Fecha Providencia | 25/08/1989 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Samuel Buitrago Hurtado
Norma demandada: Decreto 515 de 1986
JUNTAS ADMINISTRADORAS SECCIONALES DE DEPORTES -Facultades / RECONOCIMIENTO DEPORTIVO
El reconocimiento deportivo y la personaría jurídica son dos instituciones diferentes. Los preceptos suspendidos se refieren exclusivamente al reconocimiento deportivo y nada reglan sobre personaría jurídica. El reconocimiento es una conducta esencialmente administrativa que compete a las juntas administradoras seccionales de deportes en que actúen los clubes deportivos. Teniendo el reconocimiento deportivo un eminente carácter administrativo no resulta irregular ni mucho menos ¡legal que se regule de acuerdo con las disposiciones relativas a la revocación directa de los actos administrativos.
REVOCA LA SUSPENSION PROVISIONAL decretada en auto de marzo 1°. de 1989 del artículo 9°. (parcialmente) y del parágrafo del artículo 11 del Decreto reglamentario número 515 de 1986 (febrero 17) del Presidente de la República.
Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Primera.- Sala de Decisión.- Bogotá, D. E., veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y nueve.
Consejero ponente: Doctor Simón Rodríguez Rodríguez.
Referencia: Proceso número 1123. Demandante: César Castro Perdomo.
Se entra a resolver el recurso ordinario de súplica interpuesto por el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte -COLDEPORTES- establecimiento público del orden nacional, mediante procurador judicial, contra el auto de 1°. de marzo de 1989 por el cual el consejero ponente tras admitir la demanda decretó la suspensión provisional del artículo 9°. parcialmente y del parágrafo del artículo 11 del Decreto reglamentario número 515 de 17 de febrero de 1986 dictado por el señor Presidente de la República.
Persigue la súplica la revocación de la antedicha suspensión provisional.
La cuestión litigioso tiene relación con la facultad del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte -COLDEPORTES- y de las juntas administradoras seccionales de deportes para imponer sanciones a los organismos deportivos de suspensión y revocatoria del reconocimiento deportivo y de sus personarías jurídicas, sin que exista autorización expresa en el Decreto extraordinario 2845 de 1984.
El acto acusado:
Lo es, como se dijo, el Decreto 515 de 17 de febrero de 1986 expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades del artículo 120 ordinal 3°. de la Constitución Nacional y por el cual se "reglamenta parcialmente el Decreto-ley 2845 de 1984 y se dictan disposiciones sobre el deporte, la educación física y la recreación".
Se transcriben a continuación los textos impugnados que aparecerán subrayados y se vierten otros relacionados con el reconocimiento deportivo para organismos deportivos en torno al cual gira la presente controversia:
"Artículo 1°. El Gobierno Nacional promoverá todo tipo de asociación deportiva que esté legalmente reconocida. Sin embargo, cuando se trate de organismos deportivos que aspiren a participar en competiciones o eventos del deporte asociado, llevar la representación nacional o seccional, solicitar la sede de competiciones o eventos deportivos nacionales e internacionales, recibir subsidios económicos gubernamentales, disfrutar de asesoría o servicios del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte (COI.DEPORTES), o de las juntas administradoras seccionales de deportes, utilizar los implementos o instalaciones deportivas de propiedad o bajo la administración estatal, entre otras actividades, deberán contar, además, con el reconocimiento deportivo correspondiente. Si se trata de clubes deportivos, lo dará el director de la Junta Administradora Seccional de Deportes de su jurisdicción. Si se trata de ligas deportivas y federaciones deportivas de la Juventud y el Deporte (COLDEPORTES). Los citados funcionarios expedirán las resoluciones y certificados relativos a los reconocimientos.
"Artículo 2°. El reconocimiento deportivo deberá ser solicitado, por escrito, firmado por el responsable del organismo deportivo, adjuntando los siguientes documentos:
“1. Copia auténtica del acta de constitución.
"2. Copia auténtica del estatuto y los reglamentos vigentes, ajustados a los mandatos del Decreto-ley 2845 de 1984 y sus normas reglamentarias.
"3. Certificado de personaría jurídica y representante legal, actualizado a la fecha de la petición, si es de los organismos que la requieran para su funcionamiento.
"4. Copia auténtica del acta de la asamblea que fijó la sede del organismo peticionario y del acta de la asamblea en la cual se eligieron los actuales miembros del órgano de administración, control y disciplina.
“5. Copia auténtica del acto mediante el cual se constituyeron la comisión técnica y el cuerpo de árbitros y se les asignaron las correspondientes funciones, si los requieren legalmente.
"6. Inventario actualizado de fondos y bienes.
"7. Lista de socios y deportistas, con la relación de sus documentos de identidad.
“... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
"Artículo 7°. Los directores del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte (COLDEPORTES) y de las juntas administradoras seccionales de deportes, dispondrán de quince días hábiles para otorgar o negar el reconocimiento deportivo a los organismos que lo soliciten, contados a partir de la fecha en que les sea presentada la petición, junto con los documentos que la sustenten, diligenciados a satisfacción, término dentro del cual se verificará, mediante visita, la exactitud de la información y se expedirá o negará el reconocimiento, mediante resolución motivada.
“.............................................
"Artículo 9°. El reconocimiento deportivo que otorguen los directores del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte (COLDEPORTES) y las juntas administradoras seccionales de deportes será válido por el término de dos años que se comenzarán a contar a partir del día de la notificación del reconocimiento y podrá ser suspendido o revocado definitivamente cuando se compruebe que el organismo deportivo reconocido no cumple sus fines, o las disposiciones legales, estatutarias o reglamentarias. La providencia mediante la cual se suspende o revoca definitivamente el reconocimiento deportivo deberá. motivarse, y contra ella procede el recurso de reposición.
“... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
"Artículo 11. La inspección, vigilancia y control a que se refiere el artículo anterior, se podrá ejercer a través de una o más de las siguientes acciones:
"1, Con solicitud de informes sobre hechos en los que se presuma o se denuncie la posible existencia de irregularidades.
"2. Mediante visitas, para comprobar la ocurrencia de irregularidades y los posibles responsables, de la cual se levantará acta.
"Parágrafo. Del resultado de la visita se informará a la autoridad que otorgó la personaría jurídica, al director del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte (COLDEPORTES) o de la junta administradora seccional de deportes correspondiente, para lo de su competencia y, especialmente para que verifique si es preciso suspender o revocar definitivamente el reconocimiento deportivo que les corresponde otorgar a dichas entidades".
Auto suplicado:
El auto, de fecha primero de marzo de mil novecientos ochenta y nueve, y de cuya súplica se trata, halló razones válidas para la suspensión provisional con base en la consideración de que el decreto reglamentado no señaló causal alguna para la suspensión o revocatoria de un reconocimiento deportivo, ni estableció prohibición sobre el particular, como tampoco la pena disciplinaria de suspensión o revocatoria. Por el contrario el decreto acusado, en las disposiciones especialmente transcritas establece un régimen de sanciones con evidente desvío de poder. Hay en esto, afirma el auto, el ejercicio de una facultad que el presidente no tiene y de paso viola el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil en relación con la fuerza de la cosa juzgada. Al simple cotejo, agrega, surge ostensible el quebrantamiento de disposiciones superiores de derecho. En torno al punto central de la cuestión sostiene el consejero ponente:
"Partiendo de la base de que la única disposición que podría dar pie para dictar ordenamientos como los demandados era el artículo 29 del Decreto-ley 2845 de 1984, cuyo primer inciso y su parágrafo primero fueron declarados inexequibles por la honorable Corte Suprema de Justicia en sentencia del 15 de agosto de 1985, hay que concluir que las normas acusadas carecen de todo fundamento jurídico" (fi. 71).
De éstas y otras razones alrededor del punto deriva el Consejero ponente fundamentos para suspender las disposiciones señaladas por el actor.
Oposición de COLDEPORTES
Sustentación del recurso de súplica:
El Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte -COLDEPORTES- interpone el recurso de súplica para que se revoque el ordinal 2°. de la parte resolutiva del auto recurrido y en su lugar se deniegue la suspensión provisional por las siguientes razones:
a) Se afirma que el Decreto 2845 de1984 fue violado por cuanto en ninguna parte legisla sobre suspensión y revocatoria del reconocimiento deportivo, ni sobre la suspensión y cancelación de la personaría jurídica de los clubes deportivos profesionales, las normas acusadas del Decreto reglamentario 515 de 1986 sí lo hacen por lo cual éstas se habrían dictado con desvío de poder.
b) Que el artículo 28 de la Constitución se violó por cuanto los preceptos acusados establecieron un régimen sancionatorio que un simple decreto reglamentario estaba en imposibilidad de hacer.
c) Que lo mismo aconteció con el artículo 1201 numeral 3 de la Constitución, pues la norma acusada dispuso algo sin estar precisamente autorizado mediante orden del legislador.
d) Que se afirma finalmente que también hubo quebranto de la institución de la cosa juzgada, originada en una sentencia de la Corte Suprema de Justicia y mediante la cual se declaró la inexequibilidad del artículo 29 del Decreto 2845 sobre personaría jurídica a organismos deportivos.
A tales cargos del actor, responde la entidad demandada en los siguientes términos:
1. Sentido de la suspensión provisional decretada.
El despacho estimó que la única disposición que daría lugar a la expedición de disposiciones como las demandadas sería el artículo 29 del Decreto-ley 2845 de 1984, cuyo primer inciso y parágrafo primero fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, el 15 de agosto de 1985, por lo que "hay que concluir forzosamente que las normas acusadas carecen de todo fundamento jurídico".
Que si se considera que el fundamento de los actos acusados es el artículo 10 del Decreto 2845 de 1984 existe una equivocación por cuanto esta norma sólo autoriza a las juntas administradoras seccionales de deportes para conceder el reconocimiento deportivo, mas no para decretar la suspensión o revocatoria del mismo, por lo cual el Gobierno quebrantó tal norma a pretender reglamentar, y el numeral 3°. del artículo 120 de la Constitución Nacional por exceso de poder reglamentario.
2. Discusión de los fundamentos expuestos en la suspensión provisional.
La entidad pública demandada estima que no se cumplieron las exigencias legales de suspensión provisional de las disposiciones acusadas. He aquí sus razones:
a) La solicitud del actor y el auto suplicado confunden "reconocimiento deportivo" de los clubes y "reconocimiento u otorgamiento de personaría jurídica". Las normas demandadas se refieren sin duda al "reconocimiento" de los clubes deportivos.
A fin de deshacer la confusión en que cayeron el actor, y posiblemente influenciado por éste, el consejero ponente, la entidad demandada discurre en la siguiente forma:
El artículo 29 del Decreto-ley 2845 de 1984 (declarado inexequible) se refería al otorgamiento de personaría jurídica a las federaciones deportivas nacionales y a los clubes y ligas deportivas; por el contrario el artículo 10 ibídem (exequible según sentencia de 4 de julio de 1985) regula lo relativo al reconocimiento de los clubes deportivos para el cumplimiento de sus objetivos. Esta norma precisa que, además de reconocimiento, los clubes con deportistas profesionales, "deberán tener personaría jurídica".
En fin, afirma la entidad pública demandada, son distintos el reconocimiento deportivo y la personara jurídica; la prueba se halla en el Decreto 380 de 1985, reglamentario del Decreto-ley 2845 de 1984, que titula su capítulo II "Del reconocimiento y de la personaría jurídica"; el artículo 3°. ibídem regula lo relativo al reconocimiento y los artículos 4°. a 10, lo relativo a la personaría jurídica.
b) Para la entidad demandada la revocatoria y la suspensión del reconocimiento deportivo sí están previstas en la ley. Todo acto administrativo es revocable en los términos que la ley determina. El reconocimiento deportivo es un acto administrativo y por lo mismo sometido a las exigencias legales sobre revocación directa que son las generales de que trata el Código Contencioso Administrativo, por lo que era innecesario incluirlas en el estatuto orgánico del deporte, la educación física y la recreación. En el mismo orden de ideas la revocación directa del reconocimiento implica la necesidad de obtener el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, cuando se trata de revocar una situación de carácter particular y concreto. Advierte que si se dan las causases de revocación y no media el consentimiento del titular, se llevará a cabo un procedimiento previo con la cita del interesado y de los terceros posiblemente afectados.
c) Si la autoridad administrativa está facultada para revocar un reconocimiento como decisión extrema, a fortiori está facultada para suspenderlo.
d) La suspensión o revocación del reconocimiento deportivo no tienen carácter de penas. "Esta posibilidad, aclara la entidad demandada, se explica simplemente por la aplicación del principio constitucional contenido en el artículo 30 de la Carta Política, consistente en que el interés privado debe ceder ante el interés público. Es así - agrega - como la misma jurisprudencia ha encontrado en este principio la justificación de la revocación de los actos administrativos, aún frente al principio de la inmutabilidad de los mismos actos.
Que la suspensión o revocación del reconocimiento deportivo no constituyen penas se confirma, además, con el hecho de que el Decreto-ley 2845 de 1984 al regular lo concerniente a la disciplina deportiva, menciona faltas, penas, los tribunales deportivos como autoridad competente para sancionar, los procedimientos, sin mención alguna para la suspensión o la revocatoria del reconocimiento deportivo. A lo anterior hay que añadir que los organismos deportivos no constituyen autoridad competente para imponer sanciones. De lo anterior se infiere que no existe quebranto del artículo 28 de la Constitución Política.
No es cierto que la prohibición del hecho y la pena correspondiente deban encontrarse previstas en ley ordinaria o extraordinaria, pues el artículo 28 de la Constitución Nacional se refiere a "la ley, orden o decreto" sin precisar categorías especiales de estos actos del Estado, por lo cual no puede decirse que un decreto como el 515 de 1986 sea inconstitucional porque en su artículo 9°. consagra como posibles prohibiciones el que un organismo deportivo no cumpla sus fines, o las disposiciones legales, estatutarias o reglamentarias, que la providencia deberá ser motivada y que contra ella procede el recurso de reposición".
e) Las normas acusadas son expresión regular y legítima de la facultad reglamentaria. El fundamento de la suspensión - alega la entidad demandada - consiste en afirmar "que la ley presuntamente reglamentada no legisla sobre suspensión y revocatoria del reconocimiento deportivo" (fl. 92). Con todo el fundamento teórico que el ponente desarrolla se cumple dentro de las disposiciones acusadas y suspendidas, porque fueron expedidas para la cumplida ejecución de las leyes, cuyos preceptos se hallan en el artículo 10 del Decreto-ley 2845 de 1984 y en los artículos 69 a 74 del Código Contencioso Administrativo. El primero se relaciona con la figura del reconocimiento deportivo, que se lleva a cabo mediante un acto administrativo; los segundos tienen que ver con el procedimiento de revocación directa de dichos actos. Las normas acusadas hacen explícito lo implícito en la ley reglamentada. "Para la vigencia y efectividad de la institución del reconocimiento deportivo - agrega la entidad interesada - es natural y lógico que la autoridad que tiene dicha competencia pueda suspenderla o revocarla cuando han variado las circunstancias de interés público o social que existía al momento de producirse dicho reconocimiento. De lo contrario, el reconocimiento de los organismos deportivos seria vitalicio e inmodificable por ninguna autoridad a pesar de que se tomara contrario al interés público o social, lo que equivale a decir, contrario al orden público" (fl. 93).
f) El decreto de suspensión provisional está condicionado a que la violación normativa sea manifiesta, apreciable mediante una simple comparación; en el caso en cuestión tales condiciones no se dan pues el razonamiento de la legalidad de las normas acusadas desvirtúa cualquier impugnación que se pretenda respecto de ellas.
Consideraciones de la Sala de Decisión:
Para la Sala de Decisión el examen de las objeciones planteadas por el recurso implica el análisis sobre tres aspectos diferentes: a) si efectivamente existe una confusión entre reconocimiento deportivo y personaría jurídica; de haberla, qué efectos produjo respecto del decreto de suspensión. b) si la suspensión o la revocación del reconocimiento tienen carácter sancionatorio. c) si las disposiciones acusadas provienen de la facultad de las entidades administrativas para reglar lo concerniente al procedimiento gubernativo.
Al punto a) se observa:
Ciertamente, si nos atenemos a los términos del Decreto 2845 de 1984, el reconocimiento deportivo y la personaría jurídica son dos instituciones diferentes. El artículo 10 ibídem determina que los clubes con deportistas profesionales deberán tener personaría jurídica, noción que la misma norma aísla del reconocimiento cuando dispone que los clubes deportivos son organismos de derecho privado con funciones de interés público y social que "podrán cumplir sus objetivos con el reconocimiento que les otorguen las juntas administradoras seccionales de deportes de su jurisdicción".
A este mismo respecto se observa, además, que ninguno de los preceptos, en la parte acusada, regula nada concerniente con la personería jurídica. Se trata únicamente de la suspensión o revocación del reconocimiento deportivo cuando el ente que lo usufructuaba, deja de cumplir los fines de su establecimiento. Esto en cuanto al artículo 9°.
En cuanto al parágrafo del artículo 11 se tiene que, si bien se mencionan ambas instituciones, se conserva su nítida separación.
En síntesis, los preceptos suspendidos se refieren exclusivamente al reconocimiento deportivo y nada reglan sobre personaría jurídica. Vale la pena argüir en favor de la distinción del reconocimiento deportivo el hecho de que la norma que se refiere a él (art. 10 del Decreto-ley 2845 de 1984), la tantas veces mentada sentencia de la Corte Suprema de Justicia fue encontrada totalmente exequible.
Con lo anterior se comprueba que tanto el actor como el consejero ponente concluyeron que el reconocimiento deportivo tenía que ver con la personaría jurídica, de donde se temió por el establecimiento de un nuevo régimen de la personaría jurídica. La suspensión pretendía, entonces, remediar esta "irregularidad".
Al punto b) se tiene a primera vista que el reconocimiento es una conducta esencialmente administrativa que compete a las juntas administradoras seccionales de deportes en que actúen los clubes deportivos, punto respecto del cual la Corte Suprema de Justicia no halló irregularidad alguna por lo cual declaró exequible tal disposición. A lo anterior hay que agregar que ni la suspensión ni la revocación del reconocimiento deportivo tienen el carácter de sanción. Para la norma básica del deporte son sanciones la amonestación y la suspensión; la autoridad competente para imponerlas, los tribunales deportivos (en ningún caso, el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte ni las juntas administradoras seccionales de deportes); y el régimen de faltas las del código disciplinario.
Al punto c) se observa que, teniendo el reconocimiento deportivo un eminente carácter administrativo no resulta irregular ni mucho menos ¡legal que se regule de acuerdo con las disposiciones generales relativas a la revocación directa de los actos administrativos. En el parágrafo del artículo 11, segunda disposición suspendida, se regla con perfecta nitidez que lo observado en la visita se informará a la autoridad que otorgó la personaría jurídica (según lo determine la ley), al director del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte (COLDEPORTES) o el de la junta administradora seccional de deportes correspondiente, para lo de su competencia y, especialmente para que verifique si es preciso suspender o revocar definitivamente el reconocimiento deportivo que les corresponde otorgar a dichas entidades (esto es, al Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte y a las juntas administradoras seccionales de deporte, pues el precepto en esta parte se refiere al reconocimiento deportivo) (subraya la Sala).
En fin y como es fácil apreciar de las consideraciones anteriores, la dilucidación de la presente litis suscita interrogantes y precisiones en tomo a la cuestión de la suspensión o revocación del reconocimiento deportivo, que no es dable decidir el mismo principio del proceso y a través del expediente de la suspensión provisional, ya que a las razones de la providencia suplicada para sustentar ésta pueden oponerse otras, lo que de por sí plantea hesitación sobre la violación flagrante de normas superiores de derecho y más concretamente las señaladas como tales por el demandante.
En condiciones tales será sólo con ocasión de la sentencia que ponga fin al presente contencioso objetivo de anulación cuando se emprenda el análisis jurídico detenido y sistemático de rigor para arribar a la conclusión que correspondiera.
Se impone por tanto infirmar la providencia suplicada en cuanto hace a la suspensión provisional en ella decretada de los preceptos acusados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Primera, Sala de Decisión,
Resuelve:
Revócase el ordinal 2°. del auto suplicado.
Cópiese, notifíquese y devuélvase al despacho de origen.
Se deja constancia de que la providencia anterior fue discutida y aprobada en la sesión del día diez y siete (17) de agosto de mil novecientos ochenta y nueve (1989).
Simón Rodríguez Rodríguez, Guillermo Benavides Melo, Luís Antonio Alvarado Pantoja.
Víctor M. Villaquirán, Secretario.