Fecha Providencia | 11/11/1986 |
Fecha de notificación | 11/11/1986 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Samuel Buitrago Hurtado
Norma demandada: artículo 2° del Decreto 1480 de 1984
Demandante: Alfonso Luque Brun.
MULTA, CONVERSION DE LA MULTA EN ARRESTO.
El inciso tercero del artículo 221 del Decreto - ley 444 de 1967, impone la conversión de la multa en arresto, en el evento de que aquella no sea cancelada oportunamente. Es evidente que la sanción de arresto que establece el estatuto cambiario es aplicable exclusivamente a la persona natural que directamente hubiere incurrido en acto ilícito.
Declárase la nulidad del artículo 2º del Decreto 1480 de 15 de junio de 1984, dictado por el Presidente de la República con la firma del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., once de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.
Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.
Proyecto: Doctor Nelson Zuluaga Ramírez. Magistrado Auxiliar.
Referencia: Expediente Nº 13. Actor: Alfonso Luque Brun.
El Dr. Alfonso Luque Brun, en su carácter de ciudadano colombiano y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, solicita la declaratoria de nulidad del artículo 2° del Decreto 1480 de 1984.
El acto acusado:
El Presidente de la República, con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público, dictó el Decreto número 1480 de 15 de junio de 1984, "por el cual se reglamenta el artículo 221 del Decreto - ley 444 de 1967", cuyo texto es el siguiente:
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confieren los numerales 3° y 22 del artículo 120 de la Constitución Política,
"Decreta:
"Artículo 1º Cuando el infractor disponga de bienes suficientes para cubrir el valor de la multa a que se refiere el artículo 221 del Decreto - ley 444 de 1967, el Superintendente podrá ordenar su cobro a través del Juzgado Unico de Ejecuciones Fiscales o la conversión en arresto, según lo que convenga más a los intereses de la nación y teniendo en cuenta los términos del artículo 221.
"Artículo 2º Tratándose de persona jurídica, la conversión de la multa en arresto se hará efectiva en cabeza de quien o quienes ejercieron la representación legal en la época en que se cometió la infracción y en la de las demás personas que resultaron responsables".
La demanda:
Refiere el actor que el Congreso de la República, mediante la Ley 6ª de 15 de marzo de 1967, revistió al Gobierno Nacional de facultades extraordinarias para dictar un estatuto normativo del régimen cambiario y de comercio, habiéndose en tal virtud expedido el Decreto - ley 444 de 22 de marzo de 1967, sobre régimen de cambios internacionales y de comercio exterior, cuyo artículo 221 fue reglamentado por el Gobierno Nacional en ejercicio de la potestad prevista en los numerales 3º y 22 del artículo 120 de la Carta.
Como normas violadas se citan: "1º Decreto - ley 444 de 1967, artículo 221, del 22 de marzo de 1967; 2º Ley 74 de 1968 , aprobatoria del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, artículo 9º; 3º Ley 16 de 1972, aprobatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 8º y, 9º; y, 4º Constitución Nacional, artículos 16, 20, 23, 26 y 120, numerales 3º y 22º”.
El concepto de la violación de las normas citadas, lo desarrolla en dos cargos. Hace consistir el primero, en que el decreto acusado "viole en forma ostensible las garantías a la libertad individual o física de las personas, consagradas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en cuanto hace "transmisible a una persona natural una sanción o pena que ha sido impuesta a una persona jurídica, por el sólo hecho de haberla representado legalmente". El segundo cargo "hace relación a la extralimitación de las funciones que ejerció la rama ejecutiva del poder público", al invocar "como atribución constitucional para el ejercicio de esa potestad reglamentaria el artículo 120, ordinales 3º y 22 de la Constitución Política". Transcribe acto seguido la disposición reglamentada, artículo 221 del Decreto - ley 444 de 1967, cuyo texto es el siguiente:
"La cuantía de las multas a que se refiere el artículo anterior será hasta del 200% del monto de la operación comprobada, y se graduará de acuerdo con las circunstancias dentro de las cuales les fue cometida la infracción.
"La persona o entidad que con anterioridad hubiere incurrido en multa impuesta por la prefectura, será sancionada con el máximo valor de las mismas.
"Si la multa no fuere cubierta dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la Resolución que la impone, o si contra ella no se ejercita el recurso de reposición dentro del mismo término, o dentro de los cinco días siguientes a la que resuelve la reposición, se convertirá en arresto a razón de un día por cada treinta pesos, pero el arresto no podrá exceder de dos años".
"Agrega el demandante que 'la norma reglamentaria va más allá de la norma legal reglamentada', por cuanto introduce 'normas que en ninguna forma fueron establecidas por el legislador extraordinario', y que 'la norma que introduce es la relativa al ejercicio de la libertad física de las personas naturales que hayan ejercido o ejerzan la representación legal de las personas jurídicas sancionadas', lo cual es potestativo de la ley consultando la Constitución".
Dice por último que al tenor del ordinal 22 del artículo 120 de la Constitución Nacional, el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria debe limitarse a "regular el cambio internacional y el comercio exterior", lo cual en ninguna forma le permite "expedir reglamentos que tengan relación con las limitaciones en el ejercicio de la libertad individual o física de las personas naturales".
Impugnación de la demanda:
Se constituyó el Ministro de Hacienda y Crédito Público en parte impugnadora, a través de apoderada, consignando su oposición en escrito que obra a folios 30 y siguientes. Arguye el impugnador que lo "realmente loable de la disposición que se ataca lo constituye la adopción en términos jurídicos de medidas eficaces, para evitar la impunidad de las contravenciones administrativas al Estatuto Cambiario", por cuanto son "frecuentes los millonarios reintegros de divisas con base en exportaciones no realizadas o en un supuesto turismo, así como voluminosos los giros al exterior por concepto de falsas importaciones. En la mayoría de los casos, estas operaciones se han hecho al amparo de personas jurídicas (sociedades comerciales) con capital mínimo y con documentos de trámite firmados por empleados bajo orden del representante legal, con el único fin de evadir los mecanismos de control de la Administración, conllevando de lograrlo, la subsecuente impunidad, de las violaciones a las normas cambiarias". Dice más adelante que "El Decreto - ley 444 de 1967... tiene las características propias de la Ley cuadro o Ley marco", por la cual hay que concluir que "ha partido el actor en sus análisis sobre supuesta extralimitación de funciones, de esquemas erróneos, en tanto que la naturaleza de los decretos presidenciales que desarrollan las disposiciones cambiarias, y en general las materias referidas en los numerales 22 de los artículos 76 y 120 de la Constitución, no siguen las reglas propias de los decretos reglamentarios ordinarios de que trata el ordinal 3º del último artículo citado. Luego al partir de consideraciones equivocadas, llega a conclusiones equivocadas, pues pretende otorgar igual alcance a los decretos presidenciales expedidos en virtud de leyes - cuadro o leyes - marco, y a los decretos ordinarios expedidos por el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria".
Concepto Fiscal:
Concluye el Fiscal Primero de la Corporación, luego de abundante cita jurisprudencial y doctrinaria:
"En sentir de este Despacho, el artículo 221 del Estatuto Cambiario Decreto - ley 444 de 1967), no requería de reglamentación alguna, pues así se venía aplicando sin que existiera obstáculo alguno en su aplicación, dado que la sanción contemplada en la norma consiste en multa convertible en arresto sólo en el evento de que ella no sea cubierta dentro de los términos consagrados en la misma norma legal.
"Por otra parte, cuando la investigación que adelante la Superintendencia sobre posibles infracciones o violaciones a la normatividad vigente sobre oro y cambios, se surta frente a una persona jurídica, mal puede después de haberse impuesto una sanción pecuniaria a dicha persona jurídica modificarse al arbitrio de la Administración con fundamento en un decreto reglamentario, el destinatario de la sanción y muchísimo menos, convirtiéndola en arresto, pretermitiendo así todo el procedimiento administrativo o gubernativo en la persona física sobre la cual recaiga".
"Por todo lo anteriormente expuesto, se concluye por la Fiscalía que el artículo 2º del Decreto Reglamentario 1480 de 1984, viola los artículos 20 y 120 - 3 de la Constitución Nacional; el primero, por incompetencia y, el segundo, por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Además, infringe la norma que reglamenta, pues el artículo 221 del Decreto - ley 444 de 1967 no contempla la convertibilidad de la sanción pecuniaria en arresto, sino para las personas físicas, que en materia de contravenciones, como ya quedó visto, sí es aplicable".
Alegatos de las partes:
Presentaron tanto el demandante como el impugnador alegatos de conclusión, en sendos escritos que obran a folios 41 y siguientes, dedicados a reiterar los puntos de vista ya consignados y a rebatir los de la parte contraria, en los términos ya expuestos.
Consideraciones de la Sala:
El Presidente de la República, al reglamentar el artículo 221 del Decreto - ley 444 de 1967, lo hizo con apoyo en los ordinales 3º y 22 del artículo 120 de la Carta. Y es precisamente en torno a estas normas constitucionales donde ha gravitado lo esencial de la controversia. La primera consagra la potestad reglamentaría del Presidente, mediante la expedición de “órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. Y la segunda otorga a la suprema autoridad administrativa la facultad de "organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio internacional y el comercio exterior y modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, con sujeción a las reglas previstas en las leyes a que se refiere el ordinal 22 del artículo 76".
Como es bien sabido, el decreto reglamentario, por ser de grado jerárquico inferior a la ley que reglamenta, debe supeditarse a esta, respetar su sentido, por lo cual no puede crear normas que en forma expresa o tácita no estén contenidas en la de rango superior. Su misión se reduce a lograr que la ley tenga, como lo dice la disposición constitucional, “cumplida ejecución". Donde quiera que exista un decreto que exceda los límites impuestos por la ley que se reglamenta, se estará ante un caso de extralimitación de funciones, por lo mismo susceptible de ser invalidado por la vía jurisdiccional. Sobre este aspecto existe abundantísima jurisprudencia y doctrina. Así, ha dicho el Consejo de Estado en varias oportunidades:
"La Potestad reglamentaria del Jefe del Estado, en esta hipótesis, es limitada. No puede dictar ninguna disposición que viole una ley cualquiera, no sólo la ley que completa, sino cualesquiera otra ley, toda vez que una disposición de una ley formal no puede ser modificada sino por una ley formal, y el reglamento, aun cuando es un acto legislativo material, es también, desde el punto de vista formal, un acto en forma de decreto. El reglamento, además, completa la ley, fijando y desarrollando los detalles de aplicación de los principios que la ley contiene, pero no puede dictar ninguna disposición nueva. El reglamento tiene por objeto y por razón de ser, asegurar la aplicación de la ley que él completa. Se halla, pues, en rigor, contenido en la ley a que se refiere. Desarrolla los principios formulados por la ley, pero no puede en manera alguna ampliar o restringir el alcance de la ley".
La doctrina, coincidiendo con el anterior pensamiento, ha dicho: "El decreto reglamentario no puede adicionar la ley que reglamenta, ni variar su sentido, ni exceder sus términos. El reglamento debe coincidir en su sentido general con la ley. Su objeto no es crear normas; esa función nominativa corresponde al legislador. El reglamento tiene por finalidad desarrollar los preceptos de la ley, desenvolverlos, precisarlos, concretarlos, crear los medios para su ejecución, dictar las medidas para su cumplimiento, sin que al hacer esto pueda modificar en ningún aspecto esa ley. Se trata de hacerla viable, activa, que produzca los resultados y los efectos que determinó el legislador" (Luis Carlos Sáchica, Constitucionalismo colombiano).
Expuestos los anteriores principios, se tiene que el inciso tercero del artículo 221 del Decreto - ley 444 de 1967, impone la conversión de la multa en arresto, en el evento de que aquella no sea cancelada oportunamente. Ahora bien, es de toda evidencia que la sanción de arresto que establece el estatuto cambiario es aplicable exclusivamente a la persona natural que directamente hubiere incurrido en el acto ilícito. En otras palabras, la norma en cuestión, al referirse sólo a las personas físicas, excluyó tácitamente a las "entidades" y a sus representantes legales, pues, como es obvio, las personas morales no pueden ser objeto de la pena de privación de la libertad. Por ello, la disposición acusada, artículo 2º del Decreto 1480 de 1984, al pretender reglamentar el artículo 221 del Decreto 444 de 1967, lo que hizo fue crear una norma nueva, pues la norma "reglamentada" no permite en forma alguna hacer efectiva la conversión de la multa en arresto "en cabeza de quien o quienes ejercieron la representación legal en la época en que se cometió la infracción". Y no se diga, como lo sostiene la apoderada del Ministro de Hacienda, que la norma acusada constituye un instrumento eficaz "para evitar la impunidad de las contravenciones administrativas al Estatuto Cambiario", pues las razones de mera conveniencia en manera alguna pueden justificar el quebranto del principio de legalidad. Si el acto demandado es abiertamente inconstitucional, por haber ido mucho más allá del contenido de la norma legal materia de reglamentación, se impone, por encima de cualquiera otra consideración, la declaratoria de nulidad.
Resta por analizar el otro argumento de la parte impugnadora: el de que el Estatuto Cambiario constituye una ley cuadro y que en consecuencia el ordinal 22 del artículo 120 de la Constitución Nacional facultaba ampliamente al Gobierno Nacional para reglamentarla en la forma que es objeto de demanda. Por medio de la ley - cuadro, el Congreso establece los principios generales respecto de una determina materia, correspondiendo al ejecutivo la expedición de las normas necesarias para su desarrollo. Ejemplo típico de ley - cuadro lo constituye el ordinal 22 artículo 76, de acuerdo con el cual corresponde al Congreso, por medio de leyes, "Dictar las normas generales a las que deba sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”.
Como acertadamente lo advierte el colaborador fiscal, en palabras que la sala prohija, las materias de que se trata en el numeral transcrito “en nada se asemejan con la que trata el decreto acusado, ni mucho menos la del artículo que reglamenta, o sea el 221 del Decreto - Ley 444 de 1967, que versa sobre la cuantía de las multas que deben imponerse por la violación de las normas sobre el control de oro y los cambios de que trata el artículo 220 del Decreto - Ley 444 de 1967”. Si por consiguiente mediante el acto acusado no se trata en realidad reglamentando una Ley - Cuadro, toda vez que en rigor no se trata aquí de “ regular el cambio internacional y comercio exterior”, mal podía invocar el ejecutivo el tantas veces citado ordinal 22 artículo 120 de la Carta como sustento jurídico de su decisión.
Como de todo lo anterior se concluye que el acto acusado incurre en quebranto de las normas constitucionales denunciadas, así como la de estirpe legal reglamentada, habrá de declararse su nulidad.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él,
Falla:
DECLARASE la nulidad del artículo 2º, del Decreto 1480 del 15 de junio de 1984 dictado por el Presidente de la República con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 30 de octubre de 1986.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Simón Rodríguez Rodríguez, Samuel Buitrago Hurtado, Guillermo Benavides Melo, Miguel Betancourt Rey.
Víctor M. Villaquirán, Secretario.