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Sentencias de NulidadJorge Arango MejíaGOBIERNO NACIONALBERNARDO CARREÑO VARELADecreto 1576 de 1974 parcial Identificadores10030121687true1214526original30119815Identificadores

Fecha Providencia

13/03/1980

Sala:  -- Seleccione --

Sección:  null

Subsección:  null

Consejero ponente:  Jorge Arango Mejía

Norma demandada:  Decreto 1576 de 1974 parcial

Demandante:  BERNARDO CARREÑO VARELA

Demandado:  GOBIERNO NACIONAL


EXPROPIACION – Resolución de expropiación es objeto de consulta ante el Tribunal Administrativo / CONSULTA – Objeto: calificación de las tierras y calidad de expropiables / DICTAMEN PERICIAL – Objeto / PROCESO DE EXPROPIACION – Medidas cautelares

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SEC­CION TERCERA

Consejero ponente:JORGE VALENCIA ARANGO

Bogotá, D. E., trece (13) marzo (03) de mil novecientos ochenta (1980)

Radicación número: 2627

Actor: BERNARDO CARREÑO VARELA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: Expediente Número 2627

El ciudadano Bernardo Carreño Várela, en ejercicio de la acción pública de simple nulidad, pretende las siguientes declaraciones, en escrito presentado el 6 de diciembre de 1976 ante esta Corporación.

"1. Que se declare la nulidad de las siguientes expresiones que se encuentran en el Decreto 1576 de 1974:

"a. La palabra "solo", que se encuentra en la primera frase del Art. 39 "dictamen pericial", del Decreto 1.576 de 1974.

"b. La locución "aún antes de la notificación y traslado de la de­manda" que se encuentra en el inciso 2o. del Art. 41 del mismo decreto 1576 de 1974".

Como normas violadas cita el artículo 61 de la Ley 435 de 1961, su­brogado por el Art. 25 de la Ley 4a. de 1973, el Título XXIV y el Art. 692 del C. de P. C. y por exceso, el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Política.

Como el juicio se encuentra desde el 13 de febrero pasado en estado de recibir sentencia, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a dictarla.

EL CONCEPTO FISCAL

La doctora Edné Cohen Daza, Fiscal Segunda de la Corporación, expone en su concepto de fondo:

"Leído el texto legal que se dice violado y el contenido del Decreto Reglamentario acusado tenemos, que el adverbio "solo" empleado por el Decreto y que se dice va más allá de las atribuciones dadas en la ley, se está refiriendo precisamente al objeto de dictamen pericial, el cual de todas formas no puede ser otro que la "calificación de las tierras y su calidad de expropiables".

"Así pues cuando el decreto acusado usa ese término lo hace para referirse a la materia que la propia ley señala. Esto no significa, como lo dice el actor, que se esté delimitando la materia objeto del dictamen pericial, pues la naturaleza misma de los hechos que deben probarse en el proceso de expropiación ya lo está haciendo.

"Más aún, si quitáramos del Decreto la palabra "solo" el dictamen tendría que seguirse refiriendo necesariamente a la calificación de las tierras, pues así lo exige la ley.

"Respecto del segundo cargo, tenemos que el No. 5 del Art. 61 de la Ley 135 de 1961 en lo pertinente dice: "Ejecutoriada que se halle la providencia sobre expropiación, se adelantará el juicio ante el respectivo Juez de Circuito. El Instituto podrá solicitar en la demanda que se le ponga en inmediata posesión de las tierras cuya expropiación ordenó adelantar...".

"Hecha la petición, el Juez ordenará la entrega dentro del término de dos (2) días y dispondrá que la diligencia se realice en un plazo no mayor de diez (10) días. Contra la decisión del Juez que ordena la en­trega, no cabe recurso alguno..." (se subraya).

"Es clara la ley al establecer que el Juez debe ordenar la entrega de la tierra en el término de dos (2) días y disponer que la diligencia en un plazo que no puede ser mayor de diez (10) días.

"Ahora bien el Decreto 1576/74 acusado, solamente interpreta la norma en el sentido de indicar que la orden de entrega debe hacerse antes de la notificación y traslado de la demanda, lo que obviamente debe ocurrir dentro de los dos (2) días que la ley señala. Presentada la de­manda y con ella la solicitud de entrega de la tierra, rápidamente debe tramitarse, lo que indica que deberá ser admitida, pero antes de quedar ejecutoriada esa providencia, el Juez debe ordenar la entrega. No de otro modo podía ser, para que la actuación se ajustara a la ley, pues la orden debe impartirse de todas maneras dentro de los dos (2) días que en ella se señalan. No podría esperarse a que la providencia que admitió la demanda se notificara pues esto implicaría que los dos días que da la ley para ordenar la entrega se vencieran.

"No es exacta la interpretación que hace el actor al indicar que el Decreto está diciendo que la medida se toma antes de la admisión de la demanda. Se confunde la acción de admitir con la de notificar. Bien puede el Juez antes de admitir la demanda o al mismo tiempo y sin más dilación, en todo caso dentro de los dos días siguientes a la solicitud presentada por el Instituto de la Reforma Agraria, dar la orden de en­trega para luego realizar diligencia. Algo más, la orden de entrega que hace el Juez no puede ser recurrida, así pues ¿cuál sería el interés o la razón para que esa orden se dictara después de la notificación de la pro­videncia que decreta el traslado de la demanda

"En realidad lo que quiso el legislador fue la celeridad en la actuación y así mismo lo interpretó el Decreto.

"No se encuentra pues fundamento alguno para decretar la nulidad de las expresiones comentadas. En consecuencia esta Agencia del Minis­terio Público solicita a los Honorables Consejeros no acceder a las peti­ciones de la demanda".

SE CONSIDERA:

I. Previene en forma expresa, el numeral 4o. del artículo 62 de la Ley 135 de 1961, subrogado por el artículo 25 de la Ley 4a. de 1973, que contra las resoluciones que ordenan una expropiación no cabe recurso alguno por la vía gubernativa, ni las acciones contencioso administrativas que la ley consagra, pero podrá consultarse con el Tribunal Administrativo, con jurisdicción en el departamento o territorio nacional en que se encuentre el bien o radiquen los derechos reales objeto de expropiación.

La consulta, dice la norma, "VERSARA SOBRE LA CALIFICACION DE LAS TIERRAS Y SU CALIDAD DE EXPROPIABLES y será resuel­ta por el Tribunal PREVIO UN DICTAMEN DE TRES PERITOS".

La comentada disposición no dice cual es el objeto del experticio, lo que resulta obvio, dada la naturaleza del citado medio probatorio, con­ducente solo en cuanto se refiere o relacione directamente con EL HE­CHO A PROBAR, con la naturaleza DEL OBJETO del proceso y solo en cuanto se requieran conocimientos técnicos o científicos, como son, o pueden ser "la calificación de la tierra" y "la calidad de expropiable", con todas las circunstancias de hecho que pueden rodear tales extremos, imposibles de prever taxativamente por el legislador y, por lo mismo, repulsivas a un numerus clausus, o norma enumerativa en forma con­creta o precisa.

II. El Decreto 1576 de 1974, "por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 135 de 1961, con las reformas introducidas a ésta por las Leyes 1a. de 1968 y 4a. de 1973, en lo relativo a la adquisición de tierras, el Decreto 2895 de 1963 y el Decreto 1368 de 1974", dispone en su artículo 39:

DICTAMEN PERICIAL

"El dictamen SOLO puede versar sobre la calificación de las tierras, y si el derecho de exclusión o el derecho de compra en favor del propietario han sido reconocidos conforme a las normas vigentes, y tanto en lo que respecta a su área, como a la aptitud productiva de esta".

"Cuando se trate de expropiaciones de predios ocupados por pequeños arrendatarios, aparceros o similares, el dictamen versará sobre el número de tales tenedores, las superficies que ocupan, y si se dan las circunstan­cias de que trata el parágrafo 2o. del artículo 104 bis de la Ley 135 de 1961.

"En todo caso, los peritos deberán dictaminar si la explotación o mejoras que se encuentran en el predio al momento de su examen son anteriores o posteriores a la fecha de la diligencia de examen del in­mueble practicada por el Instituto durante el trámite administrativo de adquisición”.

Con la simple lectura se descubre que la norma reglamentaria, al utilizar la expresión adverbial "SOLO" no usada por el legislador, limita el objeto de la prueba a la "calificación de las tierras" y, en su caso, "a la aptitud productiva de éstas, salvo el caso de predios ocupados por aparceros, arrendatarios o tenedores similares. Tal limitación no aparece, ni expresa ni tácitamente, en la ley reglamentaria, de cuyos términos resulta que la prueba judicial puede dirigirse a la demostración de cual­quier hecho relacionado con "la calificación de las tierras" o su calidad de expropiables".

Resulta evidente, ostensible y manifiesta la violación del numeral 4o. del artículo 61 de la Ley 135 de 1961 (Art. 25, Ley 4a. de 1973) por exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria consagrada en el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Política.

Lo que la ley reguló sin más límites que los que el Magistrado señale en cada caso concreto, atendidas las circunstancias fácticas de la contro­versia y todos los hechos relacionados, interna o externamente, directa o indirectamente, con la "calificación de las tierras o su calidad de expropiables", el decreto reglamentario lo restringió en forma general, ilegal y antitécnica, pues crea límites al Juez para llegar al conocimiento de la verdad real, norte angustioso de todas las modernas regulaciones procesales.

II. Dispuso el numeral 3o. del artículo 61, subrogado por el artículo 25 de la Ley 4a. de 1973, que una vez ejecutoriada la resolución de expropiación, se adelantará el respectivo juicio ante el Juez del Circuito. "EL INSTITUTO PODRA SOLICITAR EN LA DEMANDA QUE SE LO PONGA EN INMEDIATA POSESION DE LAS TIERRAS CUYA EXPROPIACION ORDENO ADELANTAR, pero esta posesión NO PO­DRA HACERSE EFECTIVA EN TANTO NO SE HAYAN CUMPLIDO LOS PLAZOS A QUE SE REFIERE EL INCISO 1o. DEL ARTICULO 67 DE ESTA LEY...", (es decir, QUE SE HAYA RECOLECTADO LA COSECHA PENDIENTE O SE HAYAN TRASLADADO O VEN­DIDO LOS GANADOS QUE PASTEN EN ESOS TERRENOS EX­PROPIADOS) .

Y concluye la norma: "Hecha la petición, el juez ordenará la entrega dentro del término de dos (2) días y dispondrá que la diligencia se realice en un plazo no mayor de diez (10) días. CONTRA LA DECISION DEL JUEZ QUE ORDENA LA ENTREGA, NO CABE RECURSO ALGUNO...".

IV. Un racional entendimiento de la norma anterior, permite sa­car, entre otras, las siguientes conclusiones:

a. Las "acciones cautelares" se ejercen antes de la demanda principal, para permitir su trámite anticipado, sorpresivo e independiente del libelo principal.

b. Cuando se trata de "medidas cautelares", la obligación que se impone es la de demandar en un lapso determinado so pena de caducidad o perención, pero no se impone, salvo excepción expresa de la ley, la obligación de impetrar simultáneamente la medida cautelar y la pretensión principal.

c. Lo anterior no es solo técnico sino racional. Si tal petición se hace en la demanda principal, resultaría absurdo proveer sobre la prevención sin decidir que es admisible la demanda, pues sería tanto como causar un atropello a sabiendas de que no habrá pleito por no ser aceptable el libelo principal.

d. Lo que no llegare, en la forma prevista por la ley, al proceso, NO EXISTE PARA EL JUEZ. ¿Cómo saber de oficio si ya se recogieron las cosechas pendientes o si existen tales cosechas, si hay ganados o ya se vendieron o trasladaron, SINO OYENDO A LA PARTE INTERESADA ¿A LA CONTRAPARTE DEL PONENTE No hay que olvidar que no se trata de jurisdicción graciosa o voluntaria sino de la contenciosa o rogada.

c. Es indudable que, para proceder con conocimiento de causa y en forma racional, la demanda debe ser admitida y notificada al demandado y sólo dentro de los dos días siguientes a la ejecutoria del auto admisorio del libelo, puede proveer el juzgador sobre la petición de la entrega anti­cipada, bien en sentido favorable si se han depositado los bonos requeridos y no hay problemas de cosechas y ganados o bien para negarlas en caso contrario o aplazarla hasta cuando se recojan las cosechas o se venzan los plazos prudenciales para trasladar o vender los ganados.

f. Puede verse, entonces, como los diez días para practicar la diligencia de entrega, rige solo para el caso de que no haya ni cosechas ni ganado.

g. Si se partiera de la hipótesis de que NO EXISTIA CONTRADICTOR EN EL PROCESO, resultaría prueba de estulticia consagrar que contra una providencia favorable al peticionario "NO CABE RECURSO ALGUNO", pues por sustracción de materia, por fuerza de la misma hipótesis, NO HABRIA QUIEN LO PUDIERA INTERPONER LEGALMENTE.

h. Luego, se impone la conclusión de que no obstante, que el expropiado tendría interés jurídico y capacidad legal para interponer el recurso por haberse apersonado legalmente en el juicio, NO CABE RECURSO ALGUNO.

V. No obstante lo anterior, el artículo 41, inciso 2o. del Decreto 1576, so pretexto de reglamentar la anterior disposición, dispuso:

"Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 67 de la Ley 135 de 1961, el Instituto podrá solicitar en la demanda que se le ponga en inmediata posesión de las tierras objeto de expropiación, y así lo ordenará el juez, dentro del término de dos (2) días, AUN ANTES DE LA NOTIFICACION Y TRASLADO DE LA DEMANDA, si el Instituto consigna el valor total en bonos agrarios de la Clase B...".

  1. El artículo reglamentado, dice que la posesión no podrá hacerse efectiva sino cuando se venzan los plazos del inciso 1o. del Art. 67 de la Ley 135 de 1961, es decir, los relacionados con cosechas y ganados, dejando, como se deduce de su texto, la decisión al juez con conocimiento de causa. El reglamento invierte los factores, deja al Instituto, decidir si se han vencido tales plazos para solicitar la entrega inmediata.

  1. No puede el juez sin oír al expropiado, dueño de las cosechas y de los ganados, saber si se han vencido los plazos del Art. 67 de la Ley 135 de 1961 y no puede oírlo sino notificándole del auto admisorio de la demanda y corriéndole el traslado de la misma. La oposición entre norma legal y reglamento, es manifiesta y ostensible.

VI. Los límites de la facultad reglamentaria que en virtud del or­dinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Política, corresponde al Go­bierno Nacional, han sido señalados en diversas providencias, entre las cuales vale la pena destacar:

“La potestad reglamentaria solo tiene por fin dar vida práctica a la ley para ponerla en ejecución, supliendo aquellos detalles que sería exótico consignar en la propia ley; pero el gobierno so pretexto de su ejercicio, no puede ni ampliar ni restringir el sentido de la ley, dictando nuevas disposiciones o suprimiendo las contenidas en la ley, porque ello no sería reglamentar sino legislar. El decreto reglamentario debe estar contenido, implícitamente, dentro de la ley reglamentada" (Sent. 22 agosto 1944, t. LIII, nums. 341-346, p. 66; 16 junio 1948, t. LVII, nums. 362-366 pág. 225).

"Dentro de la potestad reglamentaria no cabe la interpretación de las leyes. Saber si para obtener la cesantía debe computarse el tiempo anterior a la vigencia de la ley o no, es cuestión de interpretación, que solo corresponde, por vía general, al legislador, o al juez, cuando se trata de un caso particular de aplicación de la norma, mas no al gobierno" (Sent. 22 agosto 1944, t. LIII, nums. 341-346, p. 66).

Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Admi­nistrativo Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la Re­pública de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero: SON NULAS las siguientes expresiones de los artículos 39 y 41 del Decreto Reglamentario 1576 de 1974:

a. "SOLO" del primer inciso del artículo 39 citado.

b. "AUN ANTES DE LA NOTIFICACION Y TRASLADO DE LA DEMANDA" del artículo 41, inciso segundo, del mencionado Decreto Reglamentario.

Segundo: Comuniqúese al señor Ministro de Agricultura.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE y CUMPLASE.

JORGE VALENCIA ARANGO, JORGE DANGOND FLORES, CARLOS BETANCUR JARAMILLO, OSVALDO ABELLO NOGUERA, FELIX ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO