Fecha Providencia | 01/08/1991 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Norma demandada: Decreto Reglamentario 1714 de 4 de Agosto de 1978
Demandante: RICARDO ANIBAL GODOY SUAREZ
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
SIN EXTRACTO DE RELATORIA.
ESTABLECIMIENTO PUBLICO / INS - Instituto Nacional de Salud / ESTATUTO BASICO / ESTATUTO INTERNO
La atribución de expedir los estatutos básicos de los establecimientos públicos está radicada exclusivamente en el legislador, mientras que la de expedir los estatutos internos constituye una función netamente administrativa radicada en cabeza de las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos. Del contenido del acto demandado, se advierte que la materia tratada en ellos es propia de los estatutos básicos, es decir, se está invadiendo la órbita reservada por la Carta al legislador. DECLARA LA NULIDAD del Decreto 1714 de 1978 (agosto 4) " por el cual se aprueban los estatutos del Instituto Nacional de Salud ", expedido por el Gobierno Nacional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de mil novecientos noventa y uno (1991)
Radicación número: 297
Actor: RICARDO ANIBAL GODOY SUAREZ
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
RICARDO ANIBAL GODOY SUAREZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A., ha ocurrido ante esta jurisdicción para que, previos los trámites del procedimiento ordinario, se declara la nulidad del Decreto Reglamentario 1714 de 4 de Agosto de 1978 " por el cual se aprueban los estatutos del Instituto Nacional de Salud expedido por el señor Presidente de la República y el señor Ministro de Salud.
I. CAUSA PETENDI
l.l. Hechos
Se pueden resumir así:
1.1.1. Según el numeral 10o. del artículo 76 de la Constitución Nacional de 1886, corresponde al Congreso expedir los estatutos básicos de los establecimientos públicos del orden nacional.
1.1.2. El artículo 26 literal b) del Decreto - Ley 1050 de 1968 señaló como función de las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos del orden nacional la de " Adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlo a la aprobación del gobierno
1.1. 3. El artículo 24 del Decreto - Ley 3130 de 1968 indica que " La estructura interna de los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del estado será determinado por su respectiva junta o consejo directivo..."
1.1.4. En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por la Ley 9a. de 1973, éste profirió el Decreto - Ley 671 de 1975, el cual en su artículo 9o. literal b) estableció como función de la Junta Directiva del Instituto Nacional de la Salud, la de " Expedir y modificar los estatutos de la entidad y someterlos a la aprobación del Gobierno Nacional.”
1.1.5. La Corte Suprema de Justicia en sentencia de 20 de Septiembre de 1973 declaró exequible el literal b) del artículo 26 del Decreto Ley 1050 de 1968 y al precisar su alcance dijo que la norma consagra como función de las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos la de adoptar los estatutos internos, pues los estatutos básicos u orgánicos incumben por mandato constitucional al Congreso.
1.1.6. La Corte Suprema de Justicia en sentencia de 20 de Septiembre de 1984 declaró exequible el literal b) del Decreto - Ley 671 de 1975, por considerar que la facultad otorgada en dicho precepto a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Salud es la de expedir los estatutos internos de la entidad, y no los básicos, cuya expedición compete por ministerio de la Carta, el órgano legislativo.
1.1. 7. Con invocación de los Decretos 470, 1050 y 3130 de 1968 y 671 de 1975, el Gobierno Nacional expidió el Decreto - Reglamentario 1714 de 1978, contentivo de los estatutos básicos del Instituto Nacional de Salud, con flagrante violación de las disposiciones legales invocadas, de preceptos constitucionales, así como de los efectos de la cosa juzgada y erga omnes que emanan de la sentencia de constitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia a que se ha hecho referencia.
1.2. Fundamentos de Derecho
Como normas violadas se señalan en la demanda los artículos 1o, 2o, 55, 57, 62, 76 numerales 1 o, 2o, 9o, 10o, y 12; 11 8 numeral 8o, 120 numerales 3o. y 21 de la Constitución Nacional; el 26 literal b) del Decreto - Ley 1050 de 1968; el 24 del Decreto - Ley 3130 de 1968 y 9o. literal b) del Decreto - Ley 671 de 1975.
El concepto de la violación aparece consignado a folios 13 a 33 de la demanda, del cual se extrae, a manera de resumen, lo siguiente:
1.2.1. Según el artículo 76 numeral 10o.de la Constitución Nacional corresponde al legislador expedir los estatutos básicos de los establecimientos públicos del orden nacional. ,
La Corte Suprema de Justicia en sentenciada 20 de Septiembre de 1973 expresó que por estatuto básico de los establecimientos públicos se entiende el " Conjunto de reglas que determina su denominación, su sede, las actividades que han de desarrollar, el patrimonio inicial y demás haberes presentes o futuros, los órganos a través de los cuales tienen que actuar, la manera de constituirlos y sus atribuciones respecto a terceros, los representantes legales, manera de designarlos, los poderes que pueden ejercer, las formalidades y requisitos a que está sometida la validez de sus actos ". Es decir, que ellos son inherentes a la constitución de dichas entidades.
1.2.2. El artículo 26 literal b) del Decreto - Ley 1050 de 1968 faculta a las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos para adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del Gobierno Nacional. Tal atribución, según la sentencia de la Corte antes mencionada, tiene por objeto expedir la reglamentación del funcionamiento interno de los establecimientos públicos y a ello corresponde la de determinar la "nomenclatura de sus funcionarios y empleados, grados de dependencia de unos con otros, distribución de labores y demás disposiciones atinentes al manejo de sus oficinas y dependencias”. Dicha reglamentación debe denominarse reglamentos' internos, estatutos internos o de organización interna.
1.2.3. Los estatutos o reglamentos internos de los establecimientos públicos tienen que amoldarse a las disposiciones señaladas en los estatutos básicos de los mismos, pero en ningún caso comprenden aspectos o materias propias de éstos, tal como lo manifiesta la Corte.
1.2.4. El Decreto acusado que se apoya en normas que autorizan a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Salud para expedir los estatutos internos de dicha entidad contiene inequívocamente normas estatutarias básicas u orgánicas. Este aserto se comprueba con la simple lectura de los artículos 2o, 23 numeral 2o, 45 y 47 del acto acusado.
1.2.5. Al examinar el Decreto acusado se observa que trata las siguientes materias: Capítulo I: Naturaleza Jurídica, domicilio, objeto y funciones. Capítulo Órganos de dirección, Administración y Control; Capítulo III: Patrimonio; Capítulo IV: Organización Interna; Capítulo V: Régimen Jurídico de los actos y contratos; Capítulo VI: Personal; y Capítulo VII: Disposiciones Generales.
De la simple lectura del encabezamiento de cada uno de los Capítulos antes mencionados se advierte que son indudablemente básicos y orgánicos y distan de ser internos.
1.2.6. El Decreto acusado infringió las normas de superior jerarquía a los cuales debía sujetarse para su expedición, está falsamente motivado y usurpó el poder que le compete al legislador.
III. TRAMITE DE LA ACCION
Como el proceso se incineró en los hechos acaecidos en la toma del Palacio de Justicia, se decretó su reconstrucción por auto de 3 de Octubre de 1986. Ejecutoriado este proveído se surtieron las etapas de admisión de la demanda, fijación en lista, probatoria, alegaciones y concepto fiscal.
La entidad demandada: La Nación - Ministerio de Salud - , se hizo parte en el proceso por medio de apoderada, pero no contestó la demanda, ni tuvo actuación alguna dentro del proceso.
III. 1. Concepto Fiscal
El señor Fiscal Primero de la Corporación emitió su concepto en el cual se muestra partidario de que no se acceda a las peticiones de la demanda. Para ello sostiene, que verificado el contenido del Decreto demandado se constata que el mismo no es más que el desarrollo o desenvolvimiento de la normatividad invocada a lo largo de su contexto; que son solamente medidas de naturaleza interna referentes al funcionamiento de oficinas y dependencias de la entidad y determinaciones similares.
En cuanto a la afirmación del actor de que el decreto demandado es repetición de normas de las consagradas en el Decreto - Ley que reglamenta, estima que por no constituir violación de norma superior no consagra nulidad alguna, puesto que la mera transferencia de normas no la constituye.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El acto demandado es el Decreto Reglamentario 1714 de 4 de Agosto de 1978
“por el cual se aprueban los estatutos del Instituto Nacional de Salud “.
En orden a establecer si le asiste razón al demandante en sus cargos de violación, procede la Sala a hacer el siguiente análisis:
Según el artículo 76 ordinal 10o, de la Constitución Nacional de 1886 (que corresponde al artículo 150 numeral 7o. de la actual), es atribución del Congreso la de expedir los estatutos básicos de los establecimientos públicos.
