Fecha Providencia | 19/04/1991 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Consuelo Sarria Olcos
Norma demandada: artículo 4o. del Decreto 1889 de 1.988.
Demandante: CARLOS ALFREDO RAMIREZ GUERRERO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
RENTA EXENTA / EMPRESA NUEVA / ZONA AFECTADA
La Ley 44 de 1.987, en su artículo 3o., actual artículo 225 del Estatuto Tributario, en una norma de carácter eminentemente sustancial, que definió lo que debe entenderse por nuevas empresas establecidas en la zona del Nevado del Ruiz, como posibles sujetos acreedores a la exención. Por su parte el artículo 4o. del Decreto 1889 de 1.988, sin modificar ni adicionar la anterior definición, pues ninguna relación hace a ella, indicó la información que las sociedades deben suministrar a la Administración, respaldada con el documento que acredita no solo su existencia sino, y de manera principal en este caso, la fecha de su constitución o iniciación de actividades.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS
Santafé de Bogotá, D. C., diecinueve (19) de abril de mil novecientos noventa y uno (1991)
Radicación número: 2882
Actor: CARLOS ALFREDO RAMIREZ GUERRERO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
FALLO
Carlos Alfredo Ramírez G. en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Decreto 01 de 1.984, solicita se declare la nulidad del artículo 4o. del Decreto 1889 de 1.988.
El texto de la norma demandada es el siguiente:
"Artículo 4o. Requisitos previos a la exención. Para los efectos de la exención del impuesto de renta y complementarios a que se refiere el artículo anterior, deberán cumplirse los siguientes requisitos:
1. Enviar antes del 31 de diciembre de 1.988 un memorial a la Administración de Impuestos Nacionales que corresponda al municipio donde se vaya a ubicar el establecimiento o empresa, en el cual se manifieste que se estableció o tiene la intención de establecerse, antes del 21 de diciembre de 1.988, señalando detalladamente la actividad económica a que se dedicar, el capital invertido, el lugar de ubicación de las instalaciones y la sede principal de sus negocios.
2. Cuando se trate de sociedades o entidades asimiladas a éstas, deberán remitir además, dentro del mismo término previsto en el numeral anterior una copia de la escritura o documentos de constitución.
Parágrafo. .........."
ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
Considera el accionante que la exención tributaria sobre la renta proveniente de "nuevas empresas en la zona del Nevado del Ruiz" establecida inicialmente en la Ley 44 de 1.987 y actualmente en los artículos 224 y 225 del Estatuto Tributario, fue objeto de adición en el reglamento materia de demanda, en la parte relacionada con los requisitos exigidos a las sociedades comerciales interesadas en la exención, por cuanto en la norma superior solo se exigió como único requisito la inscripción en el registro público de comercio durante 1.988, en tanto que en el reglamento se exige:
a) La manifestación o memorial que la ley requiere de quien no es persona jurídica, y
b) Prueba documental no exigida en la norma superior.
Afirma que cuando el reglamento modificó el supuesto de hecho previo a la exención descrito por el legislador, incurrió en exceso de la función atribuida por el artículo 120, regla 3 de la Constitución Nacional.
Anota que la conducta o comportamiento económico por ejecutar para adquirir el derecho a la exención en el caso de las sociedades comerciales, eran según la ley, la inscripción en el registro público de comercio del documento societario sobre vinculación al territorio para cuya rehabilitación se dispuso la exención. El reglamento por el contrario, modifica y adiciona la ley, no sólo estableciendo disposiciones de carácter general, sino al describir supuestos diferentes para adquirir el derecho a la exención.
El ampliar la exigencia de la "manifestación" que la norma superior consagró exclusivamente para los contribuyentes que no fueran personas jurídicas, a las sociedades comerciales, adicionado con la obligación de remitir el documento de constitución de la sociedad, son exigencias adicionales no consagradas en la ley reglamentada y ello es suficiente para solicitar la nulidad del artículo 4o. del decreto 1889 de 1.988.
ARGUMENTOS DE LA PARTE IMPUGNADORA
El señor Delegado de la Dirección Nacional de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opone a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos:
1) De la comparación de la norma reglamentaria y la legal que se presume transgredida, se concluye que se refieren a materias diferentes y por tanto aquella no puede infringir o desbordar la norma superior.
Por una parte la Ley 44 de 1.987 definió cuando debe considerarse establecida una nueva empresa o establecimiento de comercio - circunstancia de tiempo - en tanto que la norma reglamentaria acusada señaló los requisitos formales previos para gozar de la exención. El aspecto relacionado con lo que debe entenderse por establecimiento de nuevas empresas fue desarrollado por el legislador ordinario. Los requisitos de forma a cumplir, tanto por las personas naturales como por las jurídicas fueron consagrados en uso de la facultad reglamentaria.
2. El artículo acusado es el producto del ejercicio de la potestad reglamentaria de que goza el Presidente de la República por disposición constitucional, limitándose a fijar los requisitos que deben cumplir los contribuyentes para hacerse acreedores a la exención y dar así, cumplimiento a los objetivos del legislador ordinario.
EL CONCEPTO FISCAL
La Fiscal Sexta de la Corporación conceptúa que el artículo demandado debe ser anulado.
Considera que el artículo 3o. de la Ley 44 de 1.987 dio la noción de cuando debe "entenderse establecida una empresa" para efectos de la exención y que por su parte el artículo 4o. del Decreto 1889 de 1.988, cuando definió los requisitos previos para la exención, fijó aspectos diferentes a los de la ley, pues no sólo recortó el término en ella previsto para poner en conocimiento de la administración la intención de establecerse, sino que condicionó su procedencia a unas informaciones adicionales a las allí previstas.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Entendida la potestad reglamentaria como la facultad que tiene el ejecutivo para establecer las precisiones indispensables para hacer posible la ejecución de las leyes, a fin de que estas tengan cumplido efecto y puedan ser efectivos los derechos y obligaciones materiales consagrados en las mismas, con base en el argumento central de objeción planteado en la demanda y tal como se precisó al resolver sobre la solicitud de suspensión provisional del acto demandado, la controversia en el presente caso hace relación a determinar si "los requisitos previos a la exención" exigidos en el artículo 4o. del Decreto 1889 de 1.988, configuraron exigencias adicionales o condiciones no previstas alas que contempló la ley para que la sociedades comerciales tuvieran derecho al beneficio tributario o si simplemente se refirió a la obligación de suministrar una determinada información, para que la administración pudiera determinar la procedencia de la exención.
La norma que se considera excedida por el reglamento, es el artículo 3o. de la Ley 44 de 1.987, hoy artículo 225 del Estatuto Tributario, el cual dice textualmente:
"Artículo 225. - Concepto de nueva empresa en la zona del Nevado del Ruiz.
Para los efectos del artículo anterior, entendiéndose establecida una empresa cuando el empresario, si aquélla no es persona jurídica, manifiesta su intención de establecerla antes del 31 de diciembre de 1.988, en memorial dirigido a la Administración de Impuestos respectiva en el cual se señale detalladamente la actividad económica a que se dedicará, el capital de la empresa, el lugar de ubicación de las instalaciones, la sede principal de sus negocios y las demás informaciones que exija el reglamento, el cual determinar así mismo los mecanismos de control que el gobierno debe poner en práctica. Las sociedades comerciales se tendrán como establecidas, para los mismos efectos, desde la fecha de su inscripción de un acto constitutivo en el registro público de comercio. Las demás personas jurídicas desde la fecha de su constitución.
PARAGRAFO. Para gozar la exención no podrá transcurrir un plazo mayor de cuatro (4) años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en que empieza la fase productiva".
La norma transcrita define cuando debe entenderse como establecida una nueva empresa en alguno de los sitios señalados como zona afectada por la actividad del Nevado del Ruiz y según ella, para aquellas empresas que figuran en cabeza de una persona natural, el momento para configurar su establecimiento de dicha zona, fue el de la manifestación de la intención de establecerse, hecha a través de un memorial dirigido a la Administración de Impuestos Nacionales de la localidad respectiva, en el cual se suministre la información tendiente a determinar la actividad económica a desarrollar, el capital invertido, el lugar de ubicación de la empresa, el asiento principal de los negocios, pero se dejó en la Ley, posibilidad de que a través del reglamento pudieran exigirse otras informaciones, relativas a lo que pudiera entenderse como establecimiento de una persona natural en la mencionada zona.
Finalmente, para las sociedades comerciales se fijó como fecha de su establecimiento, la inscripción de su acto constitutivo en el registro público de comercio y para las demás personas jurídicas, la fecha de su constitución.
Para la Sala es claro el espíritu que llevó al legislador a establecer las anteriores diferencias. Por la naturaleza de las personas físicas, la única forma como podrían plasmar su intención de establecerse en la zona para realizar una determinada actividad, necesariamente era la manifestación a través de un memorial dirigido a la Administración de Impuestos respectiva. En caso de las sociedades comerciales, cuya existencia y actividades a las cuales se dedica, debe constar en documento escrito, la administración las considerar establecidas en la zona, desde la fecha de su inscripción en el registro de comercio y a las demás personas jurídicas, con actividades diferentes a las comerciales y también de acuerdo a las normas generales sobre su existencia, desde la fecha de su constitución.
Hasta aquí los presupuestos o requisitos que consagró la Ley 44 de 1.987 como previos e indispensable para que cualquiera de los anteriores grupos de personas, naturales o jurídicas, pudieran considerarse como establecidas en la zona objeto de la exención tributaria. Aspecto por lo demás fundamental en el presente caso, ya que para gozar del beneficio se fijó una condición temporal, al determinarse que las nuevas empresas debían establecerse antes del 31 de diciembre de 1.988.
Pero tema diferente es el relativo a la definición que hace la ley sobre el momento, condición temporal, en que debe entenderse como establecido el contribuyente en la zona y del relacionado con los procedimientos que deben seguir quienes se crean con derecho a gozar del beneficio fiscal. No bastaría colocarse dentro de los presupuestos de hecho - establecerse en la zona, dentro de la fecha límite y desarrollar unas actividades específicas - sino que adicionalmente y para los efectos prácticos de la obtención del beneficio, deben aquellas personas que se consideren con derecho a la exención, suministrar otras informaciones.
Y si como reiteradamente se ha sostenido, es a través de la facultad reglamentaria que se deben fijar los aspectos o detalles operativos que lleven a la aplicación práctica de la ley, observa la Sala que por medio del artículo demandado, el ejecutivo se limitó a fijar los procedimientos que debían cumplir quienes ya se habían establecido o se fueran a establecer "Para los efectos de la exención de los impuestos de renta y complementarios", situación diferente y posterior al supuesto de hecho que para tener derecho a la exención, exigió la ley a las sociedades o entidades asimiladas a éstas, para considerarlas establecidas en la zona del Nevado del Ruiz.
Podemos concluir así finalmente, que por una parte la Ley 44 de 1.987, en su artículo 3o., actual artículo 225 del Estatuto Tributario, en una norma de carácter eminentemente sustancial, definió lo que debe entenderse por nuevas empresas establecidas en la zona del Nevado del Ruiz, como posibles sujetos acreedores a la exención. Por su parte el artículo 4o. del Decreto 1889 de 1.988, sin modificar ni adicionar la anterior definición, pues ninguna relación hace a ella, indicó la información que las sociedades deben suministrar a la Administración, respaldada con el documento que acredita no solo su existencia sino, y de manera principal en este caso, la fecha de su constitución o iniciación de actividades, a fin de proporcionar a esta los medios adecuados para la determinación, en cada caso particular, del derecho al beneficio.
Diferente es adecuarse a las circunstancias de modo, tiempo y lugar que exige la ley para tener derecho a la exención, de cumplir con los mecanismos requeridos para hacer operante la misma.
De conformidad con lo expuesto, no se configura la violación de la norma superior por la causal expuesta en la demanda y por tanto la pretensión de ésta no debe prosperar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley,
FALLA
No prosperan las peticiones de la demanda.
Cópiese, publíquese, notifíquese, archívese el expediente. Cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
JAIME ABELLA ZARATE CONSUELO SARRIA OLCOS
PRESIDENTE DE LA SALA
CARMELO MARTINEZ CONN GUILLERMO CHAHIN LIZCANO
JORGE A. TORRADO TORRADO
SECRETARIO