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Consejero ponente:  Antonio Escobar Camargo

Norma demandada:  Decreto 970 d de 1942

Demandante:  ALFREDO VASQUEZ CARRIZOSA

DECRETOS DEL GOBIERNO NACIONAL - Corresponde al Consejo de Estado controles de constitucionalidad y de legalidad

El Consejo de Estado tiene control jurisdiccional sobre los decretos del Gobierno, aun en el caso de que contra ellos se formule acusación por inconstitucionalidad. Siendo ellos actos administrativos y no legales, por razón de la materia, su revisión corres­ponde al Consejo de Estado, que tiene doctrinaria­mente el control jurisdiccional de los actos de la admiministración, y no a la Corte Suprema de Justicia, cuyas funciones son de naturaleza diferente.

CONSEJO DE ESTADO

Consejero ponente: ANTONIO ESCOBAR CAMARGO

Bogotá, abril diez y ocho (18) de mil novecientos cuarenta a dos (1942)

Radicación número:

Actor: ALFREDO VASQUEZ CARRIZOSA

Demandado:

El doctor Alfredo Vásquez Carrizosa, varón, mayor, vecino de Bogotá, con cédula de ciudadanía número 1834735, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 62 y 66 de la Ley 167 de 1941, pre­sentó al Consejo de Estado demanda de nulidad del artículo único del Decreto 970 de 15 de abril del corriente año, dictado por el Presidente de la República y su Ministro de Gobierno, en virtud del cual se aplaza hasta el once de mayo próximo la instalación de las Asambleas Departa­mentales. El actor pidió que se decretara la suspensión provisional del acto acusado, por considerar que viola, en forma manifiesta, el artícu­lo 16 de la Ley 128 de 1941, y "el 5" de la Ley 189 de 1938. También es­tima el demandante que hay ostensible oposición entre el Decreto acu­sado y los artículos 52, 53, 54, 69, 113, 115, 117 y 185 de la Constitución Nacional. La demanda fue presentada dé conformidad con los artículos 84 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

Competencia del consejo

De acuerdo con la Ley 130 de 1913, artículo 78, la revisión de los actos del Gobierno o de los Ministros que no fueran de los que expre­samente atribuyó a la Corte Suprema de Justicia el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, era de competencia del Consejo de Es­tado. Como et citado artículo constitucional atribuía a la Corte la facul­tad de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes o decretos, acusados ante ella como inconstitucionales, el Consejo tenía limitada su jurisdicción, en lo que se refiere a los decretos del Gobier­no, a aquellos que fueran acusados por ilegales. Pero, merced a la vi­gencia de la Ley 167 de 1941, el control jurisdiccional de los actos del Gobierno se amplió de modo expreso por el artículo 62 que atribuyó a la jurisdicción contencioso administrativa, según reglas especiales de competencia, la facultad de conocer de las acusaciones formuladas con­tra "los decretos, resoluciones y otros actos del Gobierno, los Ministros y demás funcionarios, empleados o personas administrativas, por moti­vos de 5. 11 constitucionalidad o ilegalidad".

De conformidad con esta reforma, el control jurisdiccional de los De­cretos del Gobierno, que estaba limitado a las acusaciones formuladas por violación de leyes, se amplió a las acusaciones que contra esos De­cretos se hicieran por motivos de inconsustitucinalidad. Podría creerse que, existiendo el artículo 149 de la Carta (41 del Acto legislativo nú­mero 3 de 1910), que atribuye de modo expreso a la Corte Suprema de Justicia la guarda de la integridad de la Constitución y la decisión de­finitiva de exiquivilidad sobre los Decretos del Gobierno acusados de inconstitucionalidad, no podía la Ley 167 de 1941, sin violar la norma constitucional citada, atribuir ai Consejo de Estado control jurisdiccio­nal sobre actos administrativos cuya jurisdicción estaba encomendada a la Corte. Pero si se estudia la época en que fue dictado el Acto legis­lativo numero 3, las reformas constitucionales posteriores y la natura­leza de los actos administrativos y de su control jurisdiccional, se llega a la conclusión ineludible, de que la citada Ley 167 de 1941, lejos de violar la Constitución, se apoyó en su letra y en su espíritu.

En efecto, en el año de 1910, cuando se dictó el Acto legislativo nú­mero 3 no podía atribuirse al Consejo de Estado control jurisdiccional sobre determinados actos de la administración, porque para esa época el Consejo estaba suprimido por la vigencia del Acto legislativo núme­ro 10 de 1905. Sólo posteriormente, el artículo 1° del Acto legislativo de 1914 (septiembre 10, restableció el Consejo de Estado e incorporó su existencia en la Constitución Nacional. Entre las atribuciones que ese Acto legislativo confirió al Consejo, se enumera la siguiente: ". . . .4º Dar­se su propio reglamento, con la obligación de celebrar por lo menos tres sesiones en cada semana, y las demás que le señalen las leyes". (El subrayado es del Consejo).

La Ley 167 de 1941, con fundamento en esta norma constitucional, atribuyó al Consejo jurisdicción para conocer de las acusaciones for­muladas contra Decretos del Gobierno, por razones de inconstitucionalidad, sin que pueda tacharse esta disposición de violatoria del artícu­lo 41. Del Acto legislativo número 3 de. 1910, desde luego que un texto constitucional posterior (el Acto legislativo de 1914), autorizó a las le­yes para señalar nuevas atribuciones al Consejo de Estado. Rechazar esta interpretación, sería tanto como sostener la inconstitucionalidad de las leyes todas que regulan la competencia para ejercer el control jurisdiccional sobre los actos administrativos, con fundamento en que el artículo 57 del Acto legislativo número 3 de 1910, estatuyó que las or­denanzas son obligatorias, "mientras no sean anuladas por la autoridad judicial". El Consejo rechaza esta interpretación, por demasiado textual y rigurosa, y porque ella se opone al espíritu de armonía y unidad que debe existir en la Constitución. Nacional.'No se puede, pues, sin incu­rrir en ilógico anacronismo, negar a las leyes la facultad de señalar atribuciones al Consejo de Estado, de conformidad, con la norma cons­titucional ya citada.

Las razones anteriores son suficientes para concluir que el Consejo de Estado sí tiene control jurisdiccional sobre los decretos del Gobier­no, aun en el caso de que, contra ellos, se formule acusación por in­constitucionalidad. En el caso de estudio, la competencia es manifies­ta, no sólo por las razones que se han expuesto, sino porque el De­creto del Gobierno ha sido acusado por violación de las Leyes 128 de 1941 y 189 de 1938, acusación que no está atribuida a ninguna otra au­toridad. A esto puede .agregarse que, siendo los decretos del Gobierno actos administrativos y no legales, por razón de la materia, su revisión corresponde al Consejo de Estado, que tiene doctrinariamente el control jurisdiccional .de los actos de la Administración y no a la Corte, cuyas funciones son de naturaleza diferente.

V no puede sostenerse que un Decreto que se dice dictada en liso de autorizaciones extraordinarias, como el 970, es una verdadera ley, cuyo control escapa al Consejo de Estado, porque el Consejo ha sostenido, apoyado en doctrinas que niegan la facultad que tenga el Parlamento para hacer delegaciones administrativas legislativas, que los Decretos dictados en uso de facultades extraordinarias son actos administrati­vos, aunque tengan fuerza material de ley. "... .pero el Congreso —dice el Consejo tiene la facultad en cierta medida de dotar al Gobierno de la competencia necesaria para expedir reglamentos sobre materias or­dinariamente reservadas a la ley, bajo la condición de que este dis­cernimiento de competencia sea especial y determinado y —lo que es más importante aún— que el reglamento o decreto dictado mediante .autorización, aunque verse sobre una materia legislativa, conserve su carácter propio de acto administrativo, aunque su sentido material sea susceptible de que se le considere como acto legislativo".

Fuera de las anteriores razones de derecho, que están basadas en las doctrinas de Hauriou, Bonnard, Esmein y muchos otros tratadistas que estiman (pie el llamado decreto ley es un simple ensanchamiento de la potestad reglamentaria y no una inadmisible delegación legislativa del Parlamento, existe una consideración de hecho que no debe perderse de vista para determinar la competencia del Consejo, aun en el caso de que se admitiera que los decretos leyes dictados en uso de facultades extraordinarias, no pueden ser acusados sino ante la Corte Suprema de Justicia, lisa consideración es el examen del decreto, frente a la ley, para saber si, en realidad, se ajustó a ella y tiene, por consiguiente, el carácter y la fuerza material de ley o si no se ajustó a sus términos, y entonces es un simple decreto ejecutivo. Ese examen, en el presente caso, es de importancia capital, precisamente porque el decreto se acusa, por haberse excedido de las precisas facultades que la ley con­firió al Presidente de la República.

Las razones anteriores son suficientes para dejar establecida la com­petencia del Consejo en el presente negocio.

Acusación formulada contra el decreto

El autor acusa el Decreto 970 de 1942, como violatorio de las Leyes 128 de 1941 y 189 de 1928. También lo acusa como violatorio de varios textos constitucionales. Lo primero que conviene estudiar, como se ha dicho, es si el acto acusado se dictó realmente haciendo uso legítimo de las facultades conferidas al Presidente de la República, por medio de la Ley 128, o si el Gobierno se excedió de las autorizaciones que pre­cisamente se le habían conferido.

El Decreto frente a la ley

En el primer inciso de la Ley 128 de 1941, artículo 16, se inviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias "para tomar las medidas que sean indispensables en el orden internacional o infernó, para el mantenimiento leal y completo de la política de solida­ridad y cooperación interamericana, de acuerdo con los compromisos anteriores de la Nación". En el segundo inciso se le conceden faculta­des extraordinarias "para adoptar todas las medidas económicas y fis­cales que sean precisamente necesarias para conjurar un eventual des­equilibrio fiscal". Y en el tercero y último inciso se autoriza al Presi­dente para tomar medidas de vigilancia sobre los extranjeros; para ejer­cer control total o parcial sobre las empresas cuyo funcionamiento pueda afectarse con la actual conflagración mundial; para control del movimiento de fondos y cuentas de los ciudadanos extranjeros, para proteger los intereses colombianos vinculados en empresas que tengan su sede en el extranjero; para reglamentar la entrada, permanencia y salida de los extranjeros, y "para prevenir con toda eficacia cualquier actividad de nacionales o extranjeros que ponga en peligro la seguridad pública o que constituya una evidente amenaza para el desarrollo de la política internacional de Colombia".

El Decreto acusado, con fundamento en que el próximo 3 de mayo se van a efectuar las elecciones para Presidente de la República y con fundamento en que la instalación y funcionamiento de las Asambleas podían ser motivo de perturbaciones publicas, aplaza para el 11 de mayo del corriente año la instalación de esas corporaciones. El Decreto fue dictado, según reza su título, "en uso de las facultades extraordinarias de que fue investido (el Presidente) por la Ley 128 de 1941."

No encuentra el Consejo que las precisas facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 16 de la Ley 128 de 1941, puedan autorizarlo para dictar el Decreto acusado. Esta con­sideración la hace el Consejo prima facie, porque es manifiesta la opo­sición que existe entre la Ley de autorizaciones y el Decreto que se dice dictado en uso de tales facultades. En efecto, la mayoría de esas autorizaciones se refieren al control y vigilancia de ciudadanos extran­jeros, a medidas económicas y fiscales capaces de conjurar cualquier eventual desequilibrio económico, a reprimir cualquier actividad de nacionales o extranjeros que peligre la seguridad pública o constituya una amenaza evidente para el desarrollo de la política internacional del Gobierno. El cambio de la fecha señalada por la ley para la instalación de las Asambleas, nada tiene que ver con el régimen legal de los extran­jeros, ni con las medidas económicas y fiscales que sea necesario to­mar, ni con los capitales colombianos vinculados a empresas extran­jeras, ni actividades de nacionales o extranjeros que comprometan la política internacional de Colombia. Ni puede afirmarse, sin inferir un agravio a nuestro régimen constitucional, que el funcionamiento de las Asambleas Departamental es sea una actividad que ponga en peligro la seguridad pública.

El Decreto presidencial se excedió, en tal virtud, de la norma precisa trazada en el artículo 16 de la Ley 128 de 1941, y no puede, en con­secuencia, considerarse como un decreto con fuerza material de ley, porque carece de la autorización constitucional que tal medida requiere.

De lo anterior resulta prima facie que es manifiesta la violación que el Decreto acusado hizo de la Ley de autoriza el ones, y, en tal virtud, debe suspenderse provisionalmente, porque es "evidente que ios de­cretos extraordinarios dictados por el Ejecutivo en uso de facultades extraordinarias, son subordinados a la ley que ha dado las facultades, de tal manera que si la exceden, son ilegales" (Carlos H. Pareja. Derecho Administrativo. Página 77). Y si se sostiene, con apoyo en reciente ju­risprudencia del Consejo, que la naturaleza de los actos del Gobierno se determina por su contenido y no por el título que se le dé, aparece que el Decreto acusado es un "simple decreto ejecutivo, dictado con violación flagrante del artículo 59 de la Ley 189 de 1938, y de los ar­tículos 52 de la Codificación Constitucional que consagra la separación de los Organos del Poder Público, 54 de la Carta, que atribuye al Con­greso la facultad de dictar las leyes, y 69 de la misma, que le otorga privativamente la reforma de leyes preexistentes.

Fuera de estas consideraciones, procede la acusación contra el De­creto acusado ante el Consejo de Estado, porque "la acción de nulidad procede contra los actos administrativos, no sólo por estos motivos, sino también cuando han sido expedidos en forma irregular, o con abuso o desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiere" (artículo 66 de la Ley 167 de 1941).

En mérito de las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado resuelve:

1º Admitir la demanda presentada por el doctor Alfredo Vásquez Carrizosa contra el Decreto número 970 de 15 de abril del presente año dictado por el señor Presidente de la República y su Ministro de Go­bierno;

2º Ordenar que se comunique al señor Ministro de Gobierno la admi­sión de la demanda;

3º Ordenar que se notifique al señor Fiscal del Consejo de Estado;

4º Ordenar que se fije en lista el negocio, de conformidad con el ar­tículo 126, ordinal 3º, de la Ley 167 de 1941, y

5º Suspender provisionalmente el Decreto acusado, de acuerdo con lo estatuido en los artículos 94 y siguientes de la citada Ley 167 de 1941.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

Notifíquese y comuniqúese al Excelentísimo señor Presidente de la República, por conducto del Ministro de Gobierno.

ANTONIO ESCOBAR CAMARGO — LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO