Fecha Providencia | 28/06/1991 |
Fecha de notificación | 28/06/1991 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Carlos Ramírez Arcila
Norma demandada: Decreto 104 de 1990
Demandante: UNION DE ASEGURADORES DE COLOMBIA - FASECOLDA
Demandado: MINISTERIO DE SALUD
SEGURO POR DAÑOS / POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites / INTERVENCION DEL ESTADO - Inexistencia / PODER DE POLICIA
Los artículos que crean la obligación del seguro de accidentes lo establecen como una condición para que el propietario del automotor pueda obtener la licencia de tránsito, es decir, la habilitación del Estado para circular. El tránsito o circulación no es una actividad económica no así la trata la Constitución o la Ley. Para nuestro orden interno y para los derechos internos de todos los países del mundo, las normas de tránsito no son de intervención en la economía, sino de Policía. Su estudio se ha hecho por la Sala en relación con las limitaciones de las normas que dice reglamentar, encontrándolas por esta Corporación contrarias a la Ley y a la Constitución. DECRETASE LA NULIDAD del artículo 1o. del Decreto Reglamentario No. 0104 de enero 5 de 1.990, dictado por el señor Presidente de la República en uso de las facultades del artículo 120 - 3 de la Constitución Nacional, en la parte que reza "(. . .) así como también los gastos de mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencias de los establecimientos hospitalarios y clínicos, todo acuerdo con las condiciones y dentro de los límites indicados en este Decreto y en la respectiva póliza de seguros". DECRETASE LA NULIDAD de la letra b) del numeral 1o. del artículo 2o. del Decreto 0104 de enero 5 de 1.990, introducida como modificatoria del artículo 6o. del Decreto 2544 de 1.987, cuyo texto dispone: "b) Gastos de mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencias, con una suma equivalente a cien (100) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente de tránsito, cubierto por el seguro, que ingresa al establecimiento hospitalario o clínico por causa de las lesiones sufridas en el accidente. Esta suma será pagada por la Compañía aseguradora directamente al establecimiento hospitalario o clínico dentro d e los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en que éste le presente la cuenta de cobro por dicho concepto. El establecimiento hospitalario o clínica abrirá, con las sumas recibidas por éste concepto, una cuenta especial destinada únicamente al mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencias. Esta cuenta será manejada siguiendo las orientaciones que el Ministerio de Salud les señale al establecimiento, y de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. La compañía aseguradora y los establecimientos hospitalarios y clínicos enviarán trimestralmente a la División de Control de Accidente y Salud Ocupacional del Ministerio de Salud o la dependencia que haga sus veces, una comunicación escrita, en la cual se indiquen las sumas pagadas por este concepto y los demás datos que establezca la mencionada reglamentación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CARLOS RAMIREZ ARCILA
Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de mil novecientos noventa y uno (1991)
Radicación número: 1420A
Actor: UNION DE ASEGURADORES DE COLOMBIA - FASECOLDA
Demandado: MINISTERIO DE SALUD
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Unión de Aseguradores de Colombia, FASECOLDA, por conducto de apoderado y mediante demanda presentada ante la Secretaría del Consejo de Estado, impetró la siguiente petición:
"Obro con fundamento en la acción de nulidad consagrada por el artículo 84 del C.C.A. (Decreto 01 de 1.984, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1.989), y respetuosamente pido que, mediante las ritualidades prescritas por el Título XXIV del C.C.A., (Decreto 01 de 1.984), modificado por el Decreto 2304 de 1.989, con audiencia del señor agente del Ministerio Público, el Honorable Consejo de Estado, declare la nulidad de las siguientes partes del Decreto reglamentario 104 de 1.990:
"A. Parcialmente, en la parte que se subraya, del artículo 1o. cuyo texto dispone:
"Artículo 1o. El Artículo 4o. del Decreto 2544 de 1.987 quedar así:
"Artículo 4o. El seguro sobre el cual versa este Decreto, tiene por objeto cubrir la muerte, los daños corporales físicos causados a las personas y los gastos que deban sufragar por atención médica quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria y funeraria, originados en accidente producidos por vehículos automotores asegurados, así como también los gastos de mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencias de los establecimientos hospitalarios y clínicos, todo de acuerdo con las condiciones y dentro de los límites indicados en este Decreto y en la respectiva póliza de seguros.
"Quedan excluidos de esta cobertura los siniestros ocurridos fuera del territorio nacional o en competencia automovilísticas deportivas, realizadas en vías que no sean de uso público".
"B. El artículo 2o. del mencionado Decreto 104 de 1.990 en la fracción correspondiente a la letra b) del numeral 1, introducida como modificatoria del artículo 6o. del Decreto 2544 de 1.987, cuyo texto dispone:
"Artículo 2o. El artículo 6o. del decreto 2544 de 1.987 quedar así:
"Artículo 6o. En las condiciones generales de la póliza se incluirán las siguientes coberturas:
"1.....
"a).....
"b) Gastos de mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencia, con una suma equivalente a cien (100) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente por cada persona lesionada en el accidente de tránsito, cubierto por el seguro, que ingresa al establecimiento hospitalario o clínico por causa de las lesiones sufridas en el accidente. Esta suma ser pagada por la Compañía aseguradora directamente al establecimiento hospitalario y clínico dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la techa en que éste le presente la cuenta de cobro por dicho concepto. El establecimiento hospitalario o clínica abrir, con las sumas recibidas por este concepto, una cuenta especial destinada únicamente al mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencias. Esta cuenta será manejada siguiendo las orientaciones que el Ministerio de Salud le señale al establecimiento, y de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. La Compañía aseguradora y los establecimientos hospitalarios y clínicos enviarán trimestralmente a la División de Control de Accidentes y de Salud Ocupacional del Ministerio de Salud o de la dependencia que haga sus veces, una comunicación escrita, en la cual se indiquen las sumas pagadas por este concepto y los demás datos que establezca la mencionada reglamentación".
En algunos de los apartes de los Hechos fundamentales de la acción se afirma en la demanda:
"1. La Ley 33 de 1.986 estableció el seguro por daños causados a las personas en accidentes de tránsito con carácter obligatorio y con acción directa del perjudicado contra la aseguradora, en los siguientes términos:
"Artículo 15. El artículo 259 del decreto Ley 1344 de 1.970, será el siguiente:
"Artículo 259 El seguro por daños a las personas causados en accidentes de tránsito ser obligatorio y el perjudicado tendrá acción directa contra el asegurador.
"Artículo 116 El artículo 260 del Decreto Ley 1344 de 1.970 ser el siguiente:
"Artículo 260 - Las Compañías de Seguros establecidas en el país y que tengan autorización para operar en el ramo de automóviles, están obligadas a otorgar el seguro establecido en el artículo anterior”.
"2. En uso de la potestad reglamentaria que le confiere el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional, el Presidente de la República expidió el Decreto No. 2544 de 1.987, "por el cual se reglamentan los artículos 115 y 116 de la Ley 33 de 1.986 (Artículo 259 y 260 del Decreto Ley 1344 de 1.970), y 3o. de la Ley 16 de 1.979".
"Dicho Decreto prescribe, en todo ceñido a la ley reglamentada, la obligatoriedad del seguro contra los daños corporales que se causen a las personas en accidentes de tránsito, la definición de automotores, el otorgamiento obligatorio de dicho seguro por las aseguradoras establecidas en el país que tengan autorización para operar en el ramo de automóviles, el objeto del seguro, la cobertura y sus cuantías y el pago de la indemnizaciones.
"3. En relación con los acápites correspondientes al Objeto del seguro y Cobertura y Cuantías, e decreto 2544 de 1.987 prescribía:
"Artículo 4o. El seguro sobre el cual versa este Decreto, tiene por objeto cubrir la muerte o los daños corporales o físicos causados a las personas y los gastos que se deben sufragar por atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria o funeraria, originados en accidentes producidos por vehículos automotores asegurados, en las condiciones y dentro de limites indicados este decreto y en la respectiva póliza de seguro.
"Quedan excluidos de esta cobertura los siniestros ocurridos fuera del territorio nacional o en competencias automovilísticas deportivas, realizadas en vías que no sean de uso público".
"Artículo 6o. En las condiciones Generales de la Póliza, se incluirán las siguientes coberturas:
"1) Gastos médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios por lesiones con una indemnización máxima de trescientas (300) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente.
"2) Incapacidad permanente, entendiéndose por tal la prevista en los artículos 209 a 211 del Código Sustantivo del Trabajo, con un indemnización máxima de ciento ochenta (180) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente, a la cual se le aplicar n los porcentajes contenidos en las tablas respectivas.
"3) Muerte de la víctima como consecuencia del accidente, siempre y cuando ocurra dentro del año siguiente a las fecha de éste, en cuantía equivalente a seiscientas (600) veces el salario mínimo legal diario vigente en el momento del accidente.
"4) Gastos funerarios, si la muerte ocurriere como consecuencia del accidente dentro del lapso señalado en el literal anterior, con una indemnización máxima de ciento cincuenta (150) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente.
"Parágrafo El valor de estas coberturas se entiende fijado para cada víctima y así se aplicar con prescindencia del número de víctimas resultantes de un mismo accidente".
"El artículo 5o. del mencionado Decreto 2544, el cual no ha sido modificado por el Decreto 104, reitera el carácter indemnizatorio de esta clase de seguro, al prescribir que "En el seguro de que trata este Decreto todo pago indemnizatorio se efectuar tan sólo con la demostración del accidente y de sus consecuencias dañosas para la víctima".
"Por otra parte, el artículo 7o. del mismo Decreto, que también rige en la actualidad, preceptúa, de conformidad con la Ley, que la víctima y sus causahabientes como titulares del derecho reclamarán a las Compañías aseguradoras, la indemnización, las que deberán pagarla dentro de los 30 días hábiles siguientes a la entrega de la reclamación con las pruebas del accidente, de los daños corporales, de su cuantía y de la calidad de causahabiente, en su caso. Agrega la norma en su parágrafo que los establecimientos hospitalarios o clínicos o las entidades de seguridad o previsión social, podrán exigir el pago a las compañías aseguradoras, en virtud de convenios que éstas celebren con aquellos, o por razón de la cesión que efectúen las víctimas, de su derecho.
"Por otra parte, el Decreto 1063 de 1.988 en su artículo 1o. le otorgó las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, o sea a los hospitales públicos incluidas las clínicas de seguridad y / o previsión social, la facultad de exigir directamente los pagos a las compañías de seguros, por concepto de las indemnizaciones correspondientes a los costos médicos de las víctimas de los accidentes de tránsito, independientemente de la cesión de los derechos por éstas, o de convenio celebrado entre dichos establecimientos adscritos al sistema nacional de salud y las aseguradoras.
"Sin embargo, las relaciones de los establecimientos hospitalarios o clínicos de cualquier clase con la Compañías aseguradoras se refieren a la remuneración por los servicios que aquéllos prestan a las víctimas de los accidentes, pero ello no quiere decir que dichos establecimientos sean parte del contrato de seguro, ni que sean tomadores, ni beneficiarios.
"4. En uso de la misma potestad reglamentaria (ordinal 3o. del artículo 120 de la C.N.), el Presidente de la República expidió el Decreto 104 del 5 de enero de 1.990, "Por el cual se modifican los artículos 4o., 6o., y 11 del Decreto 2544 de 1.987, referente al seguro obligatorio de daños causados a las personas en accidentes de tránsito". En el acusado Decreto 104 de este año, el ejecutivo excede las facultades invocadas, propias de la potestad reglamentaria, al establecer en el artículo 1o. modificatorio del artículo 4o. del decreto 2544 (V‚ase letra A del petitum) la obligación de cubrir un nuevo "riesgo", que ni contemplaba el Decreto modificado, ni la ley reglamentada o sea la Ley 33 de 1.986, consistente, según el artículo 2o. ibídem, en el pago de los "gastos de mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencia, con una suma equivalente a cien (100) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente, por cada persona lesionada en el accidente de tránsito, cubierta por el seguro, que ingrese al establecimiento hospitalario o clínico por causa de las lesiones sufridas en el accidente. Esta suma ser pagada por la compañía aseguradora directamente al establecimiento hospitalario o clínico dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en que éste le presente la cuenta de cobro por dicho concepto".
"El Decreto acusado en el literal b) del numeral 1 del artículo 2o. que se transcribe íntegramente en el petitum, (Cáp. II, B), ordena que con las sumas recibidas, los establecimientos hospitalarios o clínicas deberán abrir una cuenta especial, destinada únicamente al mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencias, cuenta que será manejada siguiendo las orientaciones del Ministerio de Salud y de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el gobierno nacional. Finalmente establece la obligación a cargo de las aseguradoras y de los establecimientos de enviar trimestralmente a la División de Control de Accidentes y Salud Ocupacional del Ministerio de Salud, una comunicación escrita con la indicación de las sumas pagadas por tal concepto y los demás datos que establezca la mencionada reglamentación.
"5.................
Dentro del concepto de violación de normas, se expuso:
"...................
"La ley reglamentada con meridiana claridad estableció y definió el seguro obligatorio para personas por accidente de tránsito, como un Seguro de Daños.
"Por lo anterior, esta modalidad del seguro se somete a los preceptos explicados, con la advertencia de que las clínicas y hospitales no son parte del contrato y que, en el caso de los privados, su derecho a reclamar directamente a las aseguradoras proviene, bien de un convenio con ésta, bien de la cesión de derechos hecha por los beneficiarios o causahabientes; y en el caso de la públicas, que son los adscritos al sistema nacional de salud, el derecho a reclamar directamente de las aseguradoras le es atribuido por el artículo 1o. del Decreto 1063 de 1.988.
"Por la supremacía jerárquica de las normas legales contenidas en el Código de comercio, el Presidente de la República debió someterse a todas las disposiciones mencionadas, cuando ejerció su potestad reglamentaria mediante el decreto cuya nulidad parcial se demanda.
"2. Concreción Violatoria de la Normatividad Superior.
"2.1. La extensión de la indemnización del seguro a los establecimientos hospitalarios y clínicos para mejorar los servicios de atención médica de urgencia, constituye una desfiguración, a todas luces ilegal, que desquicia de raíz los principios de este seguro de daños a personas por accidentes de tránsito, principios que han sido consagrados por la Ley mercantil en las normas que se vienen examinando. En efecto, el mejoramientos de tales servicios no es un riesgo, o en todo caso no es un riesgo asegurable, porque el siniestro que se trata de amparar es un hecho cierto, no solamente futuro sino pretérito, puesto que la deficiencia de tales servicios es una realidad notoria que desde hace muchos años viene afectando la comunidad. Aquí aparece quebrantado el artículo 1054, según el cual los hechos ciertos, salvo la muerte, no constituyen riesgos y son por tanto extraños al contrato de seguros. Igualmente es violado el artículo 1045 - 2 que incluye entre los elementos esenciales del contrato de seguros la existencia de un "riesgo asegurable".
"2.2.. Se vulnera así mismo el artículo 1073, porque de existir riesgo, este ya se habría realizado, es decir que se habría tornado en siniestro, (artículo 1072) con anterioridad a la celebración del contrato de seguro, puesto que la deficiencia de los servicios médicos de urgencia es un hecho notorio de público conocimiento que se viene consumando en el país desde hace muchos años; en consecuencia aparece igualmente transgredido el artículo 1073 in fine conforme al cual si el siniestro se inicia antes y continúa después, de que los riesgos hayan principiado a correr por cuenta del asegurador, este no ser responsable por el siniestro". .
".............."
Bajo el acápite "Exceso y abuso de la Potestad Reglamentaria, se expresa en algunos apartes:
"...........
"La violación de los principios jurídicos anotados conducen a la transgresión de la ley reglamentada, al quebranto de otras normas de superior jerarquía, y, en ambos casos, a la infracción directa del numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional. Con modalidades distintas, según el caso, por exceso, abuso o indebida atribución de funciones.
"En el caso sub examine, mediante el Decreto 104 enjuiciado, resulta flagrante, ostensible y directamente violada, la Ley 33 de 1.986 en los art. 115 y 116; y además se ha transgredido la Constitución en los Art. 2o., 19, 43, 55, 76, 1203 y 206, y el art. 12 de la Ley 153 de 1.987, por las siguientes razones:
"El epígrafe de a ley dice: “Por la cual se modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones".
"No es discutible la necesidad de la reglamentación de la ley porque esta no reguló íntegramente la materia, pero el Presidente extralimitó (sic) sus funciones y se atribuyó otras propias del Congreso de la República, en la parte demandada del decreto reglamentario.
"4.3. En efecto, de la materia, la letra, la intención y contenido intrínseco y finalista de los artículos 115 y 116 de la Ley, no se deduce el propósito o finalidad de recaudar rentas o recursos destinados a fortalecer financieramente el sistema público de salud, en lo relativo al mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencia. Debe destacarse de plano que el pago o “indemnización" por gastos destinados para este objeto, constituye un parte de la cobertura o amparo por concepto de gastos efectivamente causados por servicios médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios". (fls. 35 y 36).
Suspensión provisional: Con la demanda se solicitó esta medida cautelar y la Sala al considerarla viable la decretó. En su fundamentación se expuso:
"Los esquemas disposicionales sometidos a confrontación delimitan como objeto de su respectivo contenido preceptual: "El seguro por daños a las personas, causados en accidentes de tránsito.... “como se evidencia de los artículos 115 y 116 de la precitada Ley 33 de 1.986, cuando el mandamiento decretal cuestionado, es decir, el 104 de 1.990 en sus precisiones jurídico positivas 1 y 2 literal b) introducen como elemento de materia puntualizada y renglón de obligatoria cobertura"... los gastos de mejoramiento de los servicios de atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria y funeraria... “y comprendida en esta "... gastos de mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencias, con suma equivalente cien (100) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente...
"Resulta por modo que, si la finalística constitucional enmarcada en el artículo 120 - 3 de la Constitución Nacional se traduce en la atribución presidencial de ejercicio de la potestad reglamentaria ". . . expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes ..", los instrumentos de ejecución necesariamente han de gravitar sobre el propósito explícito, el contenido, ratio materiae y su característica definidora, por lo que todo elemento heteróclito, fuera de orden o extraño a los lineamientos preanotados, lo contradice y vulnera, deviniendo en extralimitación contra legem; y ello cabalmente a juicio de la Sala acontece en el caso sub análisis, cuando a la específica télesis de normar un seguro por daños a las personas, con causa de accidente de tránsito, se introduce como objeto, un elemento ajeno y antitético como lo es el mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencias. Extraño, por cuanto la especificidad de lo previsto es el artículo 115 de la Ley 33 de 1.986 impide su inclusión secundum legem; y antitético por cuanto los citados gastos de mejoramiento suponen, por imperativo lógico, una finalidad reluctante a la indemnización por el daño normado como núcleo del seguro ordenado por la ley.
"En el mismo sentido de padecimiento a la Ley 33 de 1.986, ha de atribuirse a lo reglado en el artículo 2o. letra b) del ordenamiento enjuiciado, al prescribir como comprendido dentro de la cobertura de la póliza, los gastos de mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencias, con una suma equivalente a cien (100) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente, por su relación causal consustancial y directa con lo previsto en el artículo primero del estatuto reglamentario cuestionado.
“En este orden de ideas, el cuestionamiento a las prescripciones del Decreto 0104 de enero de 1.990, que en su prefacio se refiere a los artículos 4o., 6o. y 11 del Decreto 2544 de 1.987, en modo alguno despinta o excluye el quebranto al mandamiento legal de rango mayor, esto es a la Ley 33 de 1.986, porque las reglas disposicionales modificadas por el premencionado decreto 0104, consultaban con exactitud de ceñimiento, la, prementada ley, por lo que las variaciones modificatorias estatuidas, núcleo del ruego de la medida precaucional, devienen a fortiori, en forma palmar, en contradicción con la previsión legal invocada, determinando entonces la prosperidad de la suspensión provisional... ." (folios 55 a 57).
Notificado el anterior proveído al señor Ministro de Salud, éste por intermedio de apoderado solicitó reposición de la respectiva providencia con fundamento en que por razón de lo dispuesto por el artículo 96 del Decreto - Ley 1344 de 1.970 y al decir en su inciso final que "El Gobierno reglamentará la naturaleza, cuantía y prestación del seguro y la vigencia de esta disposición", "se encierra un mandato de intervención en la industria aseguradora, en relación con la necesidad de organizar un seguro que cubra la responsabilidad civil por daños a terceros, a cargos de todas aquellas personas que obtengan licencia de tránsito para su propio vehículo.." (fl. 67).
"En el caso que se estudia, - afirma el distinguido apoderado - , la capacidad normativa del Gobierno se deriva directamente de la Constitución Política, artículo 32 y del mandato legal contenido en el artículo 96 del Decreto - Ley 1344 de 1.970, sin que pueda pretenderse en el Código de comercio, por que de lo que se trata es de establecer un ordenamientos jurídico especifico, con una finalidad de servicio público y dentro de las obligaciones del Estado que consagra el artículo 16 de la constitución, para proteger la vida e integridad de los ciudadanos, en este caso frente a los riesgos de actividad peligrosa como lo es la del tránsito automotor. . " (fl. 68).
“.....
"En un seguro social obligatorio como este, la prima la pagan los dueños del vehículo como mecanismo para financiar la obligación del Estado, de asistir a las personas y garantizar que éstas efectivamente reciban en los casos necesarios, la atención médica y hospitalaria y eventualmente, la indemnización en caso de muerte.
"En el caso de los seguros obligatorios, las compañías de seguros son simples intermediarias para que se preste el servicio público y la prima es un mero mecanismo para financiar este servicio y pagar a las compañías de seguros su intermediación. Lo que no se puede admitir es que la no prestación del servicio a los damnificados, por no existir los elementos materiales ni la infraestructura médica y hospitalaria necesaria, se traduzca en un enriquecimiento de las compañías privadas de seguros...”. (folio 69).
"............
"Con fundamento en las anteriores consideraciones, queda claro que el Gobierno tiene amplias facultades para determinar la organización de este seguro obligatorio, en consideración a su naturaleza y finalidad, con facultades derivadas, como lo son, del poder de intervención a que se refiere el artículo 32 de la constitución Política y el artículo 96 del Decreto 1344 de 1.970 y no, como simple facultad reglamentaria en ejercicio del artículo 120, numeral 3 ibídem. Para el efecto, es irrelevante el que se haya mencionado dicha facultad al expedir el decreto acusado, por cuanto que la norma que gobierna la capacidad de definir la naturaleza de este seguro obligatorio, proviene, como ya se explicó, del artículo 96 del Decreto - Ley 1344 de 1.970, que conforma con las disposiciones de la Ley 33 de 1.986 el Código Nacional de Tránsito Terrestre, del cual forman parte los artículos 115, 116 y 117 de esta última ley. En este caso, el juez administrativo jurídico para poder calificar la violación alegada...” (folios 70 y 71).
También se dijo en el mismo escrito que la acción ejercitada no era la pública de nulidad.
Los argumentos de la entidad demandada fueron replicados por la parte actora mediante escrito que obra a folios 74 a 82.
El recurso de reposición fue resuelto negativamente por la Sala por auto de agosto diecisiete de mil novecientos noventa y de cuyo contenido se hará referencia m s adelante.
ALEGATOS DE INSTANCIA
En sus respectivos alegatos los dos apoderados se reafirmaron en sus conceptos ya expuestos (folios 106 a 121).
Por su parte el Agente del Ministerio Público concluye:
"Así se dijo: "Todo aquello que lógica y necesariamente está contenido en la Ley debe desarrollar de manera detallada y comprensiva el decreto reglamentario". Pero nada más que eso. Porque la potestad reglamentaria debe respetar según se deduce de lo resaltado anteriormente la letra y el espíritu de la Ley y limitarse únicamente a establecer las medidas necesarias para el cumplimiento del mandato legislativo
"En el presente proceso cotejadas "prima facie" las normas contenidas en los artículos 115 y 116 de la Ley 33 de 1.986 con los artículos 1o. y 2o. partes pertinentes del estatuto demandado se verifica como mientras las unas mandan la simple obligatoriedad del seguro “por daños a las personas causados en accidente de tránsito" las otras disponen la obligatoriedad de "los gastos de mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencia de los establecimientos hospitalarios y clínicos...” ...con una suma equivalente a cien (100) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente".
Descuella o mejor resalta lo peregrino, extraño o impropio como que no corresponden de las normas últimamente anotadas, las reglamentarias, de la norma presuntamente reglamentada. Quiere decir, se da en efecto desbordamiento de esa potestad reglamentaria por no haber habi (sic) ceñimiento idóneo a la regla superior, siendo como es que en el Estado de derecho la preocupación central de este es la contención del poder y su subordinación al derecho en salvaguardia primordial de los intereses de los administrados, del vínculo en materia y en jerarquía jurídica entre la norma reglamentaria y la reglamentada.
"Se consideran pues bien encaminadas las pretensiones del actor como que aquellas deben culminar con la abrogación de los artículos aquí demandados". (fls. 128129).
SE CONSIDERA:
La nulidad que se pretende mediante la demanda que dio origen al presente proceso, corresponde a algunos apartes de los artículos 1o. y 2o. del decreto 104 de 1.990, modificatorios de los artículos 4o. y 6o. del decreto 2544 de 1.987 reglamentario de la Ley 33 de 1.986.
En el Decreto 104 de 1.990 se contienen prescripciones no contenidas ni en el decreto modificado ni en la ley reglamentada; esta la razón para que con la admisión de la demanda se haya decretado la suspensión provisional. Los argumentos para fundamentar esta medida cautelar fueron ratificados por la Sala al resolver la reposición que contra el auto admisorio se interpuso.
En la providencia denegatoria del recurso, luego de las transcripciones de rigor y de comentarios a las mismas, se anota:
"Estas reflexiones llevaron a la Sala a la conclusión de ser suficiente la palmaria violación de esas dos normas superiores para suspender, provisionalmente, los acápites pertinentes del acto bajo juicio, en armonía con lo prescrito por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Decreto 2304 de 1.989, que consagra, su procedencia, en acción de nulidad de los efectos de los actos administrativos para lo cual "basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma.
"Ahora bien, habiendo sido determinante para decretar la suspensión provisional cuya revocatoria se solicita, la visible violación de norma constitucional que consagra la facultad reglamentaria y aún más, encabezándose el decreto demandado con la invocación de esa facultad, el recurrente en su prolija exposición sobre la noción del seguro obligatorio no desvirtúa en manera alguna las razones tanto de demandante como de la providencia, llevando la discusión a otro plano cual es el del "poder de intervención a que se refiere el artículo 32 de la constitución Política y el artículo 96 del Decreto - Ley 1344 de 1.970". Para el peticionario, el Presidente no se valió de la "simple facultad reglamentaria en ejercicio del artículo 120, numeral 3 ibídem. Para el efecto, es irrelevante el que se haya mencionado dicha facultad al expedir el decreto acusado, por cuanto que la norma que gobierna la capacidad para definir la naturaleza de este seguro obligatorio, proviene, como ya se explicó, del artículo 96 del Decreto - Ley 1344 de 1.970".
"Sostiene el recurrente en su esquema de fondo para cuestionarlas razones aducidas en el decreto de suspensión provisional que:
"1o. Los mandatos suspendidos del Decreto 104 de 1.990 no son de la naturaleza reglamentaria de que habla el artículo 120 del Código Político, sino que corresponden a aquellas normas de intervención en la economía que fundan su base en el artículo 32 constitucional.
"2o. Las disposiciones acusadas son un desarrollo del artículo 96 del Decreto - Ley 1344 de 1.970 completado por la Ley 33 de 1.986 (Art... 115, 116 y 117), que establecen el seguro obligatorio como mecanismo de intervención del Estado en la economía en beneficio de la comunidad, según una jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (Sent. 29 de Enero de 1.987) que en el texto se cita. Por lo tanto, el Decreto aunque haya invocado la potestad reglamentaria como fundamento de su naturaleza, en realidad se trata de una disposición que posee una fuerza jurídica diferente, por lo cual no puede afirmarse que al expedirse excede las limitaciones de dicha facultad reglamentaria.
"La Sala no estima que esa sea una argumentación con el valor suficiente para despintar los cargos de la suspensión provisional, ni son razones de recibo en el debate propio y para los limites de la medida cautelar sub - estudio, de estos motivos:
"1o. La intervención de Estado en la economía tiene un régimen constitucional que ha venido desarrollándose con fuerza desde la Reforma de 1.936, en la cual la atribución de intervenir se asignaba directamente a la ley. En la Reforma de 1.945 la técnica jurídica de la intervención se modificó para indicar que era una facultad propia del Presidente de la República que se ejercía previa habilitación por parte de la Ley, que además señalaba la materia, los fines y la oportunidad de dicha intervención. La jurisprudencia estimó que la Ley era de aquellas relacionadas con el numeral 11 del artículo 76 de la Constitución Política y los decretos tendrían el control de la Corte Suprema de Justicia.
"La ley quedó impedida de intervenir directamente con el uso de los llamados resortes de influencia para lograr que los agentes de la economía orientaran sus actividades con la racionalidad que el mismo artículo 32 lo indicaba. De ahí que, en esa reforma de 1.945, se prohibió intervenir mediante facultades extraordinarias.
“En 1.968 el régimen de la intervención también en razón del surgimiento en la carta de numerosos mecanismos para que operara esa tarea del Estado contemporáneo. La intervención del Estado se hará entonces por leyes como las de presupuesto; las de planes y programas; las leyes cuadro, que señalan los criterios legislativos básicos para que el reglamento los convierta en disposiciones obligatorias, etc. Pero la Constitución mantiene el r‚gimen de los artículos 32 y 76, num. 11. En su desarrollo se expidió la Ley 15 de 1.959 que gobierna la intervención del Estado en el transporte.
"Todas esas disposiciones fundamentales, cuando tratan el tema de la intervención, la jurisprudencia y la doctrina, definen esa importante tarea del Estado, como el empleo de los mecanismos jurídicos en el proceso productivo para lograr su racionalidad y el adecuado uso de los recursos humanos y de capital a fin de obtener las mejores metas productivas y de rentabilidad. Es aceptado que esos propósitos son armónicos con el bien común, el desarrollo, el bienestar de la comunidad y, como dice el artículo 32, el mejoramiento de las clases proletarias.
"Sin embargo, el artículo 96 del Decreto Extraordinario 1344 de 1.970 y la Ley 33 de 1.986 no se refieren en nada a la citada intervención porque esas disposiciones son de policía administrativa destinadas a regular otro aspecto de la vida social de la comunidad y una atribución del individuo: la libertad de locomoción. Por esto, el artículo 1o. del Decreto 1344 de 1.970 dice:
"Las normas del presente Código rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulación de los peatones, animales y vehículos por las vías públicas y por las vías privadas que están abiertas al público.
"El tránsito terrestre de personas, animales, y vehículos por las vías de uso público es libre, pero esta sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades, para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes".
"Los artículos que crean la obligación del seguro de accidentes lo establecen como un condición para que el propietario del automotor pueda obtener la licencia de tránsito, es decir, la habilitación del Estado para circular. El tránsito o circulación no es un actividad económica ni así la trata la Constitución (art. 75 num. 24) o la Ley. Para nuestro orden jurídico y para los derechos internos de todos los países del mundo, las normas de tránsito son reglas de policía destinadas a garantizar la vida y seguridad de las personas. Su fin es el de limitar y regular el ejercicio de la libertad de locomoción y no la de establecer condiciones al proceso productivo, como si lo hacen las normas de transporte (Decreto 1393 de 1.970) que gobiernan una actividad económica destinada a la movilización de las personas y a la distribución de las mercancías.
"Es incongruente, pues, el argumento del recurrente porque las normas de tránsito (art. 76, num. 24 de la C. N.) no son de intervención en la economía (Art. 32 y 76 num. 11 de la C. N.) sino de Policía. Es decir, que el Decreto cuyas normas fueron suspendidas es reglamentario y apoyado, como su texto lo invoca, en el art. 120 de la Constitución. Por esto es que su estudio se ha hecho por la Sala en relación con las limitaciones de las normas que dice reglamentar, encontrándolas por esta Corporación contrarias a la ley, a la Constitución de manera ostensible.
"De otra parte, el memorialista anota como impropiedad la consideración en la destinación para el mejoramiento o creación de los elementos indispensables para la atención médica y hospitalaria, como impuesto a cargo de las compañías aseguradoras, proposición argumental que la Sala estima ajeno al enjuiciamiento que se propone en torno a la medida precautoria recurrida, por cuanto en realidad el proveído que la acoge en parte alguna de su texto sustentatorio lo tiene como base para su declaratoria.
"Por lo que dice relación a la naturaleza de la acción ejercitada que en el escrito del recursos se califica como de restablecimiento del derecho, la Sala, dentro de los límites severos de la medida que ahora se enjuicia, no puede compartir lo precisado en razón a que el ordenamiento decretal presenta los caracteres de una normatividad abstracta, impersonal que, por la circunstancia de comprender forzosamente bajo su ámbito sujetos de derecho como que el objeto esencial de ella es la regulación de conductas, no permite reducirla siempre a la tutela de situaciones concretas, subjetivas y particulares. Y menos aún, inferir el motivo o fin, igualmente concreto y particular, por la circunstancia de ejercitar la acción de nulidad dentro del lapso propio de la acción de restablecimiento del derecho. Carece la Sala de elementos de juicio, que le permitan real y jurídicamente señalar como titular de una acción de restablecimiento del derecho a la entidad actora". (fls. 88 a 93).
Con lo anterior, puede decirse que esta expuesto todo lo necesario para decidir la demanda pues a través del proceso no se han presentado circunstancias que hagan varias a l Sala del criterio esbozado liminarmente.
El apoderado de la parte demandada a lo largo de sus intervenciones insiste en la idea de que en el presente caso no se trata propiamente de un acto reglamentario sino de una intervención relacionada con el artículo 32 de la Constitución Política con fuerza legislativa (fl. 67).
Sin embargo y no obstante el esfuerzo dialéctico empleado en tal demostración, es un hecho cierto que en el encabezamiento del Decreto 104 de 1.990, expresamente se dijo actuar el Presidente "en uso de las facultades que le confiere el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Política". norma esta que precisamente consagra la institución reglamentaria.
Por lo expuesto, la Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, oído el concepto del señor Agente del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
Primero. DECRETASE la nulidad del artículo 1o. del Decreto Reglamentario No. 0104 de enero 5 de 1.990, dictado por el señor Presidente de la República en uso de las facultades del artículo 1203 de la Constitución Nacional, en la parte que reza:
".....así como también los gastos de mejoramiento de los servicio de atención médica de urgencia de los establecimientos hospitalarios y clínicos, todo de acuerdo con las condiciones y dentro de los limites indicados en este Decreto y en la respectiva póliza de seguros".
Segundo. DECRETASE la nulidad de la letra b) del numeral 1o. del artículo 2o. del Decreto 0104 de enero 5 de 1.990, introducida como modificatoria del art. 6o. del Decreto 2544 de 1.987, cuyo texto dispone:
"b) Gastos de mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencia, con una suma equivalente a cien (100) veces el salario mínimo legal vigente al momento del accidente por cada personas lesionada en el accidente de tránsito, cubierto por el seguro, que ingresa al establecimiento hospitalario o clínico por causa de las lesiones sufridas en el accidente. Esta suma ser pagada por la Compañía aseguradora directamente al establecimiento hospitalario o clínico dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en que éste le presente la cuanta de cobro por dicho concepto. El establecimiento hospitalario o clínico abrir , con las sumas recibidas por este concepto, una cuenta especial destinada únicamente al mejoramiento de los servicios de atención médica de urgencias, Esta cuenta ser maneja da siguiendo las orientaciones que el Ministerio de Salud le señale al establecimiento, y de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. La compañía aseguradora y los establecimientos hospitalarios y clínicos enviarán trimestralmente a la División de Control de accidentes y Salud Ocupacional del Ministerio de Salud o la dependencia que haga sus veces, una comunicación escrita, en la cual se indiquen las sumas pagadas por este concepto y los demás datos que establezca la mencionada reglamentación".
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el veintisiete de junio de mil novecientos noventa y uno.
| LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ | MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ | |
| PRESIDENTE DE LA SALA | ||
| ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ | CARLOS RAMÍREZ ARCILA | |
| VICTOR M. VILLAQUIRAN | ||
| SECRETARIO | ||