Fecha Providencia | 21/09/1989 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Guillermo Benavides Melo
Norma demandada: Decreto 1147 de 1971
Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales
AUTORIDADES DE TRANSITO / AUTORIDADES DE TRANSPORTE / INTRA / COMPETENCIA / PLACAS - Suministro
La fabricación, el suministro y la entrega de placas como documentos de tránsito son funciones que únicamente pueden ser ejercidas por las autoridades del ramo. La disposición según la cual la junta directiva del INTRA fijará el valor de la Placa Unica Nacional está confiriendo, en contra de la Carta Fundamental, atribuciones propias del Congreso Nacional, de las Asambleas y de los Concejos Municipales '. en cuestiones de tránsito, a una autoridad de transporte, tributo o expensa, toda vez que tal valor es de resorte del sistema tributario de rentas del Estado, de lo fiscal y presupuesta, que solamente compete señalar a aquellos tres órganos de los órdenes nacional, departamental y municipal. El ministro de Obras Públicas no es "el gobierno" y el INTRA no es autoridad del "ramo" de tránsito. SUSPENDE PROVISIONALMENTE el artículo 1°. , literales a, b, c, e, f, g, h, i y j del Decreto reglamentario 1147 de 1971, inciso primero y parágrafo 2°. del artículo 2°. y artículo 3°. del Decreto reglamentario 2199 de 1988; y Resoluciones números 10815 de 1988 y 817 de 1989, dictadas por el ministro de Obras Públicas y Transporte; ambas en su totalidad.
Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Bogotá, D. E., veintiuno de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve.
Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.
Referencia: Expediente número 1274. Actor: Pablo Cáceres Corrales.
En ejercicio de la acción pública el ciudadano Pablo Cáceres Corrales demanda la nulidad de varios actos administrativos. La demanda será admitida por satisfacer los requisitos meramente formales.
Suspensión provisional:
En la misma demanda, a folios 54 a 66, el actor solicita se decrete la suspensión provisional de los siguientes actos administrativos, por reputar que violan de modo ostensible mandatos de índole superior:
a) Artículo 1°., literales a, b, e, e, f, g, h, i y j, del Decreto número 1147 de 1971 "por el cual se reglamenta el Código Nacional de Tránsito Terrestre".
b) Decreto 2199 de 25 de octubre de 1988, en cuanto al inciso
primero y el parágrafo 2°. de su artículo 2°. y su artículo 3°.
e) Resolución número 10815 de 3 de noviembre de 1988, expedida
por el ministro de Obras Públicas y Transporte, en todo su articulado (15 artículos), y
d) Resolución número 817 de 9 de febrero de 1989, dictada por el ministro de Obras Públicas y Transporte, también en su integridad (3 artículos).
Son tres los cargos fundamentales que en general hace el actor contra la integridad de los actos administrativos acusados. Para una mejor intelección de dichos cargos, inicialmente se aclararán las materias específicas de que tratan los actos acusados, para después analizar aquellos cargos frente a las disposiciones superiores que reputa gravemente transgredidas el demandante.
1°. Primeramente, el Decreto 1147 de 1971, en su artículo 1°., literales a, a j, exceptuando el d, le otorga al Instituto Nacional del Transporte, INTRA, funciones "necesarias para la adecuada ejecución del Código Nacional de Tránsito", además de las que le adscriben la ley y los reglamentos, todas ellas relacionadas con el tránsito de vehículos automotores, licencias de conducción y licencias de tránsito de dichos vehículos.
2°. El Decreto 2199 de 1988, en su artículo 2°., primer inciso y su parágrafo 2°., y en su artículo 3°., asigna al INTRA la facultad de "fabricación o elaboración de la Placa Unica Nacional y su distribución a los diferentes organismos y autoridades de tránsito del país", da a la junta directiva del INTRA la atribución de fijar "el valor de la Placa Unica Nacional" y prohibe a los organismos y autoridades de tránsito, "sin previa autorización del INTRA, fabricar o elaborar la Placa Unica Nacional (y) distribuirla a otros organismos o autoridades similares". Conforme al enunciado de este decreto "se establece la competencia para determinar las dimensiones, color, nomenclatura y calidad de la Placa Unica Nacional, así como la entidad responsable por su fabricación o elaboración y distribución a los organismos y autoridades de tránsito".
3°. Mediante las Resoluciones 10815 de 1988 y 817 de 1989, emitidas por el ministro de Obras Públicas y Transporte "como autoridad de tránsito del país", según el Decreto 2199 de 1988 "se determinan las dimensiones, color, nomenclatura y calidad de la Placa Unica Nacional".
Tres son los cargos fundamentales que el actor formula a los actos acusados para pedir la suspensión provisional de éstos por quebrantar de modo ostensible disposiciones superiores, así:
1°. "Los Decretos 1147 de 1971 en su artículo 1°. (con excepción de la letra d) y 2199 de 1988 (art. 2°., inciso 1 y parágrafo 2°., y art. 3°.) adscriben funciones de tránsito a una autoridad que no tiene esa, categoría ni naturaleza" (subrayas del actor).
Los actos que acusa, dice el actor, están violando de modo ostensible al artículo 8°. del Decreto extraordinario número 1344 de 1970, que adoptó el Código Nacional de Tránsito, y que a la letra dice:
"El gobierno adscribirá las funciones relativas a la expedición de licencias de conducción o pases y registro de vehículos y demás que este Código no atribuya singularmente a alguna, a las autoridades nacionales, departamentales o municipales del ramo".
Y se pregunta el actor: ¿Cuáles son esas autoridades Pues las que indica el Estatuto citado en su artículo 3°., modificado por el artículo 2°. del Decreto extraordinario número 2169 de 1970, y que señala taxativamente así:
"Son autoridades de tránsito:
“1°. El ministro de Obras Públicas.
“2°. El Consejo Superior de Tránsito.
“3°. Las secretarías, departamentos o direcciones de tránsito de carácter departamental, distrital, intendencias y comisarial.
“4°. Los alcaldes municipales e inspectores de policía.
“5°. Las secretarías, departamentos o inspecciones municipales de tránsito.
"6°. La policía nacional en sus cuerpos especializados de policía vial y policía urbana de tránsito.
"Las direcciones departamentales de tránsito tendrán su sede en la capital del departamento o en la ciudad que indique el respectivo gobernador".
Sigue afirmando el actor: "El Instituto Nacional del Transporte tiene tan sólo la Secretaría Técnica y Administrativa del Consejo Superior de Tránsito y su director general ni siquiera pertenece al Consejo, según lo establece el artículo 49 del Decreto 1344 de 1970, pues únicamente tiene voz en sus reuniones".
El despacho comparte las apreciaciones del actor en cuanto se deja visto, por estar respaldadas en derecho. Evidentemente, el artículo l del Decreto 1147 de 1971, excepto su literal d), adscribe al INTRA funciones de tránsito, sin ser tal instituto autoridad del ramo, toda vez que el Decreto 770 de 1968 "lo concibe como una entidad que ejecuta la política del transporte y no como un organismo policivo o de tránsito y circulación". En consecuencia, es manifiesta la ¡legalidad de dicho precepto del Decreto 1147 de 1971. En cuanto hace al Decreto reglamentario 2199 de 1988, en sus normas acusadas, le asignan al INTRA, como igualmente asevera el actor, autoridad esta que no es de tránsito sino de transporte “ la función exclusiva y excluyente de fabricar o elaborar una placa única nacional y distribuirla a los, diferentes organismos y autoridades de tránsito del país". Tal función " es una facultad propia de las autoridades de tránsito locales ('oficinas de origen') que tiene como atribución la de suministrar las placas a los propietarios y titulares de las licencias de tránsito de sus vehículos", como lo previene el articulo 88 del Decreto 1344 de 1970 "y de entregarlas físicamente a ellos" (art. 97 ib.). Agrega el accionante que "Existe una esencial identidad entre la función de suministrar y entregar las placas y la de fabricarlas o elaborarlas. Por esta razón, la fabricación, el suministro y la entrega de placas como documentos de tránsito son funciones que únicamente pueden ser ejercidas por las 'autoridades del ramo"', en consonancia con lo dispuesto por el artículo 8°. del Código Nacional de Tránsito. Prospera, pues el cargo.
2°. El segundo cargo lo formula el actor genéricamente así:
"El régimen de las rentas y tributos por concepto de circulación y tránsito no puede ser alterado ni regulado mediante decretos reglamentarios del gobierno que, en desarrollo del artículo 8°. del Código de Tránsito, asignen o distribuyan funciones de tránsito entre las autoridades del ramo" (igualmente destaca el accionante).
Sobre el particular expresa lo siguiente el actor, que, por hallarlo razonable y fundado en derecho, comparte el despacho:
"El orden jurídico superior violado manifiestamente (por las normas acusadas, es este): Los artículos 43, 76 número 13, 187 número 7°., 191 y 197 número 5°. de la Constitución Política de Colombia, que establecen el principio fundamental consistente en que únicamente el Congreso, con su competencia original, y las asambleas y los concejos municipales, con sus competencias derivadas, pueden establecer contribuciones y las rentas del Estado en sus distintos niveles. Si el 'valor de las placas' es una tasa, un impuesto o una expensa corresponde a la ley, a la ordenanza o al acuerdo municipal establecerlo y designar la entidad u organismo de la administración que lo recaude, controle y destine. Jamás esos valores pueden determinarse por los institutos descentralizados ni siquiera autorizados por decretos dictados con base en la potestad reglamentaria que, por definición, depende de las normas legales. No se trata del suministro de un servicio o de un bien que el Estado da a los particulares a cambio de una tarifa como el agua, la energía eléctrica, etc. Las placas son documentos públicos cuya expedición se hace en ejercicio del poder público que actúa policivamente. Si esa expedición o el objeto físico en el cual constan causa alguna erogación al particular, será la ley, la ordenanza o el acuerdo quienes lo determinen y no el decreto reglamentario o el acuerdo de la junta directiva del INTRA". En consonancia con lo que previene el inciso final del artículo 8°. del Estatuto Nacional de Tránsito, el gobierno no puede "interferir, ingresar ni invadir el campo de las rentas de la Nación, los departamentos o los municipios, ni en el régimen de los impuestos, contribuciones o expensas".
Específicamente en cuanto hace al parágrafo 2°., del artículo 2°. del Decreto 2199 de 1988, según el cual "La junta directiva del INTRA fijará el valor de la Placa Unica Nacional", está confiriendo en contra de la Carta Fundamental atribuciones propias del Congreso Nacional, de las Asambleas y de los Concejos Municipales, en cuestiones de tránsito, a una autoridad de transporte, ya se trate el valor de dicha Placa Unica de una contribución, de una tasa o de un impuesto, tributo o expensa, toda vez que tal valor es de resorte del sistema tributario "de rentas del Estado, de lo fiscal y presupuestal", que solamente compete señalar a aquellos tres órganos de los órdenes nacional, departamental y municipal, conforme al artículo 43 de la Carta. Además tal parágrafo 2°. contraría al artículo 8°. del Decreto 1344 de 1970. Prospera, también, el cargo segundo.
3°. El último cargo contra las normas acusadas lo concentra el actor así: "La placa única nacional no puede ser modificada ni cambiada por actos administrativos como las resoluciones del ministro de Obra Públicas porque el Código de Tránsito lo prohibe y porque el Decreto 2199 de 1988 no le confiere esta potestad al ministro" (destaca el demandante).
Estas resoluciones ministeriales contradicen al artículo 88 del Código Nacional de Tránsito porque esta norma señala como característica especial de las placas su permanencia, esto es, que una vez determinada su nomenclatura en cuanto a cada vehículo, no puede ser modificada sino por disposición legal, no por una simple resolución ministerial sin facultad para ello. El inciso 2°. de dicho artículo 8°. expresa que "Al tiempo de la inscripción se le asignará a cada vehículo un número de placa", que acompañará al automotor durante su existencia. Además, enfrentando las resoluciones con el artículo 1°. del Decreto 2199 de 1988, esta norma no autoriza al ministro de Obras Públicas y Transporte para cambiar las actuales placas ni modificar registros y licencias de tránsito con nuevos números de placas. En tales circunstancias, las resoluciones ministeriales acusadas "pretenden modificar retroactivamente las licencias e inscripciones de los vehículos ya matriculados. La aplicación retroactiva de la ley. quebranta la seguridad del sistema jurídico y está prohibida por principio constitucional (art. 30 de la C. N.)". Además, tales resoluciones tornan en "modificable, cambiable y precaria las placas", que según el Código Nacional de Tránsito, art. 88., como vimos arriba, le atribuye el carácter de permanentes.
De otra parte, si es verdad que el ministro de Obras Públicas y Transportes es autoridad de tránsito en todo el territorio nacional, según voces del numeral 1, del artículo 3°. del Estatuto Nacional de Tránsito, no es menos cierto que por carecer de facultades precisas y especiales para el caso que nos ocupa, no puede adscribirle funciones de tránsito a las autoridades de transporte y menos todavía para los fines integrales de las resoluciones ministeriales acusadas, toda vez que el artículo 8°. del citado código prevé que es "el gobierno" el que puede adscribir funciones relativas a tránsito, pero a las autoridades "del ramo". El ministro de Obras Públicas no es "el gobierno" y el INTRA no es autoridad "del ramo" de tránsito.
La parte considerativa del Decreto 2199 de 1988, observa finalmente el despacho, envuelve diversas contradicciones respecto de la placa nacional que, conforme al artículo 88 del Código Nacional de Tránsito, tiene el carácter de permanente, confunde autoridades de transporte con autoridades de tránsito, etc. Igualmente prospera el cargo.
Con base en los considerandos que anteceden el despacho.
Resuelve:
1°. Admitir la anterior demanda.
2°. Suspender provisionalmente los efectos de las siguientes disposiciones: artículo 1°., literales a, b, c, e, f, g, h, y j, del Decreto reglamentario número 1147 de 1971 "por el cual se reglamenta el Código Nacional de Tránsito Terrestre"; inciso primero y parágrafo 2°. del artículo 2°. y el artículo 3°. del Decreto reglamentario número 2199 de 25 de octubre de 1988; y Resoluciones números 10815 de 3 de noviembre de 1988 y 817 de 9 de febrero de 1989, dictadas por el ministro de Obras públicas y Transporte, ambas en su totalidad.
3°. El ciudadano Pablo de J. Cáceres Corrales es parte actora.
4°. Es parte demandada la Nación colombiana, representada en este caso por el ministro de Obras Públicas y Transporte.
5°. Notificar personalmente esta providencia al Fiscal Primero del Consejo de Estado.
6°. Igualmente notificar en forma personal este auto al ministro de Obras Públicas y Transporte..
7°. Fijar en lista este negocio por el término legal de diez (10) días para los efectos señalados en el artículo 207-3 del C.C.A.
8°. Prevenir al Gobierno Nacional y al ministro de Obras Públicas y Transporte respecto de la prohibición expresa que establece el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo sobre reproducción en forma alguna de contenido idéntico, similar o equivalente al de las disposiciones cuyos efectos quedan en suspenso provisoriamente conforme al ordinal 2°., antecedente.
9°. Comunicar esta decisión a la Presidencia de la República por conducto de la Secretaría Jurídica de la Presidencia y al ministro de Obras Públicas y Transporte.
10. solicitar los respectivos antecedentes administrativos a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y al Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Guillermo Benavides Melo, Consejero de Estado.
Víctor M. Villaquirán, Secretario.