Sobre el alcance de la expresión " estatutos básicos " la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 20 de Septiembre de 1973, con ponencia del magistrado doctor JOSE GABRIEL DE LA VEGA, dijo lo siguiente:
“...Y se tiene por estatuto básico de los mismos y de las empresas industriales y comerciales del Estado el conjunto de reglas que determinan su denominación, su sede, las actividades que han de desarrollar, el patrimonio inicial y demás haberes presente o futuros, los órganos a través de los cuales tienen que actuar, la manera de constituirlos y sus atribuciones respecto a terceros, los representantes legales, manera de designarlos, los poderes que pueden ejercer, las formalidades y requisitos a que esté sometida la validez de sus actos, etc. Naturalmente, es indicado hacer esta descripción en el mismo acto legal que los crea, por certeza de quienes traten con estos entes jurídicos. Las normas básicas son inherentes a la constitución de las personas administrativas.
A estas norma s que de manera primordial gobiernan actuaciones frente a terceros, ha de sujetarse también indudablemente, la reglamentación del funcionamiento interno de las entidades descentralizadas, esto es, la nomenclatura de sus funcionarios y empleados, grados de dependencia de unos con otros, disposiciones atinentes al manejo de sus oficinas y dependencias. Tales reglamentaciones suelen llamarse con propiedad poca " estatutos ", expresión que así empleada resulta equívoca, susceptible de originar confusiones. Mejor sería llamar a estos documentos " reglamentos internos " o como concesión al uso referido, " estatutos internos ", o de " organización interna ", los cuales pueden adaptarse por la junta directiva y otros órganos o funcionarios, con arreglo a la ley o a los " estatutos básicos ", cuando éstos no los consignen..."
Según el artículo 26 literal b) del Decreto - Ley 1050 de 1968, son funciones de las Juntas o Consejos Directivos de los Establecimientos Públicos, las de " Adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del gobierno”. La Corte Suprema de Justicia en el fallo antes mencionado que declaró exequible este precepto, precisó que cuando se habla de estatutos, deben entenderse " los reglamentos internos " o " los estatutos internos o de organización interna”. Expresó, al efecto, la Corte Suprema de Justicia:
La Corte en recientes fallos ha fijado el alcance de los numerales 9 y 10 del artículo 76 de la Carta en relación con ciertos acuerdos y decisiones que pueden adoptar las juntas directivas de las entidades descentralizadas de la administración (V. Sentencias de diciembre 13 de 1972 y 27 de agosto de 1973).
De acuerdo con esa jurisprudencia, corresponde a la ley crear los establecimientos públicos y expedir los estatutos básicos que rijan sus actividades esenciales... Las normas básicas son inherentes a la constitución de las personas administrativas.
A estas normas que de manera primordial gobiernan actuaciones frente a terceros, ha de sujetarse también indudablemente, la reglamentación del funcionamiento interno de las entidades descentralizadas, esto es, la nomenclatura de sus funcionarios y empleados, grados de dependencia de unos con otros, distribución de labores y demás disposiciones atinentes al manejo de sus oficinas y dependencias. Tales reglamentaciones suelen llamarse con propiedad poca " estatutos ", expresión que así empleada resulta equívoca, susceptible de originar confusiones. Mejor sería llamar a esos documentos reglamentos internos " o como concesión al uso referido, " estatutos internos 64 o de "organización interna ", los cuales pueden adaptarse por la junta directiva u otros órganos o funcionarios, con arreglo a la ley o a los "estatutos básicos cuando éstos no lo consignen. Pero debe recalcarse que esos estatutos meramente internos, en ningún caso han de contener reglas de creación, capacidad, representación, formación de patrimonio y atribuciones esenciales de ciertas entidades, que la Constitución tiene atribuidas a la ley con el nombre varías veces mencionado de " estatutos básicos " (Art.76 - 10).
Se distingue entre las ordenaciones consignadas en los "estatutos básicos" de las entidades descentralizadas que es menester insertar en leyes (Art. 76 - 10 C.N.) y los reglamentos internos.
Sería aberrante que las juntas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas comerciales e industriales del Estado, según sus conveniencias y criterios, pudiesen por sí y ante sí darse sus propias reglas de conducta y modificarlas en todo momento, aún con aprobación del Gobierno. Si así fuere, el artículo 76 de la Carta sería letra muerta (G.J.T CXLIX - CL Nos. 2390 - 2391, p.184)."
De lo anterior, de desprende lo siguiente:
1 o. Que la atribución de expedir los estatutos básicos de los establecimientos públicos está radicada exclusivamente en el legislador, mientras que la de expedir los estatutos internos constituye una función netamente administrativa radicada en cabeza de las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos.
2o. Según lo ha precisado la Corte Suprema de Justicia, por estatuto básico de los establecimientos públicos, se entiende el conjunto de reglas que determinan su denominación, naturaleza jurídica, su sede, las actividades que han de desarrollar, el patrimonio, los órganos a través de los cuales ejerce su objeto, forma de constituirlos y sus atribuciones, sus representantes legales, manera de designarlos, y régimen jurídico de sus actos.
3o. En cambio, por reglamentos internos deben entenderse las norma s que, sujetas a los estatutos básicos, determinan su funcionamiento interno, o sea, la nomenclatura de sus funcionarios y empleados, grados de dependencia de unos con otros, distribución de labores y demás disposiciones atinentes al manejo de sus oficinas. Y como lo afirma la Corte en la sentencia aludida dichos estatutos " en ningún caso han de contener reglas de creación, capacidad, representación, formación del patrimonio y atribuciones esenciales de ciertas entidades, que la Constitución tiene atribuidas con el nombre, varias veces mencionado de estatutos básicos
Al analizar el Decreto acusado se observa que consta de siete capítulos, que versan:
Capítulo l: Naturaleza jurídica, domicilio, Objeto y funciones; Capítulo II: Órganos de dirección, administración y control; Capítulo III: Patrimonio; Capítulo IV: Organización Interna; Capítulo V: Régimen jurídico de los actos y contratos; Capítulo VI: Personal; y Capítulo VII: Disposiciones generales. Dado su contenido, se advierte que la materia tratada en ellos es propia de los estatutos básicos, es decir, se está invadiendo la órbita reservada por la Carta al legislador.
Es cierto que su disposiciones (artículos 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10o, 11o, 12o, 13o, 15o, 16o, 17o, y 20o), reproducen las del Decreto - Ley 671 de 1975 que dice reglamentar (artículos 4o, 5o, 6o, 11o, 12o, 23o, 24o, 25o, 26o, 30o, 31o, 32o, 33o y 38o), pero ello lo que hace es tomar más ostensible la transgresión constitucional dado que siendo la materia objeto de regulación legislativa no cabe que se la abrogue el Gobierno en función reglamentaria. Tan evidente es este aserto que el artículo 23 del Decreto acusado en su numeral 2o, señala como función de la junta directiva del Instituto Nacional de Salud la de " Adoptar los estatutos orgánicos y cualquier reforma que de ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del Gobierno Nacional”. Este precepto demuestra, por sí solo, que a través del acto demandado el Gobierno Nacional no reglamentó el Decreto - Ley 671 de 1975, sino que se atribuyó facultades propias del Congreso.
Las consideraciones precedentes justifican que la Sala acceda a las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Se declara la nulidad del Decreto 1714 de 4 de Agosto de 1978" por el cual se aprueban los estatutos del Instituto Nacional de Salud ", expedido por el Gobierno Nacional.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión del día 1 de Agosto de 1991.
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
PRESIDENTE DE LA SALA
SALVAMENTO DE VOTO
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ YESID ROJAS SERRANO
VICTOR M. VILLAQUIRAN
SECRETARIO
SALVAMENTO DE VOTO
ESTABLECIMIENTO PUBLICO / ESTATUTO BASICO / ESTATUTO INTERNO / INS - Instituto Nacional de Salud / (Salvamento de voto)
La simple reproducción de las normas legales por una autoridad sin facultad legislativa, no vicia de ilegalidad el acto que contiene la reproducción. No puede afirmarse que la Junta Directiva del INS y el gobierno hayan ejercido una atribución que corresponde a la ley. El hecho de que los capítulos del estatuto interno se refieran a temas que corresponden al estatuto básico no quiere decir por sí mismo que aquél sea ilegal, pues la intervención general de la Junta y del Gobierno no es la de atribuirse la función del legislador sino, por el contrario, la de adoptar las normas legales que les son aplicables en señal de reconocimiento de la existencia y vigencia de ese estatuto de mayor jerarquía, adicionándole las normas de reglamentación necesarias para el cabal cumplimiento y eficacia de aquéllas de carácter legal.
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de mil novecientos noventa y uno (1991)
Radicación número: 297
Actor: RICARDO ANIBAL GODOY SUAREZ
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Con el debido respeto el suscrito Consejero no comparte la decisión mayoritaria de sus compañeros de Sala, contenida en la sentencia de la referencia, por las siguientes razones:
1a. Tanto la demanda como la sentencia se fundamentan básicamente en la circunstancia de que el contenido de los estatutos expedidos por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Salud y aprobados por el decreto demandado se refiere a materias que son propias de los estatutos básicos u orgánicos, con lo cual se está invadiendo la órbita reservada por la Carta al legislador, de acuerdo con la diferencia entre estatutos básicos u orgánicos de una parte, y estatutos internos, de otra, que ha hecho la Corte Suprema de Justicia en las jurisprudencias citadas en el fallo.
2a. Sin embargo, de esas mismas jurisprudencias de la Corte se desprende que los estatutos internos, en relación con cuya competencia para expedirlos por parte de las juntas directivas de los establecimientos públicos, con la aprobación del Gobierno, no existe duda, constituyen el desarrollo de los estatutos básicos u orgánicos a fin de dar operatividad a las citadas entidades. Es decir, que se trata de una facultad de reglamentación de la ley orgánica por parte del organismo máximo de administración interna, sujeta a la ya mencionada aprobación del Gobierno a través de un decreto.
3a. En ejercicio de esa atribución, las juntas directivas de las entidades descentralizadas han venido utilizando como técnica para ese desarrollo interno de las normas orgánicas, el reproducir muchas de estas normas, agregándoles los aspectos de detalle a fin de hacerlas más operativas y prácticas, con el fin de contar con un estatuto interno que contenga de manera coherente, sistemática y lo más completa posible, toda la normatividad reguladora de la actividad de la correspondiente institución. Se trata de una técnica similar a la utilizada muchas veces por el Presidente de la República al ejercer su potestad reglamentaria respecto de las leyes, consistente en incluir en el respectivo decreto reglamentario no sólo los aspectos de detalle que desarrollan o precisan las normas legales reglamentadas, sino también estas últimas, reproduciéndolas en todo o en parte, a fin de incluir en un sólo cuerpo la totalidad de la regulación correspondiente. O, de manera semejante a lo que sucede cuando un órgano de carácter local, habilitado para regular ciertos aspectos de una materia respecto de la cual existe distribución de competencias entre la ley y dicho órgano local, no sólo dicta las normas sobre las cuales tiene competencia directa sino que reproduce las legales, en señal de acatamiento y con el fin de incorporarlas a un estatuto que regula en su totalidad el tema correspondiente.
4a. La jurisprudencia ha considera que la simple reproducción de las normas legales por una autoridad sin facultad legislativa, como en los casos mencionados anteriormente, no vicia de ilegalidad el acto que contiene la reproducción, ya que precisamente a través de esa reproducción se está reconociendo la vigencia de la ley.
Así, en sentencia del 7 de noviembre de 1990, dijo esta misma Sección:
“Reproducir una norma que tiene eficacia por su carácter legal y que deberá ser aplicada en el caso de los contratos regionales no encierra ilegalidad alguna; a lo sumo, habrá el cargo de inocuidad porque la vigencia de la norma no la recibe del acto administrativo que la reproduce o que la menciona sino de su propio carácter. Y el cargo de inocuidad podrá ser cualquiera otra cosa, menos un argumento de ilegalidad”. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 7 de noviembre de 1990. Consejero Ponente: Simón Rodríguez Rodríguez. Expediente No. 1008. Actor: Juan Carlos Hincapié Mejía).
Igualmente, en sentencia del doce de julio de 1991, también la Sección Primera dijo:
Si bien es cierto que la necesidad es uno de los elementos que la doctrina y la jurisprudencia exigen para que proceda la reglamentación de una norma legal también lo es que la misma jurisprudencia ha considerado que la simple transcripción de una norma legal por una reglamentaria no constituye por sí misma una ilegalidad que justifique su declaratoria de nulidad, ya que ésta, además de que sería simplemente formal, sería inocua en cuanto el contenido de la norma reglamentaria quedaría clara y plenamente vigente a través de la norma legal reproducida ". (Consejo de Estado e o Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 12 de julio de 199 l. Consejero Ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez. Expediente No. 1069. Actor: Guillermo Salamanca Molano).
5a. En el presente caso, la Junta Directiva del Instituto Nacional de Salud expidió el Acuerdo No. 015 de 1978, por el cual se adoptan los estatutos de esa entidad, los cuales fueron sometidos a la aprobación por parte del Gobierno Nacional de acuerdo con lo exigido por las normas legales sobre la materia.
Pero no es cierto, en mi criterio, como se expresa en la sentencia, que lo que la Junta Directiva del Instituto expidió y el Gobierno aprobó fue el estatuto orgánico o básico y no el estatuto interno. En efecto, me parece que lo anterior se evidencia por la sencilla razón de que el estatuto orgánico o básico ya existía, expedido por una norma de categoría legal como lo es el Decreto - Ley 671 de 1975, sin que la Junta Directiva ni el Gobierno hayan pretendido desconocerlo ni reemplazarlo, ni modificarlo a través del acto demandado pues, por el contrario, el Acuerdo expedido por la Junta Directiva hace referencia expresa en su artículo 2o. a dicho decreto - ley contentivo del estatuto orgánico, junto con las demás normas que contienen el régimen básico de las entidades descentralizadas, como los Decreto , s 1050 y 3130 de 1968, referencia que se hace precisamente para indicar como ,principio rector que el Instituto " se reorganiza conforme a las disposiciones establecidas " en los citados decretos - leyes.
6a. En consecuencia, no puede afirmarse, como resulta de la sentencia, que la Junta Directiva del Instituto y el Gobierno hayan ejercido una atribución que corresponde a la ley. El hecho, de que los capítulos del estatuto interno se refieran a temas que corresponden al estatuto básico no quiere decir por sí mismo que aquel sea ¡legal, pues la intención general de la Junta Directiva y del Gobierno no es la de atribuirse la función del legislador sino, por el contrario, la de adoptar las normas legales que les son aplicables, en señal de reconocimiento de la existencia y vigencia de ese estatuto de mayor jerarquía, adicionándole las normas de reglamentación necesarias para el cabal cumplimiento y eficacia de aquellas de carácter legal, como lo expresa el señor Agente del Ministerio Público en su concepto.
Lógicamente, es posible que al pretender desarrollar el estatuto básico, la Junta Directiva de la institución al dictar el estatuto interno y el Gobierno al aprobarlo, se extralimiten en el ejercicio de su facultad al ir más allá de las normas legales y constitucionales a las cuales están sometidos. En ese caso, es obvio que las norma así expedidas serán ilegales o inconstitucionales y así habrá de declararlas el juez administrativo si son demandadas.
En el caso de autos, así podría suceder con el ejemplo citado en la sentencia, referente al numeral 2o. del artículo 23 del Acuerdo de la Junta aprobado por el decreto acusado, en cuanto señala como función de la Junta Directiva del Instituto la de " Adoptar los estatutos orgánicos y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del Gobierno Nacional “ (Subrayado fuera del texto), pues es claro, de conformidad con la interpretación de la Corte Suprema de Justicia contenida en las jurisprudencias citadas en la sentencia, que a las juntas directivas corresponde dictar los " estatutos ", entendidos como " estatutos internos ", pero no tienen la atribución de expedir los " estatutos orgánicos ", pues estos últimos corresponden a la ley. Es decir, que el adjetivo " orgánicos ", contenido en el citado numeral 2o. del artículo 23 del Acuerdo aprobado por el decreto demandado debería ser declarado nulo, siempre y cuando hubiera sido objeto del cargo correspondiente en la demanda.
Es posible que así pudiera suceder con otras normas de las contenidas en los cuarenta y ocho artículos que hacen parte de los estatutos controvertidos, pero para su declaratoria de nulidad hubiera sido necesario que la demanda incluyera cargos específicos contra ellos y que se hubiera hecho la confrontación correspondiente para establecer si efectivamente violaban alguna norma de superior jerarquía.
Pero en el caso de autos así no se hizo, por cuanto la acusación de la demanda sólo se refería a la presunta ilegalidad de todo el estatuto por considerar equivocadamente, a mi juicio, que era orgánico y no interno, lo cual llevó a decretar la nulidad no sólo de normas que eran reproducción de otras de carácter legal y que por tratarse de simples reproducciones no las contradecían, sino de muchas otras que pretendían ser desarrollo de las primeras, sin que se hubiera analizado si las contrariaban o no.
Atentamente,
LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ.