Sala:  -- Seleccione --

Sección:  null

Subsección:  null

Consejero ponente:  Carlos Rivadeneira G.

Norma demandada:  Decreto 396 de 1941

DECRETOS EJECUTIVOS DEL PRESIDENTE - Naturaleza y materias que pueden regular / PRESIDENTE DE LA REPUBLCA - Clases de decretos que puede expedir y naturaleza jurídica. Extensión de la facultad reglamentaria / AUTORIZACIONES ESPECIALES DEL LEGISLADOR AL GOBIERNO - No se extienden a reformas legales. Diferentes a facultades pro tempore / FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE - Extensión / JUECES DE TIERRAS - Falta de competencia del presidente de la República para regular salarios

CONSEJO DE ESTADO

Consejero ponente: CARLOS RIVADENEIRA G

Bogotá, marzo diez y seis (16) de mil novecientos cuarenta y dos (1942)

Radicación número:

Actor:

Demandado:

Con poder de los doctores Nicolás Torres Niño, Juez de Tierras de Bogotá; Francisco Castilla G., de Facatativá; Julio Flórez Betancourt, de Manizales; José Domingo Rojas, de Pasto; Marco A. Mejía Gómez, de Santa Rosa de Viterbo; Teófilo Noriega Rueda, de Bucaramanga; Luis Carlos Zambrano, de Popayan; León Fació Lince, de Magangué; Gui­llermo Borrero Glano, de Cali; Antonio J. Higuita, de Amatfi; Jairo Villa Vieira, de Santafé de Antioquia; Bernardo Galvis Alvarez, de Fuságasugá, y Sergio Pabón Peláez, de Neiva, ocurrió, el 10 de junio del año próximo pasado, ante esta corporación, el doctor Ricardo Sarmiento Alarcón, y en ejercicio de las acciones pública y privada, de que tratan los artículos 79 y 80 de la Ley 130 de 1913, solicitó que, previos los trá­mites de rigor legal, se declarara nulo el Decreto ejecutivo número 396 de 28 de febrero de 1941, concebido así:

"Artículo único. A partir del primero de mayo del corriente año, fecha en que se inicia el nuevo período legal, el sueldo que los Jueces de Tierras y sus Secretarios devengarán será igual al de los Jueces y Secretarios de los Juzgados Superiores o de Cir­cuito que funcionen en la cabecera de los respectivos Circuitos de Tierras.

"Parágrafo. El sueldo de los Oficiales Escribientes de los Juz­gados de Tierras seguirá siendo el señalado en el artículo 29 del Decreto número 588 de 1937."

Del mismo modo, el expresado apoderado pide, en el referido libelo, que se restablezca el derecho violado, en los términos del artículo 49 de la Ley 80 de 1935, petición que formula y concreta de este modo:

". . . .y disponer que se restablezca el derecho de mis poder­dantes, para lo cual el Consejo ordenará a quien corresponda les reintegre o les pague toda suma de dinero que se les hubiere cubierto de menos con motivo de la disminución de sus suel­dos como. Jueces de Tierras. . .

Como hechos fundamentales de la acción incoada alegó el actor los siguientes:

"1° La Ley 200 de 1936, creadora de los Juzgados de Tierras, en su articulo 28 determinó que para recibir la investidura de Juez de tal jurisdicción especial se requiere tener el título de abogado y reunir las mismas calidades exigidas para ser Ma­gistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial;

“2° E mismo articulo 28 de la Ley 200 de 1936 señalo a los jueces de Tierra en sueldo mensusl de trescientos pesos (fi 300.00), sueldo que fue reafirmado en el articulo 2° del De­creto 588 que en el 937 dicto el Ejecutivo Nacional, en ejercicio de facultades extraordinarias;

"3° Del sueldo de trescientos pesos mensuales disfrutaron to­dos los Jueces de 'Fierras hasta el 30 de abril del año en curso;

"4° El Gobierno Nacional, invocando las facultades que el Congreso le confiriera por medio del artículo 7º de la Ley 87 de 1940, dispuso en el Decreto número 390 de 1941 que las asignaciones de los Jueces de Tierras, a partir del primero de mayo del año en curso serian iguales a las de los Jueces Supe­riores o de Circuito que funcionen en la cabecera de los respec­tivos Circuitos de Tierras;

"5° La rebaja ordenada en el Decreto 396 monta, en prome­dio, a más de un 30% del sueldo de los Jueces de Tierras, y en algunos casos llega hasta el 40%; cuando en la actual política de economías las reducciones de sueldos de $ 300.00 han sido muy benignas y aun la de sueldos de $ 500.00 mensuales llega ape­nas al 10 Ve.”

Admitida la demanda por auto de 19 de julio subsiguiente, el juicio se tramitó en legal y debida forma, hasta ponerlo en estado de ser re­suelto, a lo cual se procede previas las siguientes consideraciones;

El punto jurídico a cuyo estudio y solución debe atender el Consejo, previa y principalmente, dadas las alegaciones de las partes, es éste;

Las facultades conferidas por medio del artículo 79 de la Ley 87 de 1940 en que el Decreto acusado se funda, según consta en el preámbulo del mismo, ¿autorizan al Órgano Ejecutivo para señalar el sueldo o re­muneración correspondiente a los Jueces de Tierras del 19 de mayo de 1940 fecha en que principió el nuevo período, en adelante

En concepto de la mayoría de esta corporación, no, por las vsiguientes razones;

1° Porque las referidas autorizaciones no fueron conferidas en virtud de lo preceptuado por el ordinal 99 del articulo 69 de la Constitución Nacional, y no tienen, por consiguiente, carácter extraordinario. Ellas encuentran apoyo en el ordinal 89 del mismo artículo, que faculta al legislador para conceder autorización al Gobierno para que celebre con­tratos, negocie empréstitos, enajene bienes nacionales y ejerza otras funciones de carácter netamente administrativo dentro de la órbita cons­titucional, y

2° Porque por medio de decretos dictados en virtud de tales autori­zaciones, conocidas por los tratadistas con el nombre de "autorizacio­nes especiales", no se pueden reformar, ni derogar preceptos legales, tanto por no tener tales decretos más fuerza legal que la correspondiente a los simplemente reglamentarios ya que como éstos sólo tienen el ca­rácter de leyes en sentido material, no formal, como por virtud de lo dispuesto en el articulo 3° de la Ley 153 de 1887.

Por esto el Consejo, en repetidos fallos, ha dicho:

"Por medio de decretos expedidos en uso de autorizaciones especiales (no en razón de facultades extraordinarias concedi­das pro tempore), no se pueden reformar ni derogar preceptos legales, ni vulnerar, ni restringir derechos reconocidos por el legislador, por no tener tales decretos más fuerza legal que la correspondiente a los simplemente reglamentarios, ya que, como éstos, sólo tienen el carácter de leyes en sentido material, no formal.

"Al respecto, para sustentar este punto, bien puede citarse al expositor León Duguit, quien dice, tanto en relación a los de­cretos expedidos a virtud de una competencia que le ha sido expresamente conferida al Ejecutivo para proveer sobre materias determinadas, como en relación con los decretos hechos por invitación que le hace una ley formal para completar esta y regular los detalles de su aplicación, lo siguiente:

'Formado así el reglamento en virtud de competencia reco­nocida expresamente al Jefe del Estado por el Parlamento, no tiene, claro es, el carácter de una ley formal; continúa siendo un reglamento hechura del Jefe del Estado; no puede en nin­gún caso modificar o derogar una ley formal, sino tan sólo aña­dirse a las disposiciones de las leyes formales. En síntesis: el Gobierno recibe competencia reglamentaría; pero su acción per­manece siendo gubernamental, un acto de Gobierno; éste no se coloca en el puesto y lugar del Parlamento. De ahí el interés que tenemos en decir que no hay delegación. Por lo tanto, estos reglamentos pueden ser atacados utilizando el recurso por ex­ceso de poder, La jurisprudencia del Consejo de Estado parece haber fijado ya definitivamente su criterio en tal sentido. Y lo mismo podrá, en casos idénticos, oponerse la excepción de ile­galidad.

'La invitación expresa dirigida al Gobierno para hacer un reglamento de administración pública complementario de una ley no aumenta en nada los poderes del Gobierno; por consi­guiente, no puede insertarse en este reglamento de administra­ción pública ninguna clase de disposiciones que no hubiesen podido figurar en reglamento complementario hecho espontá­neamente. Así, pues, este reglamento puede desarrollar los prin­cipios formulados por la ley, dictar reglas para su aplicación, pero no puede establecer ningún principio nuevo; no puede, por ejemplo, imponer una condición de forma o de fondo cuyo fundamento no se encuentre en la ley. Tampoco podrá un re­glamento de esta índole, hecho en virtud de invitación del le­gislador, contener una penalidad, puesto que la regla del ar­tículo 49 del Código Penal y del artículo 89 de la Declaración permanece intacta. En fin: un reglamento de administración pública no podría contener ninguna disposición que modifique o derogue una disposición de una ley formal.

'Puesto que el reglamento formado en virtud de invitación del legislador permanece siendo un acto del Presidente de la República, actuando como órgano administrativo, este reglamen­to es susceptible de ser atacado por las vías de recurso de que es susceptible todo acto del Presidente de la República, actúando en tal cualidad, pudiendo oponérsele asimismo la excepción de ilegalidad

"En el mismo sentido se pronuncia Bonnard, en su obra Ele­mentos de Derecho Público, al decir, como dice:

'Le réglement devant étre subordinné a la loi, il y a aussi pour lui des conditions de légalité de fond et de forme. Si elles sont vi olees, le réglement est ilegal, et pour suite sans valeur juridíque. II devra done étre annulé, 011, tout au moins, ne pas étre appliqué.

‘La epiestiori se pose ainsi pour le réglement vis-á-vis de la loi, comme pour la loi o r din aire vís-á-bis de la loi constitutionn elíe. Seiilement, tandis que le jugement de la constitutionalité de la loi ordinaire iPest pas organisé actuellement, nous possédons une forte organisation du jugement de la légalité des réglements. Elle s'applique a ce-tix du Presidente de République comme a tous les autres.

‘II existe deuxé procedes pour attaquer l'illégalité d'un régle­ment. C sont: Pexception dillégallté devant les tribunaux judicíaires et le reeours pour excé.s de pouvoir devant le Coiiseil d'Etat. Le premier procede aboutit au refus d'applications du ré­glement ilegal; Je second, á son annulation. Leor régime sera exposé plus loin dans un des chapitres cons acres au conteníeux administratif’."

Sin desconocer, pues, esta corporación que el Organo Ejecutivo puede realizar, en uso de autorizaciones especiales, todos los actos adminis­trativos para los que expresamente se le haya autorizado, no vacila, ya que los sueldos de los Jueces de Tierras fueron señalados expresamente por ley, en aceptar, como el demandante lo sostiene, que tales faculta­des no van ni pueden ir hasta rebajar esos sueldos, y que la ley al de­cir: "el Gobierno podrá reducir las apropiaciones en las cantidades necesarias para mantener dicho equilibrio (el presupuestal), y suspen­der o eliminar toda, clase de gastos públicos", quiso referirse, y en rea­lidad se refirió, no a los créditos limitativos, a aquellos cuya cuantía ha sido fijada de manera precisa por el legislador mismo, en virtud de la facultad que tiene y que le pertenece de señalar las asignaciones ci­viles, como son los sueldos de los empleados públicos, sino a aquellos créditos que el Ejecutivo, por disposición misma del Parlamento, fija, y a los estimativos o de aproximación, cuya cuantía se calcula no de manera precisa e invariable, sino en forma global.

Interpretar en otra forma el aludido precepto vale tanto como soste­ner que por medio de simples decretos, no de decretos-leyes, se pueden reformar disposiciones legales, y ya se vio que esto no es posible por ilegal, inconstitucional e injurídico, desde luego que interpretar., refor­mar y derogar las leyes es misión propia del legislador, y que éste sólo puede ejercer por medio de leyes, al tenor de lo preceptuado en el citado artículo 69, ordinal 1° Si otro fuera, pues, el alcance del aludido precepto legal, preciso sería concluir que era inconstitucional, y como tal, inaplicable.

Y no se diga en contra de la tesis sustentada, y para rebatirla, que señalar sueldos y rebajarlos son funciones distintas, netamente adminis­trativa la segunda, por lo cual bien puede aceptarse que por simples autorizaciones de carácter especial el Organo Ejecutivo puede rebajar las asignaciones dichas, pues si bien es cierto que ello es posible en tratándose de apropiaciones y asignaciones no señaladas por el legislador mismo de manera expresa, no es menos cierto y evidente que ello no puede hacerse en los casos en que el legislador, en uso de la atribución que le otorga el ordinal 69 del mencionado artículo 69, ha señalado de manera expresa y precisa tales asignaciones, pues, repítese, las leyes no pueden ser derogadas, ni reformadas sino por medio de actos que ten­gan completa fuerza de ley, como lo serían los decretos de carácter le­gislativo, expedidos a virtud de autorizaciones extraordinarias, pro tempore.

A las razones anteriores bien puede agregarse ésta, suficiente por sí sola para anular con base en ella, el Decreto acusado, en la parte en que lo ha sido, a saber:

La referida autorización tiene carácter provisional, fue concedida tan sólo para mantener el equilibrio presupuesta en la vigencia de 1941, según se deduce de los propios términos en que está concebido el cita­do artículo 79: "si en cualquier momento de la vigencia fiscal se com­probare un descenso de los ingresos nacionales, que afecte el equilibrio del Presupuesto, el Gobierno podrá reducir las apropiaciones en las can­tidades necesarias para mantener dicho equilibrio", y no para la adop­ción de medidas de carácter definitivo, como la contenida en el Decreto acusado,, por medio del cual se señala definitivamente y por tiem­po indefinido a los Jueces de Tierras un sueldo distinto al señalado por el legislador en preceptos vigentes".

Y así lo confirman también: el hecho de haberse dado la mencionada autorización en una ley de carácter transitorio, de acuerdo con el ar­ticulo 18 de la Ley 34 de 1923; y el hecho de que el legislador, cuando ha querido autorizar al Ejecutivo para rebajar las asignaciones por él fijadas, le ha dado autorizaciones extraordinarias. Véanse, si no, entre muchas otras, las Leyes 126 de 1914, 99 de 1981, 23 de 1932 y 96 de 1938.

También es el caso de decretar el restablecimiento del derecho pe­dido, dados los términos en que está concebido el artículo 4º de la Ley 80 de 1935, que a la letra dice:

"En los asuntos contencioso administrativos, cuando se ejer­cita la acción privada, tanto los Tribunales Seccionales como el Consejo de Estado, al fallar las demandas, déterminarán, con la debida precisión, la manera como deba restablecerse el de­recho violado, si fuere el caso, y siempre que así se haya so­licitado."

Por las razones expuestas, el Consejo de Estado, administrando justi­cia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley, oído el concepto fiscal y en desacuerdo con él.

FALLA

Es nulo el Decreto ejecutivo número 396 de 1941.

El Gobierno Nacional dará las órdenes del caso, a fin de que a los Jueces de Tierras doctores Nicolás Torres Niño, Francisco Castilla G., Julio Flórez Betancourt, José Domingo Rojas, Marco A. Mejla Gómez, Teófilo Noriega Rueda, Luis Carlos Zambrano, León Fació Lince, Gui­llermo Borrero O laño, Antonio J. Higuita, Jairo Villa Vieirá, Bernardo Galvis Alvarez y Sergio Pabón Peláez, se les pague o reintegre la suma o cantidad que se les haya dejado de pagar como sueldo, del 1° de mayo de 1911 en adelante, por virtud de lo dispuesto en el Decreto que se anula.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

Cópiese, publíquese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda y archívese el expediente.

TULIO ENRIQUE TASCON, CARLOS RIVADENEIRA G., ANTONIO ESCOBAR CA­MARGO, DIOAGENES SEPULVEDA MEJIA, GONZALO GAITAN — CON MI VOTO NEGA­TIVO, PUES ADHIERO AL PROYECTO DEL DOCTOR HERNANDEZ, QUE FUE NEGADO, GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS — FIRMO CON SALVAMENTO DE VOTO: GUSTAVO HERNANDEZ RODRIGUEZ. — LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO

SALVAMENTO DE VOTO

Consejero ponente: HERNANDEZ RODRIGUEZ Y PEÑARANDA ARENAS

Las razones por las cuales me veo en el caso de salvar mí voto en la sentencia que precede no son otras que las consignadas en el proyecto de sentencia que, como Consejero sustanciador, hube de presentar a la Sala, y que la mayoría de ella no acogió, por lo que el negocio hubo de pasar al estudio del Consejero que seguía en turno, entre los que esta­ban de acuerdo con el pensar de la mayoría en este negocio.

Decía así el suscrito Consejero en el proyecto ele sentencia por él elaborado:

"Sobre la clase de las autorizaciones que al Gobierno dio la Ley 87 de 1940 no hay discusión, pues ellas son autorizaciones ordinarias, conferidas en desarrollo del ordinal 8º del artículo 89 ele la Codificación Constitucional, que es del tenor siguien­te: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones..., 89 Conceder autorizacio­nes al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbtia constitucional'."

El demandante cree que en desarrollo de este precepto no se pueden conferir al Gobierno sino autorizaciones que deben generar el ejercicio de actos de naturaleza administrativa, según concepto del demandante en su alegato de conclusión, cuando dice:

"Y para señalar las asignaciones de los Jueces precisa ley o excepcionalmente decreto ley; su expedición por el Ejecutivo implica la vigencia de facultades extraordinarias, y, por tanto, no puede válidamente ejecutarse en ejercicio de autorizaciones. Repito: la autorización genera el ejercicio de actos de natura­leza administrativa; la facultad extraordinaria, capacidad para ejercer funciones de orden legislativo.

"Las autorizaciones que se dan en desarrollo del numeral 8° del artículo 6° son autorizaciones administrativas, pues las fun­ciones que de ellas se desprenden deben girar dentro de la ór­bita constitucional, y el Gobierno, según la Carta, es el Órgano Ejecutivo, Jefe de la Administración Nacional; así, pues, con simples autorizaciones, el Gobierno no puede ejercer sino fun­ciones administrativas. ¿Cuáles son éstas

"Para precisar la órbita de las funciones administrativas es necesario señalar la función legislativa.

"El articulo 6° de la Codificación Constitucional dice:

'Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones. ... 6° Crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus respectivas dota­ciones. . . .'

"Esta regla señala como función legislativa la de fijar las do­taciones. En el caso controvertido, el Congreso, por medio de la Ley 200 de 1936, fijó a los Jueces de Tierras sus asignacio­nes. Estas, por mandato constitucional, no pueden ser rebaja­das dentro del período legal que tienen los Jueces."

Si señala los sueldos y rebajarlos en su misma funcion, es decir, si tanto la una como la otra entran en la comprension legislativa, el problema no existiriapero si son funciones distintas, esto es, que la dotacion de un empleo y la rebaja de la asignacion se producen en situaciones diferentes, esto es, que la dotacion de un empleo y la rebaja de las asignaciones se producen en situasiones diversas, el problema debe resolverse previo un analisis de las dos actividades.

El congreso, por medio de la ley, fija las asignaciones; por medio de esa funcion ejerce la atribucion que le da la costitucion. Sin facultades extraordinarias, el Gobierno no puede señalar sueldos, pero ¿cuándo se señalan propiamente Cuando ek empleo se crea, que es cuando se le fija asignacion;en ese momento, el legislador hace uso de la atribucion costitucional, y cuando ese mismo legislador que ha hecho ya su determinacion señalando el sueldo, autoriza al gobieeerno para que lo rebaje enfrente de determinadas circustancias, no le ha traspasado la atribucion de dotar, si no la de ejercitar una funcion administrativa por excelencia, que es la de acomodar las asignaciones a una realidad presupuestal; actividad que, por su naturaleza, es propia del administrador.

El legislador, en esta autorizacion especial, ha dado una regla al Gobierno para que la cumpla; regla que es previsora, pues con ella se defiende la administracion del desequilibrio presupuestal. El legislador ejerce su atribucion cuando dicta la ley de asignaciones civiles; atributo propio del legislador, surgido de la reaccion de la Revolucion francesa contra la Arbitrariedad del soberano, que señalaba sueldos y funciones en atencion unicamente a personas favorecidas. Es un atributo señalado al legislador para evitar el favoritismo. El espiritu que determino esta division en la organizacion del estado, no se contratarian con la autorizacion para rebaar sueldos, lo que quiere decir que ni en la letra de la constitucion, ni en el espiritu que la animo, ni en la doctrina, puede encontrarse basepara decir que se viola la constitucion cuando se autoriza al gobierno para rebajar sueldos. Mas cuando esa acomodacion de las asignaciones a las posibilidades fiscales, es movimiento material administrativo por excelencia, desarrollado con el objeto de buscar un equilibrio presupuestal, que una de las funciones de mas relieve en la administracion publica.

“Si en cualquier momento de la vigencia fiscal de 1941 se comprobare un descenso de los ingresos nacionales que afecte el equilibrio del presupuesto, el gobierno podra reducir las apropiaciones en las cantidades necesarias para mantener dicho equilibrio, y suspender o eliminar toda clase de gastos publicos, adoptando para ello las medidas que fueren necesarias.”

Basta anotar que los sueldos se pagan con apropiaciones para despejar la duda surgida en algunos sobre el alcance de esta disposicion.

Hay que agregar que nada se afecta la necesidad de la medida, al liquidar el presupuesto de 1941, por el hecho de que la pasada vigencia se hubiera cerrado con un apreciable superavit, porque la autorizacion dada para evitar el desequilibrio fiscal se ejercito y de ese ejercicio, acompañado de otras actividades administrativas, se obtubo el resultado del superavit, tomando las medidas antes de que el presupuesto se realizara, lo contrario no tendria sentido practico.

En atencion a estas consideraciones, mi concepto es que el consejo de Estado no ha debido declarar nulo el Decreto numero 396 de 1941.

GUSTAVO HERNANDEZ RODRIGUEZ, GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS. – LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO