Fecha Providencia | 31/05/1991 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Miguel González Rodríguez
Norma demandada: artículo segundo del decreto 0093 de 1989
Demandante: ANDRES RODRIGUEZ PIZARRO
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
SIN EXTRACTO DE RELATORIA
REFORMA URBANA / POLIZA DE VIVIENDA / POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites
En manera alguna, podía el ejecutivo, en ejercicio de su facultad constitucional de reglamentar la ley, aplazar la vigencia de la norma que imponía, de inmediato, la obligación legal a los vendedores de vivienda nueva, de constituir y protocolizar la póliza de garantía de estabilidad y buena calidad. DECLARASE LA NULIDAD del artículo segundo del Decreto 093 de 1989, reglamentario la Ley 9a. del mismo año.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de mil novecientos noventa y uno (1991)
Radicación número: 1128
Actor: ANDRES RODRIGUEZ PIZARRO
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano ANDRES RODRIGUEZ PIZARRO, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C. A., solicita la declaratoria de nulidad del artículo segundo del decreto 0093 de 1989, proferido por el Gobierno Nacional, reglamentario de la ley 9 de 1989 sobre "Reforma Urbana", que dispuso:
"ARTICULO 2. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la aprobación de la póliza de que trata el artículo 64 de la ley 9a. de 1989, la Superintendencia Bancaria informará tal circunstancia en un diario de amplia circulación oficial, con el objeto de que los notarios públicos exijan la protocolización de la copia de la póliza correspondiente” (Diario Oficial No. 38650, p g. 14, primera columna).
I. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
Considera el demandante que con la expedición de dicha norma reglamentaria se quebrantó el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Política, por desconocimiento del artículo 64 de la ley 9a. de 1989, que reza:
"ARTICULO 64. Todo vendedor de vivienda nueva estar obligado a constituir una póliza para garantizar la estabilidad y la buena calidad de la vivienda. El Notario Público ante quien se efectúa la venta exigirá la protocolización de una copia de la póliza en la Escritura correspondiente”.
Por cuanto con la norma reglamentaria se establecieron tres requisitos para que entrara en vigor el pre - transcrito artículo 64 de la ley 9a. de 1989 reglamentada, a saber: estudio de la Superintendencia Bancaria, publicación en un diario de circulación nacional y el cumplimiento de un término, cuando la norma reglamentada preceptúa que ella regirá a partir de su publicación en el "Diario Oficial", lo que aconteció el día 11 de enero de 1989 (D. O. No. 38.650).
II. LA ACTUACION
Admitida la demanda y negado el decreto de suspensión provisional por el señor consejero de entonces, la providencia en este último aspecto fue suplicada, razón por la cual la Sala de Decisión, en proveído de dos (2) de agosto de 1989, decidió revocar el ordinal segundo de la providencia suplicada, para en su lugar, decretar la suspensión provisional de los efectos del artículo segundo del decreto reglamentario demandado.
La Superintendencia Bancaria dio contestación a la demanda, oponiéndose a las pretensiones formuladas en ella, fundamentándose en las consideraciones de orden jurídico que reiteró durante el término de traslado a las partes para alegar de conclusión.
Por su parte, el señor Agente del Ministerio Público rindió su concepto de rigor dentro de la oportunidad para ello.
III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION EXPUESTOS POR LA
SUPERINTENDENCIA BANCARIA.
La apoderada especial de la precitada entidad, después de explicar los fundamentos y razón de ser de la facultad reglamentaria reconocida por la Carta Política al Presidente de la República, expresa que el Gobierno al expedir el decreto acusado lo que hizo fue precisamente consagrar los instrumentos necesarios para dar operancia al artículo 64 de la ley 9a. de 1989, reiterando ciertos pormenores indispensables para su aplicación y no posponer la entrada en vigencia de la susodicha ley, ya que, según las disposiciones legales vigentes (Art. 7o. del decreto ley 1403 de 1940 y 20 de la ley 105 de 1927), "el comercio de asegurar solamente pueden ejercerlo las compañías nacionales o extranjeras debidamente autorizadas para ello, de acuerdo con la ley, por el Superintendente Bancario", razón por la cual se prohíbe "a las compañías de seguro que directamente o por medio de sus agentes, por medio de publicaciones o verbalmente, ofrezcan al público ventajas o condiciones que no estén incluidas en las respectivas pólizas", pólizas "que contendrán todas las condiciones del contrato, que deben conformarse a las disposiciones legales, y los modelos deberán someterse previamente a la aprobación de la Superintendencia Bancaria" (se subraya por la libelista), esquema legal que se encuentra reiterado en el decreto ley 1939 de 1986.
Como el seguro creado por el artículo 64 de la ley 9a. de 1989, era un seguro nuevo no existente en el país en el momento en que entró en vigencia dicha norma, se requería de un plazo prudencial para que se redactara el modelo o modelos de póliza por las aseguradoras que funcionan en el territorio nacional, se sometiera a la probación de la Superintendencia, se estudiara por ésta, se le introdujeran modificaciones y, finalmente, se aprobara por medio del acto administrativo pertinente: por manera, que era materialmente imposible que la ley pudiera entrar a regir el día siguiente de su entrada en vigencia y que, de acuerdo con ella, los notarios exigieran la póliza para correr la escritura pública de venta.
De modo que esa fue la intención y a lo que se dirigió la norma reglamentaria. En otras palabras, se reiteró con ella el sistema legal vigente en Colombia en materia de seguros.
IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El señor Fiscal Primero de la Corporación solicita que se acceda a las pretensiones de la demanda, por cuanto considera que los fundamentos que sirvieron para decretar la suspensión provisional de la norma acusada no han cambiado y conforme a ellos la transgresión en que incurrió es evidente.
V. LA DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a dictar sentencia previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
1a. Los fundamentos del auto de suspensión provisional. Dijo la Sección con motivo de la decisión de suspender provisionalmente los efectos del artículo segundo de la resolución impugnada, lo siguiente:
"...EI artículo 64 de la Ley 9a. de 1989 - norma reglamentada observa ahora la Sala - , sin condición o plazo impone la obligación a los notarios públicos de que en la misma escritura de compraventa de un inmueble nuevo destinado a vivienda se protocolice una copia de la respectiva póliza que debe constituir el vendedor para garantizar la estabilidad de la obra y la buena calidad de la edificación. En consecuencia, a partir de la vigencia de la ley, es ineludible su acatamiento y obliga cumplirla a gobernantes y gobernados. La vigencia de la ley 9a. se inició con su promulgación, conforme a su artículo final - el 128 - , esto es, a partir del día 11 de enero de 1989 (Diario Oficial No. 38.650).
"Así que al correrse una escritura pública de compraventa de nueva vivienda el día 12 de enero de 1989, valga de ejemplo, el respectivo notario estaba en la obligación de dar cumplimiento al artículo 64 de la ley de Reforma Urbana. Pero según el artículo acusado en este proceso - el 2o. del Decreto Reglamentario 0093 de 11 de enero de 1989 - , por encontrarse igualmente en vigencia en razón de haberse publicado el Decreto en el mismo Diario Oficial el día 11 de enero de 1989, para el caso traído como ejemplo, el 12 de enero siguiente podían los notarios públicos desacatar o no dar cumplimiento al art. 64 de la ley 9a, toda vez que el art. 2o. del Decreto 093, con abierto quebranto de la ley reglamentada, creando términos y condiciones totalmente ajenas a la Ley de Reforma Urbana, establece estos tres pasos encaminados al no cumplimiento de la ley, sino a estorbar su acatamiento: a) que la Superintendencia Bancaria aprueba la póliza de que trata el artículo 64 de la Ley reglamentada, lo cual apareja, como es de público conocimiento, cierto trámite en sede administrativa que no se distingue propiamente por lo expedito y sumario; b) establecer un término, siguiente al paso anterior, de cinco (5) días, obviamente hábiles, en orden a que: c) la Superintendencia 'informe tal circunstancia en un diario de amplia circulación nacional', para que los notarios exijan la protocolización de la copia de la póliza.
Tales tres condiciones aparejan una ostentosa violación de la superior disposición que pretenda reglamentar. La medida perseguida por el artículo 64 de la ley, relacionando con el 128 que indica la entrada en vigor de toda ley, es de claro amparo y seguridad para todas las personas que adquieran nueva vivienda a partir del 11 de enero de 1989, en cuanto a la estabilidad y buena calidad del inmueble, cuestión que no garantiza el artículo 2o. del decreto 93 reglamentario" (folios 41 y 42 del expediente).
2a. La Sala reitera ahora dichos planteamientos como fundamento de la decisión de anular el artículo del decreto reglamentario acusado, por cuanto no sólo considera que no es del caso cambiarlos o variarlos por otros que conduzcan a conclusión diferente, sino por cuanto, de otro lado, las razones que expuso la apoderada de la Superintendencia Bancaria, tanto al contestar la demanda como durante el término de traslado para alegar de conclusión, no son admisibles para la Sala, así los otorgantes de una escritura de venta de bien inmueble para vivienda nueva se vieren imposibilitados de presentar y protocolizar la copia de la póliza de garantía otorgada por compañía de seguros debidamente autorizada para realizar esas operaciones en el país, en el momento de presentar la respectiva minuta al notario público, ante la circunstancia, cierta e incontrovertible, de que, conforme a la ley, los modelos de póliza deben someterse previamente a la aprobación de la Superintendencia Bancaria, quien le dará previa constatación de que la póliza contenga todas las condiciones o cláusulas propias del contrato de seguro, conformada o ajustada a las disposiciones legales sobre la materia, no pudiéndose entretanto ofrecerse ellas al público por las compañías aseguradoras autorizadas (decreto 1403 de 1940, art. 7o., y ley 105 de 1927, art. 20), pólizas que probablemente - de ello no hay prueba alguna en el proceso - no se habían elaborado, ni sometido a ala aprobación de la Superintendencia precitada, en el momento en que entró a regir la ley, pues ello, como bien lo dijo la Sala en la providencia pretranscrita, requiere de un trámite o actuación en sede administrativa que implica determinado lapso de tiempo.
Esta circunstancia debió haber sido prevista por el legislador y por el gobierno al presentar e intervenir en el proceso de expedición de la ley, para, como consecuencia, haber redactado la norma reglamentada en un sentido diferente, o para establecer la vigencia de su ordenamiento, a partir de fecha diferente a la de entrada en vigencia del resto del ordenamiento legal, que permitiera a las compañías de seguro elaborar los modelos de póliza, someterlos en plazo prudencial a la aprobación de la Superintendencia Bancaria y obtener su aprobación, también dentro de determinado plazo. Pero de manera alguna, podía el ejecutivo, en ejercicio de su facultad constitucional de reglamentar la ley, aplazar la vigencia de la norma que imponía, de inmediato, la obligación legal a los vendedores de vivienda nueva, de constituir y protocolizar la póliza de garantía de estabilidad y buena calidad.
Sin embargo, observa la Sala que, para la fecha de expedición de esta sentencia, ya los naturales inconvenientes de aplicación de las nuevas disposiciones se encuentran superados, y que, el artículo 64 de la ley de reforma urbana fue nuevamente reglamentado por el ejecutivo mediante el decreto 3042 de 29 de diciembre de 1989, que ya no establece el plazo de los cinco días a que se refirió la norma suspendida y que ahora debe ser anulada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del señor Fiscal y de acuerdo con él,
FALLA:
DECLARASE la nulidad del artículo segundo del decreto 093 de 1989, reglamentario de la ley 9a. del mismo año.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y al señor Superintendente Bancario, y archívese el expediente.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 30 de mayo de 1991.
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
JAIME MOSSOS GUARNIZO RODRIGO VIEIRA PUERTA
VICTOR M. VILLAQUIRAN
SECRETARIO