Fecha Providencia | 12/03/1943 |
Fecha de notificación | 12/03/1943 |
Sala: -- Seleccione --
Sección: null
Subsección: null
Consejero ponente: Guillermo Peñaranda Arenas
Norma demandada: Decreto 970 de 1942
Demandante: Francisco Urritia Holguin
ACTO ADMINISTRATIVO – Consumado / DECRETOS EXTRAORDINARIOS – Anulación por ilegalidad / ASAMBLEAS – Se aplazan sus reuniones / INSTALACION DE LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES – Nulidad del Decreto por el cual se fija fecha
Consejero ponente: GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS
Bogotá, doce (12) de marzo de mil novecientos cuarenta y tres (1943)
Radicación número:
Actor: FRANCISCO URRUTIA HOLGUIN
Demandado:
Referencia:
Con fecha 17 de abril del año próximo pasado, el doctor Francisco Urrutia Holguín promovió ante el Consejo de Estado demanda de nulidad contra el Decreto número 970, de 15 de abril de 1942, "por el cual se fija fecha para la instalación de las Asambleas Departamentales".
Si hasta hoy no puede decidirse este negocio, ello se explica por los incidentes promovidos en torno de él. En efecto, hubo que tramitar la reposición del auto admisorio y la solicitud de acumulación de los distintos juicios relacionados con el Decreto en referencia.
Pero si el fallo no tiene hoy una eficacia práctica, en cambio sienta una doctrina, que por la misma circunstancia aludida resulta singularmente respetable, ya que fija el criterio sobre un punto de Derecho Público, con estricta observancia de sus normas, y abandono total de la cuestión política que sobre el alcance del Decreto se suscitó en la opinión pública en la época de su pronunciamiento.
Agotada, pues, la tramitación que al asunto corresponde hasta ponerlo en estado de dictar sentencia, a ello se procede previas las consideraciones de rigor.
Ante todo se anota que tanto el señor Fiscal como los Consejeros que salvan el voto no emiten concepto sobre la legalidad del Decreto, por cuanto teniendo opiniones adversas a las de la mayoría sobre la competencia del Consejo, no consideraron del caso entrar al estudio de la cuestión de fondo.
Aunque en varias decisiones se ha resuelto por mayoría que sí compete al Consejo de Estado el estudio de los decretos dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias cuando quiera que sean acusados como violadores de la ley que las confirió, se impone en este caso sintetizar las razones en que se funda tal competencia, por cuanto el señor Fiscal plantea nuevamente el problema en su interesante vista de fondo.
Primera. Como lo decidió el Consejo en épocas anteriores al negocio en estudio, "los decretos ejecutivos, bien se trate de los mal llamados decretos-leyes, bien de los reglamentarios, bien de los que proveen a la Administración Pública, son actos de la administración, aunque en el fondo tengan contenido legislativo". (Sentencia de 22 de junio de 1938. Anales 266 a 268). De esta premisa se concluye que desde el momento en que por virtud de un mandato del constituyente se creó la jurisdicción contencioso-administrativa, la competencia para decidir de los Decretos del Gobierno, cuando se trate de su confrontación con normas legales superiores, corresponde, por su naturaleza, al Consejo de Estado.
Segunda. "Como es sabido, anotó el Consejo en fallo de 29 de enero del año en curso, la Corte Suprema de Justicia anuló el artículo 62 del nuevo Código de lo Contencioso Administrativo, únicamente en la parte que atribuía al Consejo de Estado el conocimiento de las demandas de nulidad de los Decretos (de cualquier clase de decretos) acusados por motivos de inconstitucionalidad; pero declarando exequible la parte que le atribuye el conocimiento de las demandas de nulidad de los Decretos del Gobierno acusados por motivos de ilegalidad, sin hacer distinción ninguna, y sin que por tanto valga alegar que los Decretos que el Presidente expide con invocación de las facultades extraordinarias son, en todo caso, Decretos que tienen fuerza de ley, pues como se dice en el mismo informe citado, 'no porque en el preámbulo de un decreto afirme el Organo Ejecutivo que lo expide en uso de las facultades extraordinarias de que se halle investido, ha de adquirir éste necesariamente el carácter de una ley en el sentido material, sí como tiene sentado la jurisprudencia del Consejo, que no porque el Presidente de la República al expedir un decreto diga en el preámbulo que lo hace en ejercicio de la potestad reglamentaria, ha de adquirir fuerza legal de reglamento, si versa sobre materia extraña a la ley reglamentada, pues solamente el Organo Legislativo tiene facultad para dictar normas sin otro límite que el de la órbita trazada por la Constitución Nacional'. En estos casos, para determinar la naturaleza jurídica del acto, hay que atender a su contenido".
Tercera. Por ello, cuando el Decreto extraordinario es acusado por violación de la ley de facultades, debe decidir el Consejo, pues en este caso lo violado de manera inmediata no es propiamente la Constitución sino la ley que el Gobierno invoca para dictar el Decreto, de la misma manera que cuando el Presidente de la República se excede en el ejercicio de la potestad reglamentaria, dictando normas contrarias a la ley reglamentada, la violación no es de la Constitución sino de la ley a que el Decreto hace referencia.
Cuarta. Porque si ello no fuera así, y prevaleciera la tesis de que cuando se trata de la inexequibilidad de decretos dictados en uso de facultades extraordinarias, no cabe alegar violación de la ley en la cual se fundaron, sino de la Constitución, y que por tanto sólo a la Corte corresponde examinarlos, se llegaría al siguiente extremo, inaceptable dentro de una organización jurídica y de una democracia ejemplar: que la Corte, como aconteció a propósito de la demanda de este mismo Decreto (sentencia de 24 de noviembre de 1942), se inhiba de conocer, con el argumento allí presentado de que el acto "alcanzó o consumó ya completamente el objeto que perseguía", y de que el Consejo tampoco puede hacerlo por el mero juego de palabras de que "no puede haber leyes ilegales", todo lo cual conduciría a la conclusión de que las facultades no sólo serían extraordinarias sino absolutas, o lo que es lo mismo, que el Organo Ejecutivo no tendría ninguna limitación cuandoquiera que el Legislativo, sin delegar sus indelegables funciones constitucionales, ensanchara la potestad reglamentaria de aquél sobre materias que ordinariamente son propias de la ley, que es lo que hace el Congreso cuando concede tales facultades. La interpretación de la mayoría del Consejo en el sentido afirmativo de su competencia se ajusta, pues, no sólo a las miras del constituyente cuando ordenó el restablecimiento de esta institución, sino a la efectividad de la defensa, del orden jurídico contra los excesos de poder, ya que mientras la Corte es impasible, y sólo mira al futuro, el Consejo de Estado sí puede, por medio de la suspensión provisional, detener al Gobierno en una actividad irregular, o reparar los daños que con ella se hubiera causado, por medio del restablecimiento del derecho dentro del contencioso de plena jurisdicción.
El Consejo no acepta la tesis de la inhibitoria por el sólo hecho de que el acta se haya consumado, ni considera que puede equipararse tal evento con el caso de que el tallador se halle frente a una disposición derogada, pues .en este último caso el Gobierno, al derogar su propio acto, restablece el imperio de las normas superiores, dejando expedito el campo para el restablecimiento del derecho.
Entrando, pues, al fondo del asunto, se observa lo siguiente:
El Decreto número 970 de 1942, dictado por el entonces Presidente de la República, doctor Eduardo Santos, y su Ministro de Gobierno, señor Luis Tamayo, en su artículo único dispuso lo Siguiente:
"En el año de 1942 las Asambleas Departamentales se instalarán el día 11 de mayo".
Para dictarlo tuvo en cuenta el Gobierno, según aparece de los considerandos de dicho Decreto, que debiendo verificarse las elecciones para Presidente de la República el día 3 de mayo, el aplazamiento por veinte días de la fecha en la cual debían reunirse por mandato de la ley tales corporaciones, contribuiría a que aquel acto se cumpliera "dentro del mayor orden posible", procurando, igualmente, que sus labores se desarrollaran en un ambiente tranquilo, como lo exige, dice, la apremiante situación económica y fiscal. Se establece allí que los Gobernadores conceptuaron que la no coexistencia de las Asambleas con la culminación de la lucha presidencial eliminaría graves problemas de orden público, y se invocan para la expedición de tal medida las facultades extraordinarias de que fue investido el Presidente por la Ley 128 de 1941.
Como se ve, el Gobierno antepone al Decreto respetables consideraciones de conveniencia, que al Consejo no corresponde examinar, debiendo concretarse exclusivamente a las de legalidad, ya que las de orden constitucional son de competencia de la Corte Suprema de Justicia.
En tal virtud, todo el problema se reduce a desatar la siguiente cuestión:
¿Estaba el Gobierno autorizado o nó, por la Ley 128 de 1941, para modificar la fecha de la reunión de las Asambleas
Dicha Ley sólo en dos partes alude al orden interno: en el inciso primero del artículo 16, cuando lo faculta "para tomar las medidas que sean indispensables en el orden internacional e interno para el mantenimiento de la política de solidaridad y cooperación interamericana, y en la parte final del mismo artículo, que lo autoriza para prevenir con toda eficacia cualquier actividad de nacionales o extranjeros, que ponga en peligro la seguridad pública……."
¿Podría sostenerse que de estas dos facultades emana el derecho de aplazar la reunión de aquellas corporaciones públicas, que de acuerdo con normas positivas deben hacerlo en determinada fecha De ninguna manera. Ni en la exposición de motivos, ni en los informes de las comisiones, ni en las discusiones suscitadas en torno al proyecto, se aludió en forma alguna a medidas de esta índole. Y no podía ser de otra manera, ya que si el Gobierno contemplaba el peligro de que la reunión de las Asambleas pudiera dar margen a desórdenes, lo indicado era tomar las medidas de policía indispensables para que el acto legal de su instalación y funcionamiento se cumpliera dentro de la normalidad, para lo cual no había necesidad de autorizaciones, pero no suspender o transferir la ejecución de la ley que ordena su reunión en determinada fecha, ya que tal medida consagra de hecho la subversión del orden legal. Que ello es así lo demuestra lo siguiente:
Cuando el constituyente de 1886 consagró la irresponsabilidad presidencial (artículo 122), disposición que fue derogada por el artículo 29 del Acto legislativo número 3 de 1910, que declaró que el Presidente es responsable por actos >u omisiones que violen la Constitución o las leyes, se hizo la salvedad de que el Presidente era irresponsable, menos en los siguientes casos: por actos de violencia o coacción en elecciones; por delitos de alta traición, o "por actos que impidan la reunión constitucional de las Cámaras Legislativas o estorben a éstas o a las demás corporaciones o autoridades públicas".
Esto demuestra la importancia que la misma Constitución atribuyó al funcionamiento normal de estas corporaciones en las fechas señaladas por la ley.
Si, pues, la reunión de las Asambleas en la fecha que les corresponde, no puede ser actividad que por sí misma ponga en peligro la seguridad pública, y si de otra parte el acto en estudio nada tiene que ver con el régimen legal de los extranjeros, ni con el "mantenimiento de la política internacional, ni con medidas fiscales o económicas, ni con ninguna de las demás a que se refiere la ley de facultades invocada como fundamento del Decreto acusado, dedúcese que su violación es evidente y que por lo mismo debe sancionarse con nulidad.
Lo contrario sería autorizar un grave precedente que podría llevar en el futuro a posponer por análogos motivos las elecciones de Presidente de la República, de miembros del Congreso, etc., contra lo dispuesto por las leyes de la República.
Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la (República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto de su Fiscal,
FALLA
Es nulo el articulo único del Decreto número 970, de 15 de abril de 1942, "por el cual se fija fecha para la instalación de las Asambleas Departamentales".
Cópiese, publíquese, notifíquese y archívese.
TULIO ENRIQUE TASCON, GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS, GONZALO GAITAN. GABRIEL CARREÑO MALLARINO, CON SALVAMENTO DE VOTO, DIOGENES SEPULVEDA MEJLA, CON SALVAMENTO DE VOTO, CARLOS RIVADENEIRA G. , CON SALVAMENTO DE VOTO, GUSTAVO A. VALBUENA. , LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO
SALVAMENTO DE VOTO
Consejero ponente: CARLOS RIVADENEIRA, DIÓGENES SEPÚLVEDA MEJÍA Y GUSTAVO VALBUENA.
En este salvamento se transcriben las opiniones del Consejo y de los misinos Consejeros, emitidas en varios fallos, entre otros, en los de marzo de 1939 y 9 de octubre de 1941, en el sentido de que el Consejo no asi competente para conocer de la nulidad, por ilegalidad, de los decretos-leyes o extraordinarios, expedidos por el Organo Ejecutivo en uso de facultades extraordinarias.