Fecha Providencia | 27/11/1940 |
Fecha de notificación | 27/11/1940 |
Sala: -- Seleccione --
Sección: null
Subsección: null
Consejero ponente: Ramón Miranda
Norma demandada: El artículo 4° de la Ley 203 de 1936
INTRODUCCION DE AZUCAR
El artículo 4o de la Ley 203 de 1936 no autorizó al Gobierno para que, en la importación del azúcar destinado a regularizar el consumo, pudiera prescindir de las formalidades exigidas por las leyes fiscales para la adquisición de efectos o mercancías por parte del Estado.
CONSEJO DE ESTADO
Consejero ponente:RAMON MIRANDA
Bogotá, noviembre (11) veintisiete (27) de mil novecientos cuarenta (1940)
Radicación número:
Actor:
El artículo 4° de la Ley 203 de 1936 dijo lo siguiente:
"Con el único fin de regularizar el consumo del azúcar, sin descuidar el fomento de la caña de azúcar y en desarrollo del artículo 11 del Acto legislativo número 1° de 1936, el Gobierno podrá introducir azúcar por conducto de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, y organizar la venta de este artículo en las distintas plazas del país para atender a las necesidades del consumo y evitar las especulaciones.
"El cincuenta por ciento de las utilidades que el Gobierno obtenga por razón de estas importaciones se destinará a la suscripción de acciones en la Caja de Crédito Agrario, y el cincuenta por ciento restante se aplicará a la defensa y fomento de la industria azucarera.
"Parágrafo. El Banco de la República podrá redescontar a la Caja ríe Crédito Agrario, Industrial y Minero, sin sujeción al cupo fijado por el artículo 5° de la Ley 82 de 1931, letras o documentos de prenda agraria con garantía de azúcar importado conforme a este artículo."
El Gobierno, en ejecución de esta Ley, expidió el Decreto reglamentario número 1280 de 1938, que dijo en su artículo 1°:
"Las importaciones de azúcar que el Gobierno determine efectuar, en desarrollo de la autorización que le confiere el artículo 4° de la Ley 203 de 1936, se harán por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, previa orden escrita del Ministerio de Agricultura, el cual dará las instrucciones sobre cantidad, calidad, lugar de destino, empaque y demás especificaciones necesarias para cada pedido."
El extinguido Ministerio de Agricultura y Comercio, considerando que conforme a este Decreto el Gobierno podía introducir azúcar del Exterior por conducto de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, sin necesidad de celebrar para ello contrato alguno y por una simple orden escrita, pasó al Gerente de la Caja mencionada el oficio número 333, que a la letra dice:
"Bogotá, julio 22 de 1938.
"Señor Gerente de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero.
"Por la presente me permito confirmar las instrucciones dadas anteriormente a usted por este Ministerio, sobre importación de 50.000 sacos de azúcar, de 100 libras americanas cada uno, que el Gobierno formula en uso de las facultades que le confiere el articulo 4° de la Ley 203 de 1936. Esta importación debe hacerse de acuerdo con lo prescrito en la mencionada disposición legal, y en el Decreto número 1280 de 14 de julio presente. La distribución del azúcar será la indicada anteriormente por este Despacho. Encarezco a usted la mayor diligencia posible en la ejecución de este pedido, y tengo el gusto de suscribirme su muy atento servidor,
"Marco Aurelio ARANGO, Ministro de Agricultura y Comercio."
El señor Gonzalo Córdoba, en ejercicio de la acción pública, por escrito presentado el 2 de septiembre de 1938, pidió al Consejo que declarara la nulidad del artículo 1° del Decreto número 1280 del 14 de julio del mismo año, y la providencia de fecha 22 del mismo mes, contenida en el oficio número 333 que se deja transcrito; y aunque pidió la suspensión provisional de los actos acusados, el Consejero sustanciador no accedió a decretarla.
El señor Córdoba fundó su demanda en que la disposición reglamentaria de que se ha hablado había excedido las facultades del Organo Ejecutivo, ya que la Ley reglamentada, si bien autorizó al Gobierno para introducir azúcar por conducto de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, no lo autorizó para verificar esa importación con prescindencia de claras disposiciones de orden fiscal, entre las cuales citó la de la previa celebración de contratos con el cumplimiento de las formalidades legales, una de ellas la del sometimiento del respectivo contrato a la revisión del Consejo de Estado si por razón de su cuantía hubiere lugar a ella.
Dijo el demandante que el Decreto creaba un nuevo régimen, excepcional en punto a compras, convirtiendo la entidad bancaria a que se ha hecho referencia en una especie de proveedor oficial que no queda sometido a reglamento alguno y que se encuentra fuera de los rigores de las leyes que gobiernan cuanto se relaciona con las compras oficiales, sin que el sentido de la Ley 203 permita interpretar que se quiso introducir una excepción al Capítulo 3° del Código Fiscal, adicionado por leyes posteriores y especialmente por las que crearon y reglamenta-ron el Departamento de Provisiones, y que si hubiera sido la intención del legislador la que se deja expresada, hubiera dictado una disposición concreta y especial que lo permitiera, pues a situaciones de excepción deben corresponder reglamentos legislativos especiales, como sucede con las leyes dictadas para lo referente a compras de elementos bélicos, o para obras públicas, fabricación de estampillas, etcétera.
Agregó que si el espíritu de la Ley 203 hubiera sido que las compras de azúcar pudieran hacerse en el Exterior directamente por la Caja v no por el Gobierno, sería preciso aceptar también que la intención del legislador fue modificar el objeto social de la Caja Agraria, y, como se echa de ver, no fue esa su intención sino autorizarla para descontar letras o documentos al Gobierno a fin de financiar la operación, cosa o función que cabe perfectamente dentro de su condición de institución de crédito (parágrafo del artículo 4°).
Sentadas estas bases, afirma el señor Córdoba que el artículo 1° del Decreto 1280 es absolutamente ilegal por cuanto creó un régimen excepcional para compras o adquisiciones por el Estado y por cuanto alteró el espíritu de la misma Ley que quiso reglamentar, atribuyéndole a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero funciones que no tiene ni puede tener en su condición de entidad independiente del Gobierno, creada para fomentar el crédito agrícola y no para actuar como comisionista de compras; pero que aun en el supuesto de que el legislador hubiera querido significar que la Caja podía ser comisionista para la compra en el caso concreto de importaciones oficiales de azúcar, siempre sería ilegal el artículo 1° acusado, pues también por otro concepto el Ejecutivo extralimitó la potestad reglamentaria al disponer que el contrato de comisión para dichas compras podrá celebrarse sin que conste por escrito y con el único requisito para que la Caja actúe como comisionista para la compra, de que medie una orden escrita del Ministerio de Agricultura.
Expresa el demandante que el artículo 332 del Código de Comercio dice que la comisión es una especie de mandato comercial y éste está definido por el artículo 331 de la misma obra como un contrato por el cual una persona encarga a otra de la ejecución de uno o más negocios lícitos de comercio, etcétera, lo que hace imposible que un contrato como el indicado no conste por escrito ni se someta a la aprobación del Presidente de la República, previo dictamen favorable del Consejo de Ministros, ni se publique en el Diario Oficial, siendo obvio que para que una importación de azúcar cumpla su objeto de regularizar tos mercados, tiene que hacerse en cantidades cuyo valor sea superior a cinco mil pesos, todo lo cual hace que la reglamentación tal como está concebida viole el Capítulo 5° del Código Fiscal, la Ley 13 de 1935 y leyes que lo adicionan y reforman, pues ya se ha visto que el Ministerio ordenó a la Caja de Crédito Agrario por el oficio número 333, que importara 50,000 sacos de azúcar, de 100 libras americanas de peso cada uno, que valen una suma varias veces superior a cinco mil pesos, sin que mediara contrato por escrito ni éste se sometiera a la revisión del Consejo de Estado.
Por un último concepto acusó de ilegal el artículo 1° del Decreto 1280, a saber: porque la Ley 203 no confirió al Gobierno un poder discrecional para importar azúcar, de que pueda usar cuando lo considere oportuno a su juicio, sino una facultad sometida a la existencia de dos circunstancias de hecho, como son: primero, atender a las necesidades del consumo, y segundo, evitar las especulaciones, circunstancias que no se han cumplido, puesto que, conforme a las notas de fechas 27 de mayo y 23 de julio de 1938, pasadas por el Gerente de la Compañía Distribuidora de Azúcares, a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, no sólo había todo el azúcar que el consumo exigía, sino un sobrante en el país, como así lo comprobaba con las copias de dichas notas y un cuadro estadístico de la misma Compañía, que mostraba la situación de especies en 31 de julio, o sea una existencia de 222,126 sacos de 50 kilos cada uno, de modo que el Gobierno al ordenar la importación de 50,000 sacos, obró por móviles distintos de los señalados en la ley.
Surtida la tramitación propia de la única instancia, se procede a dictar el fallo que le ponga término.
No encuentra el Consejo que la primera parte de la disposición acusada viole la ley reglamentada ni otra alguna. El artículo 4° de la Ley 203 dispuso que con el fin de regularizar el consumo del azúcar, el Gobierno podría introducir este artículo por conducto de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, y la primera parte del artículo 1° del Decreto reglamentario número 1280 se limita a expresar que las importaciones de azúcar que el Gobierno determine efectuar en desarrollo de la autorización que le confiere el artículo 4° de la Ley 203 de 1936, se harán por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero. Se trata, pues, de un decreto dictado para el ejercicio de una autorización especial y en ejecución de la ley que la confirió.
No puede decirse lo propio respecto de la última parte del artículo 1° del mismo Decreto, que dispone que la Caja de Crédito Agrario haga el pedido de azúcar sin más formalidad que una previa orden escrita del Ministerio de Agricultura (hoy de la Economía Nacional), pues la ley reglamentada no autorizó al Gobierno para que en la importación del azúcar destinado a regularizar el consumo pudiera prescindir de las formalidades exigidas por las leyes fiscales para la adquisición de efectos o mercancías por parte del Estado, y por este aspecto, la disposición excede la potestad reglamentaria y debe ser anulada. Como lo observa el demandante, para que el azúcar introducido pueda producir el resultado de regularizar el consumo atendiendo a las necesidades de éste, y de evitar las especulaciones, es menester que los pedidos se hagan por valores mayores de cinco mil pesos, como así ha venido efectivamente sucediendo, y en este caso es menester que los contratos para la provisión del artículo se celebren por escrito, obtengan la aprobación del Presidente de la República, previo dictamen favorable del Consejo de Ministros, sean sometidos a la revisión del Consejo de Estado y publicados en el Diario Oficial, ya que la Ley 203 no implica la prescindencia de ninguna otra formalidad legal que la de la licitación.
En cuanto a la petición de nulidad de la providencia contenida en el oficio número 333 de 22 de julio de 1938, cabe observar que ella se contrae a confirmar instrucciones anteriormente dadas por el Ministerio a la Caja de Crédito Agrario, sobre importación de 50,000 sacos de azúcar, y, por consiguiente, como muy bien lo insinúa el señor Fiscal, el oficio en referencia es parte integrante de un contrato ya ejecutado entre la Nación y la Caja, y, como todo contrato, escapa a la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con el aparte i) del artículo 1° de la Ley 130 de 1913, y no hay por tanto lugar a hacer declaración ninguna sobre dicho acto.
Como la cuestión referente a si el artículo 4° de la Ley 203 contiene o nó una facultad discrecional dice relación a la acusación, no del artículo 19 del Decreto 1280, sino al contenido del oficio número 333, no habrá para qué ocuparse en ella.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley, de acuerdo con el concepto del señor Fiscal, falla:
No es nulo el artículo 1° del Decreto número 1280 de 1938, por el cual se reglamenta el artículo 4° de la Ley 203 de 1936, con excepción de la última parte, que dice: "Previa orden escrita del Ministerio de Agricultura, el cual dará las instrucciones sobre cantidad, calidad, lugar de destino, empaque y demás especificaciones necesarias para cada pedido", parte ésta que se declara nula.
No hay lugar a hacer declaración ninguna sobre la providencia contenida en el oficio número 333, de fecha 22 de julio de 1938, originario del extinguido Ministerio de Agricultura y Comercio.
Cópiese, publíquese, notifíquese, comuníquese al Ministerio de la Economía Nacional y archívese el expediente.
TULIO ENRIQUE TASCON, RAMON MIRANDA, GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS, -GONZALO GAITAN, ARTURO CARRERA, GUSTAVO HERNANDEZ RODRIGUEZ. CARLOS RIVADENEIRA G.- -LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO