Fecha Providencia | 22/08/1944 |
Fecha de notificación | 22/08/1944 |
Sala: -- Seleccione --
Sección: null
Subsección: null
Consejero ponente: Gonzalo Gaitán
Norma demandada: artículos 1°, 2°, 3° y 5° del Decreto ejecutivo número 709 de 10 de abril de 1940
Demandante: JORGE GRUESO ARBOLEDA
POTESTAD REGLAMENTARIA – Interpretación de las leyes / POTESTAD REGLAMENTARIA – Su alcance / AUXILIO DE CESANTIA – Tiempo de cómputo / PRESTACIONES SOCIALES – Obreros de construcción / EMPRESAS DE CONSTRUCCION – Casas y edificios
CONSEJO DE ESTADO
Consejero ponente: GONZALO GAITAN
Bogotá, veintidós (22) de agosto de mil novecientos cuarenta y cuatro (1944)
Radicación número:
Actor: JORGE GRUESO ARBOLEDA
Demandado:
El doctor Jorge Grueso Arboleda, mayor y de esta vecindad, y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada por el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, solicita del Consejo de Estado que declare nulos los artículos 1°, 2°, 3° y 5° del Decreto ejecutivo número 709 de 10 de abril de 1940, emanado del Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social, y por medio del cual se reglamentó la Ley 61 de 1939.
Los hechos en que apoya su acción el actor se hallan expuestos así en el libelo:
"Primero. El artículo primero del Decreto, al definir lo que se entiende por empresa oficial de construcción, dice que son aquellas que funcionan u organizan con ese carácter por las entidades públicas, para llevar a cabo construcciones de casas o edificios.
"Con esta disposición se está contrariando en forma clara y notoria la Ley 61 de 1939, ya que el artículo, al referirse a las empresas oficiales o particulares que están en la obligación de pagar auxilio de cesantía a sus trabajadores, en manera alguna estatuye que sea especial y únicamente para los obreros de construcción de edificios o casas.
"La Ley 61 antes citada, en su artículo 1°, crea un auxilio para todos los obreros de construcción, bien sea de casas, ferrocarriles, plantas eléctricas y en general, en favor de los obreros de construcción, pero no en relación a casas o edificios, como lo hace el Decreto.
"Ahora bien: del hecho que el artículo 4° de la Ley 61 de 1939, en forma incidental trate de obras de más de un piso, y disponga que los andamios deben tener solidez y seguridad, no se deduce que se quiera crear una prestación social en favor de determinados trabajadores.
"En sana lógica y hermenéutica jurídica, la ley no puede interpretarse y aplicarse como lo dispone el Decreto en mención, en sus artículos 1°, 2° y 3°
"Segundo. El artículo 2° del Decreto define lo que se entiende por empresa particular de construcción y se remite al artículo 1° en cuanto a la clase de construcción, o sea edificios o casas. Con esta disposición se está desvirtuando el alcance de la Ley, ya que ésta estableció, lo mismo que para los empleados, y como existe para los ferroviarios, obreros de salinas, un auxilio de retiro o de cesantía equivalente a tres jornales por cada mes de trabajo.
"Por otra parte, el término 'de construcción', no se puede entender nunca en forma tan restringida como lo hace el Decreto reglamentario; construir no es levantar casas y edificios, como lo entendió el Gobierno al dictar el Decreto motivo de esta demanda.
"Tercero. El artículo 3°, como los anteriores, peca por el mismo aspecto: reglamenta lo referente a los asalariados, a la clase de trabajo, pero se concreta al ramo de edificaciones, cuando la Ley habla de construcciones en general.
"Cuarto. El artículo 5° del Decreto fija la fecha desde la cual pueda cobrarse el auxilio de censantía, esto es, desde la vigencia de la Ley. (19 de diciembre de 1939)." Estima el actor que las disposiciones acusadas violan la Ley 61 de 1939, que se pretende reglamentar, y a propósito razona así:
"Considero que el Gobierno no puede, en uso de la facultad reglamentaria, limitar el alcance de la Ley; si la Ley no dijo en forma expresa que no se aplicaría o no se tendrían en cuenta los servicios prestados -por el obrero de construcción con anterioridad a su vigencia, es decir, al 19 de diciembre de 1939, no podía excluirse ese tiempo al reglamentar la Ley.
"Además, las leyes o disposiciones de carácter social, como lo ha dicho el Consejo de Estado en varios fallos, entre ellos uno reciente sobre un empleado del Ministerio de Correos y Telégrafos, y en consulta que sobre las Leyes 206 dé 1938 y 63 de 1940, sobre jubilaciones, hizo el Ministerio de Trabajo, son de aplicación retrospectiva, o tienen carácter retroactivo, porque ellas vienen a reconocer situaciones jurídicas ya creadas. La Ley 10 de 1934, la 1° de 1932, sobre jubilaciones, se aplican para servicios anteriores a su vigencia.
"La potestad reglamentaria reconocida al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, según el ordinal 3º del artículo 115 de la Constitución Nacional, tiene sólo por objeto llenar los vacíos que se anoten en la ley y regular los pormenores de aplicación de la misma. De ahí que la doctrina y la jurisprudencia estén acordes en admitir que un decreto reglamentario, no puede ni ampliar, ni restringir el alcance de la ley, ni exigir formalidades distintas de las establecidas por ella. En este sentido se expresa en forma clara y precisa sobre el particular, y muy elocuentemente el doctor Tulio Enrique Tascón, en su obra Derecho Constitucional Colombiano, y la jurisprudencia del honorable Consejo de Estado ha sido terminante al respecto; sostenida esa doctrina invariablemente por esa entidad." Admitida la demanda, ha soportado el juicio los trámites procesales de rigor. El Fiscal de la corporación opina que los artículos 1º, 2º y 3o del Decreto acusado son ilegales en cuanto limitan y menoscaban el alcance de la Ley 61 de 1939, y solicita que así se declare por el Consejo; pero conceptúa, en contra de lo sostenido por el actor, que el articulo 5° ibídem, es legal y debe, en consecuencia, negarse la solicitud de nulidad.
Ejecutoriado como está el auto de citación para sentencia se procede a fallar, previas las siguientes consideraciones:
La Ley 61 de 1939, "por la cual se reconocen algunas garantías a los trabajador de la construcción", dispuso en su artículo 1°:
"En toda empresa de construcción oficial o particular se pagará como auxilio de cesantía. A sus trabajadores una indemnización de tres jornales por cada mes de trabajo. En ningún caso recibirá el trabajador menos del salario de una semana por concepto de cesantía.
"Parágrafo. Se entiende por empresa de construcción particular, la que emplee en forma constante veinte (20) o más asalariados."
Claro es, al tenor de este precepto legal, que el legislador quiso favorecer al gremio de empleados en toda clase de construcciones y no únicamente a los que se ocuparan en construcciones de casas o edificios, Así lo demuestra la historia fidedigna del establecimiento de la Ley, que debe servir de norma de hermenéutica en conformidad con el artículo 27 del Código Civil. Al respecto se lee en la exposición de motivos del proyecto, suscrita por los Representantes Jesús A. Cardona, Juan B. Barrios, Gerardo Molina, Miguel Tobar Silva y Silvio Villegas:
"El proyecto de ley que sometemos a vuestra consideración está encaminado a ponerle fin a una injusticia social, porque el gremio de los trabajadores de la construcción, uno de los más numerosos y meritorios, no está amparado por las disposiciones de carácter social, en atención a que se les considera y cataloga como 'trabajadores transitorios5. Los derechos que proponemos se les reconozcan, ya están consagrados en favor de algunos trabajadores o están en vía de reconocérseles a otros, por lo cual no hacemos otra cosa con esta iniciativa que procurar extenderlos a las personas que trabajan en la construcción, dentro de las modalidades propias de esta importante industria."
Concluye la exposición de motivos que el gremio de empleados en la construcción es el más afectado con el actual conflicto mundial.
En las mismas consideraciones abundan los informes de las Comisiones de Asuntos Sociales y Obreros, tanto de la Cámara como del Senado, que estudiaron el proyecto para segundo debate. En uno de estos informes se dice que es preciso dar normas de protección para los trabajadores de la construcción desde luego que ellos no quedaban amparados con la Ley que otorga ciertas garantías a los "trabajadores manuales", lo cual entrañaría una injusta diferencia1 de tratamiento. Así, pues, la tantas veces citada Ley 61 quiso beneficiar a los trabajadores de empresas oficiales o particulares que empleen en forma constante veinte o más asalariados, y no hizo distinción alguna de la clase de construcciones a que se dedicaran.
De consiguiente, los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto 709 de 1940, dictado por el Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social, son nulos por ilegales, pero únicamente en cuanto restringen la locución "trabajadores de la construcción", empleada en el texto legal, a quienes se ocupan en construcciones de casas o edificios.
De otro lado, el Consejo de Estado, acogiendo doctrinas expuestas por connotados expositores de Derecho Público y de unánime aceptación, ha dicho que la potestad reglamentaria sólo tiene por fin dar vida práctica a la ley para ponerla en ejecución, supliendo aquellos detalles que sería exótico consignar en la propia ley, pero que el Gobierno, so pretexto del ejercicio de esta potestad no puede ni ampliar ni restringir el sentido de la ley, dictando nuevas disposiciones o suprimiendo las contenidas en la ley, porque ello no sería reglamentar, sino legislar, y al proceder así el Ejecutivo invadiría la órbita que constitucionalmente corresponde al Congreso. El decreto reglamentario debe estar contenido implícitamente dentro de la ley reglamentada.
El propio Gobierno ha comprendido el error en que incurrió y se ha visto en la necesidad de ampliar los términos del Decreto acusado, quizá yéndose al extremo opuesto en la interpretación de la Ley 61. En efecto, por Decreto número 1052 de 29 de abril de 1944 (dictado cuando ya está en curso el presente juicio), dijo:
"El Primer Designado, Encargado de la Presidencia de la República de Colombia, en uso de sus atribuciones legales, y
TENIENDO EN CUENTA que de conformidad con lo dispuesto por la Ley 61 de 1939, los asalariados que prestan sus servicios en los parques y jardines nacionales, lo mismo que los que prestan sus servicios en la construcción de ferrocarriles nacionales, distintos de los directamente dependientes del Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales, tienen derecho al auxilio de cesantía consagrado en dicha Ley, por cuanto incorporan su capacidad laboriosa en obras que se construyen por cuenta de la Nación,
"DECRETA
"Artículo único. El Gobierno Nacional pagará, según las prescripciones de la Ley 61 de 1939, y de acuerdo con su Decreto reglamentario número 709 de 1940, a los trabajadores de los parques y jardines, así como a los de los ferrocarriles nacionales que no dependen directamente del Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales, el auxilio de cesantía de que trata la Ley aludida.
"Comuniqúese y publíquese"
Por el artículo 5°, también acusado, dispuso el Gobierno:
"El auxilio de cesantía se pagará a razón de tres jornales por cada mes completo de trabajo; para el cómputo, solamente se tendrá en cuenta el tiempo servido con posterioridad a la fecha de la vigencia de la Ley que se reglamenta, o sea al 19 de diciembre de 1939." El actor considera ilegal esta última parte, porque estima que la Ley tiene efecto retroactivo o retrospectivo, y por tanto, el Decreto no podía fijar el cómputo del tiempo para obtener la prestación, tal como hizo.
Dentro de la potestad reglamentaria no cabe la interpretación de las leyes. Saber si para obtener la cesantía debe computarse el tiempo anterior a la vigencia de la Ley o nó, es cuestión de interpretación, que sólo corresponde por vía general al legislador o al Juez cuando se trata de un caso particular de aplicación de la norma, mas no al Gobierno. Por este aspecto resulta ilegal el artículo 5°, que se estudia, y habrá, por ende, de declararse nulo.
En mérito de las consideraciones expuestas, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y de acuerdo en parte con el concepto del señor Fiscal.
FALLA
1° Declárense nulos los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto número 709 de 10 de abril de 1940, del Ministerio de la Economía Nacional, pero únicamente en cuanto por dichos artículos se exige que para tener derecho a los beneficios otorgados por a Ley 61 de 1939, los trabajadores deben pertenecer a empresas oficiales o particulares que se dediquen a construcciones de casas o edificios exclusivamente.
2° Declárase igualmente nulo el artículo 5° del mismo Decreto, pero únicamente en la parte que dice: "para el cómputo sólo se tendrá en cuenta el tiempo servido con posterioridad a la fecha de la Ley que se reglamenta, o sea el 19 de diciembre de 1939."
Copíese y notifique se.
ANIBAL BADEL, GONZALO GAITAN, GABRIEL CARREÑO MALIARINO, GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS, CARLOS RIVADENEIRA G. DIOGENES SEPULVEDA MEJIA, TULIO ENRIQUE TASCON. , LUIS E. GARCIA V., SECRETARIA