República en los Consejos Superiores o Directivos de las universidades privadas, con voz pero sin voto - quedan comprendidas dentro de la discrecionalidad administrativa, mientras no violen, desconozcan o quebranten esos preceptos de jerarquía superior " (Anales, tomo XCII, Nos. 453 - 454, primer semestre 1977, Pág. 193).
Por lo demás, en el citado artículo se indica que el delegado tendrá voz, mas no voto, lo que implica que sea vocero del Gobierno en las deliberaciones, y no en la adopción de decisiones ya que para ello se requiere del voto.
TERCER CARGO. Violación de los artículos 76, ord. 1 y 2, 55, 58 y 61 de la Constitución Nacional de 1886, 1568 a 1580 del Código Civil, porque el decreto demandado en sus artículos 3o. y 5o. y parágrafo atribuye funciones de tipo disciplinario y judicial como son el exigir el juramento sobre la actividad desarrollada y poder de investigación y determinación de responsabilidades, adicionando al Código Civil una nueva forma de responsabilidad solidaria que afecta ilimitadamente el patrimonio de los rectores y miembros de los órganos directivos de las instituciones privadas de educación superior."
Señala el literal b. del artículo 3o.:
“Cuando hayan rehusado a ser interrogados sus directivos, administradores o representantes legales bajo juramento sobre la actividad desarrollada”.
Prescribe el artículo 5o.:
" Sin perjuicio de las medidas que tome el lcfes durante la suspensión de funciones adelantará las investigaciones disciplinarias institucionales si a ello hubiere lugar, para determinar responsabilidades”.
Parágrafo: Los miembros de los Consejos superiores y directivos y los representantes legales y rectores que violen o permitan que se violen las disposiciones legales, serán responsables por los perjuicios que se causen a las instituciones, a los estudiantes y a terceros".
En cuanto al juramento de que trata el literal b del artículo 3o. transcrito, la Sala advierte que de conformidad con el artículo 57 del C.C.A., serán admisibles en el trámite administrativo todos los medios de prueba señalados en el C. de P.C.
En efecto, el Código de Procedimiento Civil señala que sirven como prueba: La declaración de parte, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos y los indicios. Significa lo anterior que la administración, perfectamente está autorizada, en sus investigaciones disciplinarias, para acudir a los medios de prueba señalados en la ley, y dentro de éstos, la declaración de parte que según la ritualidad establecida para su recepción consagra el juramento, lo que quiere decir que la exigencia de tal formalidad no significa administrar justicia ni con ello se están usurpando funciones de la rama jurisdiccional, ya que los medios de prueba no son del resorte exclusivo de ésta.
Si el establecimiento público denominado Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - ICFES - como ya vimos, tiene funciones que le permiten colaborar con el Gobierno en la inspección y vigilancia de las instituciones docentes públicas y privadas e instituciones de utilidad común, y, a la vez, poder para sancionar a las mismas cuando incumplan las normas constitucionales, legales y estatutarias, lógicamente tiene facultades disciplinarias para responsabilizar a los infractores por las faltas disciplinarias cometidas. Por esto, no tiene asidero jurídico el cargo frente al literal b. del artículo 3o. y artículo 5o.
Sin embargo, en lo relativo al parágrafo del artículo 5o., habrá de declararse su nulidad, pues al hablar de perjuicios se está enmarcando dentro de la responsabilidad civil o patrimonial cuya determinación compete, previo debido proceso, a quienes tienen la función de administrar justicia, conforme a los Art. 55 y 58 de la C.N. de 1886.
CUARTO CARGO. Violación del artículo 26 de la Constitución Nacional de 1886 por cuanto el decreto impugnado en su artículo 6o. faculta a la Junta Directiva del lcfes para variar en cualquier momento, mediante acuerdos, los procedimientos, disciplinarios que sólo pueden ser establecidos por el legislador y nunca por el mismo juez, además que el decreto no señala ni causas ni procedimientos para aplicar las penas.
“Artículo 6o : La Junta Directiva del lcfes mediante Acuerdo reglamentará los procedimientos para la suspensión de funciones y las investigaciones disciplinarias institucionales”.
Dentro de las facultades que asigna el Decreto 2743 de 14 de octubre de 1980 (Estatuto General del lcfes) a la Junta Directiva de dicha entidad, está la señalada en el artículo 9o. num. 5o., en que la autoriza para expedir los actos administrativos de carácter general que se requieran para lograr el cumplimiento de las funciones del instituto. Dentro de estos actos administrativos generales se encuentra el Acuerdo reglamentario de los procedimientos para la suspensión de funciones e investigaciones disciplinarias.
Es así como la Junta Directiva del lcfes, expidió el Acuerdo No. 100 de 24 de agosto de 1989, en el cual se consagra la competencia, campo de aplicación, las conductas que originan el proceso disciplinario institucional y el procedimiento que ha de, aplicarse en la suspensión de funciones e investigaciones disciplinarias.
Por lo anterior no observa la Sala violación del derecho de defensa.
QUINTO CARGO. Violación de los artículos 76, num. 9 y 10 de la Constitución Nacional de 1886, ya que el decreto acusado en su artículo 7o. autoriza la contratación de personal y constitución de comisiones técnicas de evaluación y estudio, con lo cual modifica el Decreto 3156 de 1968 (Estatuto Orgánico del Icfes).
Según el artículo 7o.:
" Para los efectos del presente decreto, el Director del lcfes, mediante resolución, integrará las comisiones técnicas, Ias comisiones se regirán por las siguientes normas:
" 1. En su integración a más de los funcionarios del ICFES, el Director puede incluir técnicos contratados o en comisión de otras dependencias del sector educativo que considere necesarios, así como personas que presten sus servicios ad honorem.
" 2. Sus trabajos se adelantarán en coordinación con las dependencias competentes según el objeto del procedimiento adelantado ".
El Decreto 2743 de 1980, en su artículo 9o. numeral 14, modificado por el decreto 3767 de diciembre 29 de 1981 autoriza al Icfes, celebrar contratos de prestación de servicios, por lo que la integración de comisiones técnicas con técnicos contratados no implica modificación en la planta de personal que requiera aprobación del Gobierno, ya que el lcfes, puede celebrar válidamente este tipo de contratos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
1o. Declárase la nulidad del parágrafo del artículo 5o. del decreto 1227 de 13 de junio de 1989.
2o. Deniéganse las demás súplicas de las demandas.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al señor Ministro de Educación Nacional y al Director General del ICFES, y archívese.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticinco de septiembre de mil novecientos noventa y uno.
| LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ | MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ |
| PRESIDENTE DE LA SALA | |
| ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ | YESID ROJAS SERRANO |
| VICTOR M. VILLAQUIRAN | |
| SECRETARIO | |