Fecha Providencia | 22/05/1981 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Norma demandada: inciso tercero del numeral 12 del artículo 3°. del Decreto Reglamentario 1489 de 1952; del Decreto Reglamentario 3378 de 1962 y de los artículos 32, 33 y 35 del Decreto Reglamentario 1469 del 18 de julio de 1978"
Demandante: JOSE ENRIQUE ARBOLEDA VALENCIA Y OTROS
SUSPENSIONES O PAROS COLECTIVOS DEL TRABAJO - De¬claratoria de ilegalidad
La competencia para la decla¬ratoria de ilegalidad la tiene el Ministerio del Trabajo en virtud de la norma del artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo. Declárase la nulidad de los artículos 64 y 65 del Decreto Reglamentario 1469 del 19 de julio de 1978.
ASOCIACION SINDICAL / POTESTAD REGLAMENTARIA - No se extiende a tipificación de delitos ni creación de penas que no estén consagradas en las leyes
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: IGNACIO REYES POSADA
Bogotá, D.E., veintidós (22) de mayo de mil novecientos ochenta y uno (1981)
Radicación número: 2990 - 2912
Actor: JOSE ENRIQUE ARBOLEDA VALENCIA Y OTROS
Demandado:
Referencia: DECRETOS DEL GOBIERNO
Los doctores JOSE ENRIQUE ARBOLEDA VALENCIA, CARLOS ALVA-REZ PEREIRA, FRANCISCO CAMACHO AMAYA, PEDRO CHARRIA ANGULO Y GERARDO SALCEDO ANGULO, obrando en sus propios nombres y en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 66 ibídem demandan ante esta Corporación la "nulidad del inciso tercero del numeral 12 del artículo 3°. del Decreto Reglamentario 1489 de 1952; del Decreto Reglamentario 3378 de 1962 y de los artículos 32, 33 y 35 del Decreto Reglamentario 1469 del 18 de julio de 1978"
Los hechos en que se fundó el libelo son los siguientes:
"Como hechos fundamentales de la declaratoria impetrada nos parece suficiente señalar que las normas mencionadas fueron expedidas en presunto ejercicio de la potestad reglamentaria; son de carácter laboral del orden nacional; están suscritas por el Presidente de la República y por el Ministro del ramo y fueron promulgadas según consta en los ejemplares del Diario Oficial que se acompañan a la presente demanda".
Se citan como disposiciones violadas los artículos "26, 28, 55, 76-2 y 120-3 de la Constitución Política de Colombia; 12 de la Ley 153 de 1887; 309 del Código Penal (Ley 95 de 1936); 22, 23, 51 y 354 del Código Sustantivo del Trabajo (Decretos 2653 y 3743 de 1950); 7°., 24 y 41 del Decreto 2351 de 1965, convertido en legislación permanente por la Ley 43 de 1968; 7° del Decreto 204 de 1957 y 2°., 100 y siguientes del Código de Procedimiento del Trabajo (Decreto 2158 de 1948)" y se analiza el concepto de la violación.
Agotado el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad, oído el concepto de la Fiscalía Cuarta y ejecutoriado el auto de citación para sentencia, se procede a ello previas las siguientes,
CONSIDERACIONES:
En el presente proceso mediante la acción pública, se busca obtener la nulidad del inciso 3o. del numeral 12 del artículo 3°. del Decreto Reglamentario 1489 de 1952; del Decreto Reglamentario 3378 de 1962 y de los artículos 32, 33 y 35 del Decreto Reglamentario 1469 del 18 de julio de 1978, reglamentario este último de algunas disposiciones laborales, dictado por el Presidente de la República en uso de las facultades que le confiere el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución y en desarrollo de las Leyes 26 y 27 de 1976.
En capítulo referente a las disposiciones violadas y al concepto de la violación la demanda se detiene en el análisis cuidadoso de cada una de las normas acusadas y de la violación que con ella se hace de disposiciones de superior jerarquía.
La Sala estudia cada una de las normas acusadas para proveer en consecuencia.
Decreto Reglamentario 1489 de 1952, artículo 3|. numeral 12, inciso tercero. — "... Para los efectos de los artículos 309 del Código Penal y 354 del C. S. T. se presume que el patrono turba el ejercicio de los derechos que conceden las leyes sobre sindicatos, cuando en el curso de seis (6) meses despide o desmejora en las condiciones de trabajo a un número de sus trabajadores permanentes sindicalizados, en forma que altere la proporción entre el personal sindicalizado y el no sindicalizado dentro de la empresa, a menos que justifique ampliamente las causas de tales despidos o la ruptura de dicha proporción..."
Decreto Reglamentario 3378 de 1962. — "Artículo lo. — Considerándose como actos atentatorios contra el derecho de asociación sindical por parte del patrono:
a). — Obstruir o dificultar la afiliación de su personal a una organización sindical de las protegidas por la ley, mediante dádivas o promesas, o condicionar a esa circunstancia la obtención o conservación del empleo o el reconocimiento de mejoras o beneficios.
b). — Despedir, suspender o modificar las condiciones de trabajo de los trabajadores en razón de sus actividades encaminadas a la fundación de organizaciones sindicales.
c). — Negarse a negociar con las organizaciones sindicales que hubieren presentado sus peticiones de acuerdo con los procedimientos legales.
d). — Despedir, suspender o modificar las condiciones de trabajo de su personal sindicalizado con el objeto de impedir o dificultar el ejercicio del derecho de asociación.
e). — Adoptar medidas de represión contra los trabajadores por haber acusado, testimoniado o intervenido en las investigaciones administrativas tendientes a comprobar la violación de esta norma.
Artículo 2°. — La Empresa o patrono que incurriere en una de las causales del artículo anterior será sancionado con multas sucesivas de cincuenta a dos mil pesos ($50.00 a $2.000.00) por el funcionario competente a favor del Tesoro Nacional previa comprobación del hecho..."
Decreto Reglamentario 1469 de 1978. —
"Artículo 32. — Considéranse actos atentatorios contra el derecho de asociación sindical por parte del empleador o de sus representantes, los siguientes:
a). — Obstruir o dificultar la afiliación de su personal a una organización sindical de las protegidas por la ley, mediante dádivas o promesas, o condicionar, a la nó afiliación del trabajador la obtención o conservación del empleo o el reconocimiento de mejoras o beneficios.
b). — Despedir a su personal sindicalizado, suspenderlo o modificar sus condiciones de trabajo en razón de sus actividades encaminadas a la fundación de organizaciones sindicales.
c). — Negarse o negociar con las organizaciones sindicales que hubiesen presentado sus peticiones de acuerdo con los procedimientos legales.
d). — Despedir a su personal sindicalizado, suspenderlo, o modificar sus condiciones de trabajo, con el objeto de impedir o dificultar el ejercicio del derecho de asociación.
e). — Despedir trabajadores que según la ley, la convención colectiva o el laudo arbitral estén amparados por el fuero sindical, sin el cumplimiento previo de los requisitos legales o convencionales.
f). — La renuncia del empleador a obedecer la orden de reintegro o de restitución del trabajador aforado, dispuesta por la jurisdicción del trabajo.
g). — Adoptar medidas de represión contra los trabajadores por haber acusado, testimoniado o intervención en las investigaciones tendientes a comprobar la violación de este artículo.
Artículo 33.— Para los efectos de los artículos 309 del Código Penal y 354 del Código Sustantivo del Trabajo se presume que el empleador turba el ejercicio de los derechos que conceden las leyes sobre sindicatos, cuando en el curso de seis meses despide o desmejora en las condiciones de trabajo a un número de sus trabajadores sindicalizados, en forma que altere la proporción entre el personal sindicalizado y el no sindicalizado dentro de la empresa, a menos que demuestre ampliamente las justas causas invocadas.
Se entiende que se altera la proporción entre sindicalizados y no sindicalizados, en los siguientes casos:
a). — Cuando el o los trabajadores despedidos están amparados por el fuero sindical y el despido se efectuare sin previa calificación judicial;
b). — Cuando el o los despidos produjeren una disminución en el número de sindicalizados, de manera que el sindicato mayoritario pierda su calidad de tal;
c). — Cuando el o los despidos ocasionaren una disminución en el número de sindicalizados, de manera que se afecte el número mínimo para que pueda subsistir el sindicato...
...Artículo 35. — De conformidad con el artículo 41 del Decreto Ley 2351 de 1965, el empleador, cualquier representante suyo o, en general, la persona que incurriere en atentados contra el derecho de asociación sindical será sancionado con una multa de doscientos a diez mil pesos que le impondrá el funcionario administrativo del trabajo, previa comprobación completa de los hechos.
Al decidir sobre la suspensión provisional solicitada expresamente en la demanda la Sala unitaria hizo un estudio de las disposiciones violadas que condujeron a su suspensión provisional y que examinado ahora cuidadosamente por la Sala sirve de fundamento para la sentencia de mérito.
Por lo tanto se transcribe como motivación de esta providencia:
"El Decreto acusado, 1469 de 1978 (julio 19), es, como se dice en su título, reglamentario de algunas disposiciones laborales y se dictó en uso de las facultades que le confiere al Presidente de la República el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional, agregando en el mismo Decreto que se dicta "en desarrollo de las Leyes 26 y 27 de 1976". Esta última expresión no puede interpretarse en forma distinta a que el Decreto en cuestión pretende reglamentar las Leyes 26 y 27 mencionadas, por cuanto si se tratara del desarrollo de dichas normas, mediante las cuales el Congreso ratificó dos convenciones internacionales de trabajo sobre garantías sindicales, es incuestionable que dicha función no puede realizarse sino mediante leyes expedidas por el Congreso, ya que el Desarrollo de las convenciones internacionales no cabe dentro de la facultad reglamentaria que sólo puede ejercerse para la cumplida ejecución de las leyes. Por otra parte las leyes cuyo desarrollo se invoca en el Decreto acusado no revistieron al Presidente de la República de las facultades extraordinarias de que trata el numeral 12 del artículo 76 de la Carta. De todo lo cual se concluye que el Decreto 1469 no puede estimarse sino como norma reglamentaria de disposiciones laborales consagradas en las leyes vigentes".
Los artículos 32, 33 y 35 del Decreto 1469 de 1978, acusados en esta demanda, hacen parte del capítulo 6o. sobre "Atentados contra el Derecho de Asociación Sindicar y constituyen en consecuencia un conjunto de normas que definen y califican actos y conductas sujetos a sanciones penales y administrativas.
Así lo expresa en forma inequívoca el artículo 33 cuando dice que "para los efectos de los artículos 309 del Código Penal y 354 del Código Sustantivo del Trabajo, se presume que el empleador turba... De suerte que en este punto debe interpretarse que los artículos en estudio pretenden reglamentar los artículos 309 del Código Penal y 354 del Código Sustantivo del Trabajo. De consiguiente, para los efectos de esta providencia los artículos 32 y 33 se estudian conjuntamente, porque constituyen un todo que define y califica una serie de actos y conductas del patrono como atentatorios del derecho de asociación sindical, sujetos en consecuencia a las sanciones penales y administrativas previstas en las normas que se pretenden reglamentar".
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 76 de la Carta, corresponde al Congreso hacer las leyes y como consecuencia interpretarlas, reformarlas, derogarlas y expedir códigos en todos los ramos de la legislación. El ordinal 3°. del artículo 120 otorga al Presidente de la República la potestad reglamentaria mediante la expedición de órdenes, decretos y resoluciones "necesarios para la cumplida ejecución de las leyes", de donde se deduce que mediante la facultad reglamentaria no se pueden tipificar delitos ni crear penas que no estén consagradas en las leyes.
El artículo 309 del Código Penal tipifica los delitos contra los derechos de reunión o de asociación o contra los derechos sindicales o de huelga, protegidos por la Constitución y para definir dicho delito toma el hecho objetivo de impedir materialmente o turbar el ejercicio de tales derechos y señala las penas inherentes a tales delitos. El artículo 354 del Código Sustantivo del Trabajo se remite a dicha norma a efectos de la protección del derecho de asociación y señala la pena pecuniaria que puede imponerse administrativamente por este tipo de atentados contra la libre asociación sindical, pero no se atreve, a pesar de ser una ley, a describir o tipificar conductas que puedan ser atentatorias de tales derechos.
Los artículos 32 y 33 acusados establecen un sistema de presunciones legales para definir las conductas que pueden ser atentatorias de los derechos de asociación sindical, extendiéndose así el alcance y contenido de las normas positivas de derecho que dice reglamentar. Las autoridades del orden jurisdiccional, en este caso la jurisdicción penal, no ejecutan las leyes, sino que las aplican, luego no tienen cabida, en ejercicio de la potestad reglamentaria, la definición, ampliación o tipificación de conductas que caigan bajo el ámbito penal o administrativo. Se deduce de estas breves consideraciones que el Presidente de la República desbordó la potestad reglamentaria que le otorga el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional de manera tan ostensible y flagrante que justifica la suspensión provisional de dichas normas, como habrá de resolverse en esta providencia.
El libelo acusa igualmente y por idénticas razones, el artículo 3°, numeral 12, inciso 3° del Decreto Reglamentario 1489 de 1952, que en esencia corresponde al inciso 1° del artículo 33 del Decreto 1469 de 1978 y los artículos 1° y 2° del Decreto 3378 de 1962, que en esencia también corresponden al artículo 32 del Decreto 1469 de 1978. Como el artículo 68 de este estatuto deroga las disposiciones anteriores que le sean contrarias, se infiere que las disposiciones citadas fueron subrogadas por el Decreto 1469 y, por lo tanto, al suspenderse provisionalmente los artículo 32 y 33 acusados, parecería innecesario suspender también aquellas normas de los años 1952 y 1962 que fueron subrogadas por el Decreto 1469 de 1978, pero se procederá igualmente a su suspensión para que no quede duda al respecto.
El libelo solicita igualmente la suspensión provisional del artículo 35 del Decreto 1469 de 1978, pero con respecto a esta norma no encuentra la Sala tan clara y ostensible la violación de normas superiores, pues ella se acomoda, en principio, a las atribuciones que el artículo 41 del Decreto Ley 2351 de 1965 otorga a los funcionarios del Ministerio del Trabajo.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley y parcialmente de acuerdo con el señor Fiscal Cuarto.
FALLA
1°. — DECLARASE la nulidad de los artículos 32 y 33 del Decreto Reglamentario 1469 de 1978; del artículo 3o., numeral 12, inciso 3o. del Decreto 1489 de 1952 y de los artículos 1° y 2° del Decreto 3378 de 1962.
2°. — NIEGANSE las restantes súplicas de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el 15 de mayo de 1981.
IGNACIO REYES POSADA; AYDEE ANZOLA LINARES; SAMUEL BUITRAGO HURTADO; ALVARO OREJUELA GOMEZ, VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO