Fecha Providencia | 20/09/1990 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: numeral 2 del artículo 2o. y del artículo 3o. del Decreto 361 del 20 de febrero de 1987
Demandante: ALVARO TAFUR GALVIS
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
INSTITUCIONES DE UTILIDAD COMUN - Vigilancia / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultades
La disolución de la persona jurídica y correspondiente liquidación no encajan dentro de ninguno de los objetivos que debe tener el ejercicio de la inspección y vigilancia consagrada en el número 19 del artículo 120 de la C.N. La disolución y liquidación no puede ser una simple medida de inspección y vigilancia y hace parte del “régimen general" de las personas jurídicas, que corresponde al legislador, como quedó establecido en el artículo 12 del la C.N. y que para esta clase de entidades está consagrado en el artículo 652 del C.C., según el cual "las funciones perecen por la destrucción de los bienes destinados a su manutención".
DECLARA LA NULIDAD del numeral 2 del artículo 2o. y del artículo 3o. del Decreto 361 del 20 de febrero de 1987, expedido por el Presidente de la República.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de mil novecientos noventa (1990)
Radicación número: 772
Actor: ALVARO TAFUR GALVIS
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera
La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda de simple nulidad que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano ALVARO TAFUR GALVIS contra los artículos 2o. y 3o. del decreto 361 de febrero 20 de 1987, expedido por el Presidente de la República con la firma de sus Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico.
I. ANTECEDENTES
a) Las normas acusadas.
Son los artículos 2o. y 3o. del Decreto 361 de 1987, cuyo texto es el siguiente:
“DECRETO NUMERO
361 DE 1987
(20 febrero 1987)
"Por el cual se dictan normas sobre la vigilancia de la instituciones de utilidad común
"EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA.
“En uso de las atribuciones que le confiere el artículo 120, numeral 19, de la Constitución Política.
DECRETA:
“…..
“Artículo 2o. Cuando se compruebe que una institución de utilidad común en ejercicio de su actividad excede los límites impuestos por la ley, por la voluntad de sus fundadores o por sus propios estatutos, se podrán decretar las siguientes medidas:
“1. La suspensión de los actos o actividades ilegales o que no se acomoden a los fines perseguidos por la institución, bajo apremio de multas diarias sucesivas hasta de quinientos mil pesos ($500.000.oo) cada una, y
"2. La disolución de persona jurídica cuando corresponda y, en todo caso, la liquidación rápida y progresiva de las operaciones realizadas, para lo cual se seguirán las reglas previstas en el Código de Comercio para la liquidación de las sociedades por acciones. En tal evento, la liquidación se adelantará por la entidad a la que compete su vigilancia, o por un agente designado por ella para el efecto, y el trámite del inventario correspondiente se surtirá ante la misma.
"Artículo 3o. Mientras se tramita la liquidación prevista en el artículo anterior no podrá aceptarse solicitud de concurso, ni proceso alguno de ejecución y se suspenderá la actuación en los procesos de ejecución iniciados. Los jueces que estén conociendo de ellos procederán de oficio y comunicarán a la entidad competente y al demandante la suspensión, previo levantamiento de las medidas cautelares que hubiesen sido decretadas”.
b) Los hechos de la demanda.
Los hechos que el actor cita como fundamento de sus pretensiones pueden resumiese así:
En ejercicio de las atribuciones constitucionales contenidas en el artículo 120, numeral 19, el Presidente de la República, en asocio de sus Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico, expidieron el Decreto 361 de 1987, por medio del cual se dictan normas sobre la vigilancia de las instituciones de utilidad común, acto éste denominado por la doctrina y la jurisprudencia como reglamento constitucional, que corresponde al ejercicio de atribuciones constitucionales propias del Presidente como suprema autoridad administrativa, cuyo control jurisdiccional corresponde al Consejo de Estado (art., 216 C.N.).
c) Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
El actor considera que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación:
Artículos 12, 20, 36, 55, 57, 76 - ordinales 1o. y 2o. - y 120 - ordinal 19 - de la Constitución Nacional, así como el artículo 652 del Código Civil.
Expone la demanda que las instituciones de utilidad común, de conformidad con el artículo 5o. del decreto 3130 de 1968, prestan servicios de interés social conforme a la voluntad de los fundadores; que dicho fin está garantizado en la atribución 19 del artículo 120 de la Carta, al confiar al Presidente de la República la atribución de vigilar y ejercer la inspección para que los fines de las instituciones de utilidad común, que no persiguen ningún lucro, se cumplan y se conserven en sus rentas en la aplicación de la voluntad de los fundadores y de acuerdo con sus estatutos.
Por lo tanto, no puede el gobierno nacional, so pretexto de ejercer la vigilancia e inspección de las instituciones de utilidad común, inmiscuirse en otras actividades que no sean las expuestas, como reiteradamente lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, en apoyo de lo cual cita, entre otras, las sentencias de agosto 10 y diciembre 14 de 1973, para diferenciar la potestad reglamentaria insita en la actividad de la administración pública, de la del ordinal 19 del artículo 120 de la C.N., esta última ejercida a través de reglamentos constitucionales o autónomos, que le permiten al ejecutivo reglar y ejercer la actividad señalada.
Como quiera que las disposiciones acusadas no están orientadas a garantizar la conservación y debida aplicación de las rentas de las instituciones de utilidad común, ni al cumplimiento de la voluntad de los fundadores o del contenido de los estatutos de cada uno de ellas, sino que por el contrario, desbordan tal atribución, se está en presencia de la violación de normas superiores como lo son los artículos 12, 20, 36, 55, 76 - ordinales 1 y 2 - y 120 - ordinal 19 - de la Constitución Nacional.
En cuanto al artículo 12 citado, porque los aspectos relativos a la capacidad, el reconocimiento y en general al régimen de las personas jurídicas, corresponde única y exclusivamente al legislador, y en esta materia no podría incursionar el Gobierno sin violentar dicho artículo, pues para ello debe estarse a lo establecido en las previsiones legales. De contera se viola el artículo 76 - 1, pues sólo el legislador mediante ley puede reglar tal actividad de las personas jurídicas. Así lo expresa la sentencia de 14 de diciembre de 1973, pues el control debe referirse únicamente a la manera de adquirir, administrar e invertir las rentas de dichas instituciones y de cuidar y respetar la voluntad de los fundadores o de los estatutos que las rigen.
Por ello, el artículo 2o. del Decreto 631 de 1987 es violatorio de las normas constitucionales, aludidas antes ' así como de los artículos 55 la Constitución Nacional y del artículo 652 del Código Civil, pues se está abrogando el gobierno atribuciones propias del Congreso o Rama Legislativa y reglando aspectos del derecho privado que sólo la ley puede hacer.
Así mismo, excedió el gobierno las reglas del artículo 120, ordinal 19, de la C.N. cuyo fundamento sirve sólo para la inspección y vigilancia de las instituciones de utilidad común, pues en materia de disolución y de sanción a dichos entes, contraría abiertamente la finalidad expuesta al principio, que no es otra que preservar la voluntad de los fundadores y la adquisición, administración e inversión de las rentas de ellos para los fines determinados en los estatutos.
Por último, considera la demanda que como el artículo 2o. del acto acusado establece unas sanciones drásticas para las instituciones de utilidad común, no se está preservando a la fundación mediante las atribuciones contenidas en el artículo 120 - 19 de la Carta, sino que se busca un resultado diferente, cual es la disolución de las mismas y no asegurar su permanencia en aras de la voluntad de los fundadores, con lo cual se está violentando el artículo 36 de la Constitución Nacional, pues se está atentando contra el patrimonio de ellas que se integra de ordinario mediante donaciones intervivos o testamentarios, hechas con los fines de interés social de las fundaciones o instituciones de utilidad común.
También se infringen las normas constitucionales analizadas e invocadas antes, por el artículo 3o. del acto acusado, pues en él solo se establecen los procedimientos para llevar a cabo la liquidación y disolución de la persona jurídica; así mismo, se establecen en el artículo 3o. procedimientos judiciales propios de los códigos de la materia, con lo cual se viola el artículo 76 - 2 de la Carta, según el cual corresponde al Congreso expedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.
Agrega igualmente que el decreto demandado asimila las fundaciones o instituciones de utilidad común con las sociedades, en especial con las sociedades por acciones, al indicar un régimen de disolución idéntico en la liquidación, que no se compadece con la definición legal que el Decreto 3130 de 1968 da a aquellas.
Finalmente, expresa que el art., 2o. viola el art. 562 del Código Civil, al pretender establecer causases de extinción de las instituciones de utilidad común diferentes de la consagrada en la citada norma del Código Civil, cual es la destrucción de los bienes destinados a la manutención de la entidad.
d) Razones de la defensa.
En la contestación de la demanda, presentada fuera de tiempo por el apoderado designado por el Ministerio de Desarrollo Económico (V. fl.37), único en hacerse parte en el proceso, no obstante haberse notificado el auto admisorio de la demanda, tanto a dicho Ministerio como al de Hacienda y Crédito Público, considera que las previsiones de las disposiciones acusadas se acomodan a la atribución 19 del artículo 120 de la Constitución Nacional, pues el gobierno es autónomo para expedir esta clase de reglamentos, que implican que sin necesidad de ley que lo autorice, pueda tomar las medidas e incorporarlas al ordenamiento.
Para sustentar la anterior afirmación, en defensa de la legalidad de las normas acusadas, cita apartes de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, en la cual se afirma que todos los poderes del Estado que tienen atribuciones constitucionales para ejercer una función, tienen también, de acuerdo con los dictados de la razón, la facultad de escoger los medios necesarios y adecuados a esos fines, siempre que no estén prohibidos y sean coherentes con la letra y el espíritu de la disposición constitucional a que acceden y que, en consecuencia, una facultad se considera implícita en la Constitución siempre que sea necesaria para dar efecto a una atribución expresamente conferida por ella misma (C.S. de J., sentencia de 13 de noviembre de 1928, G.J Tomo XXXVI, pp. 194 a 209).
e) La actuación surtida
De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto de 20 de noviembre de 1987 se admitió la demanda, se ordenó el trámite correspondiente y se solicitaron los antecedentes administrativos que dieron origen a la expedición del acto acusado (fl. 18).
El proceso no tuvo decreto de pruebas por tratarse de una cuestión de puro derecho.
Dentro del traslado a las partes para alegar de conclusión, sólo el actor presentó sus alegaciones finales, reiterando sus pretensiones de anulación de los artículos 2o. y 3o. del Decreto 361 de 1987 (fls.59 - 65).
II. - EL CONCEPTO FISCAL
En su concepto, el señor Fiscal Primero de la Corporación considera que debe declararse la nulidad del numeral 2. del artículo 2o. y del artículo 3o por ser violatorios de las normas constitucionales invocadas en la demanda. Considera que en lo demás, las normas acusadas se encajan perfectamente dentro las potestades del numeral 19 del artículo 120 de la Carta; por lo tanto, concluye en que debe mantenerse la vigencia del inciso y numeral lo. del artículo 2o. del Decreto 361 de 1987.
Para ello, en resumen, expone que del análisis comparativo de las normas transcritas, puede considerarse que el inciso y el numeral 1o. art. 2o. del Decreto acusado encajan perfectamente dentro de las potestades que mediante la disposición constitucional se dejaron al albedrío del Presidente de la República.
Pero cosa contraria ocurre respecto del numeral 2o. del artículo comentado pues mal puede afirmarse, incluso desde el punto puramente práctico, que el ejecutivo pueda cumplir las finalidades que han de servir de mira en su gestión ordenando la liquidación rápida y progresiva de las operaciones realizadas y, en fin, haciendo desaparecer la institución, ya que antes que procurar o propiciar su desaparecimiento ha de velar precisamente por su preservación.
Finalmente, en relación con el art. 3o. demandado, expresa que no hay mayor cosa que agregar, teniendo en cuenta que en él se consagran medidas adecuadas o compatibles con la liquidación a que se refiere el art. 2o. numeral 2o., de tal manera que por los mismos motivos que es anulable tal liquidación es anulable el trámite que se debe seguir para adelantarla, en aplicación del principio según el cual lo accesorio sigue la suerte de lo principal.
III. - CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO
Como puede concluirse fácilmente de los antecedentes mencionados, el objeto de la presente litis tiene que ver fundamentalmente con el ámbito de competencia que resulta para el Presidente de la República, del numeral 19 del art. 120 de la Constitución Nacional.
A su vez, por la naturaleza de las atribuciones que resultan de la citada norma, que son de aquellas que obedecen a la figura de atribuciones "directas" dadas por la Constitución al ejecutivo, sin que se encuentre de por medio un acto del legislador y cuyo ejercicio se traduce en los llamados decretos autónomos o constitucionales, su ámbito de competencia estará dado por los linderos que separan esas atribuciones de las que pueda tener el legislador en asuntos afines.
En efecto, frente a las atribuciones "directas" que como en el caso de la conferida por el numeral 19 del art. 120 de la Carta al Presidente de la República, implican que no debe existir ley en ese sector de competencia, ello no quiere decir que no pueda existir competencia del legislador en asuntos muy afines o cercanos, En tales casos en que aparecen esos dos sectores de competencia, ellas no podrán en estricto sentido entrecruzarse, por lo cual es necesario hacer un especial esfuerzo para deslindar los límites de cada una de ellas. Y esta es precisamente la situación que se presenta en el caso de autos.
Para constatar lo anterior, basta con comparar el texto de las siguientes normas constitucionales que tienen que ver con la esencia de la presente litis.
De una parte, el numeral 19 del art. 120, que otorga una competencia "directa" al ejecutivo, así:
"Art. 120. - Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa:
19) Ejercer inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas, y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores";
De otra parte, el art. 12 de la Carta, que consagra una atribución al legislador en los siguientes términos:
"Art. 12. - La capacidad, el reconocimiento, y, en general, el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas, se determinarán por la ley colombiana".
Del análisis comparativo de las anteriores normas pueden extraerse las siguientes conclusiones necesarias para determinar la legalidad o ilegalidad de las normas acusadas.
1o.) Al legislador corresponde dictar las normas que regulen la capacidad, el reconocimiento y "en general" el régimen de las sociedades y "demás personas jurídicas".
2o.) Al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, corresponde ejercer la inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común (que son personas jurídicas).
3o.) En consecuencia, de la competencia que corresponde al legislador para determinar " en general " el régimen de las personas jurídicas, se excluye lo relacionado con el ejercicio de la "inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común", que está dado al ejecutivo por norma especial y por atribución "directa" de la Constitución.
4o.) Dicha atribución "especial y directa" dada por la Constitución al ejecutivo, comprende la facultad de establecer los medios necesarios y adecuados a los fines de inspección y vigilancia sobre el grupo de personas jurídicas mencionado, pero siempre y cuando que aquellos medios estén orientados "a que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas, y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores".
Al analizar las normas demandadas frente a las anteriores conclusiones, la sala encuentra lo siguiente:
Es perfectamente lícito y constitucional que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 19 del art. 120 de la Constitución, establezca las medidas que deban decretarse "cuando se compruebe que una institución de utilidad común en ejercicio de su actividad excede los límites impuestos por la ley, por la voluntad de sus fundadores o por sus propios estatutos ", como lo consagra en su encabezamiento el art. 2o. del Decreto 361 de 1987.
Dentro de la misma lógica anterior, y de acuerdo con su colaborador fiscal, la Sala considera acorde con la atribución constitucional la previsión del numeral 1. del artículo y decreto citados, consistente en suspender "los actos o actividades ilegales o que no se acomoden a los fines perseguidos por la institución, bajo apremio de multas....” ya que esta medida tiende claramente a que "sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores", como lo exige el numeral 19 del art. 120 constitucional, teniendo en cuenta, además, que la voluntad de los fundadores debe, por esencia, entenderse orientada a que los actos y actividades de la institución se enmarquen dentro de la ley, pues de lo contrario la creación de la entidad estaría viciada por objeto ilícito.
En cambio, la Sala considera que asiste razón al demandante en relación con el numeral 2. del art. 2o. del decreto acusado, ya que la disolución de la persona jurídica y la correspondiente liquidación no encajan dentro de ninguno de los objetivos que debe tener el ejercicio de la inspección y vigilancia, a saber :
a) " Para que sus rentas sean debidamente aplicadas", pues la desaparición de la institución de utilidad común que resulta de su disolución y liquidación, es contraria a la aplicación de las rentas a los objetivos previstos por los fundadores que quisieron que dichas rentas tuvieran un destino específico, para cuyo cumplimiento se requiere, precisamente, que la institución superviva.
b) " Para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores", pues es evidente que la voluntad de estos consiste en que la institución superviva y no desaparezca a fin de lograr los objetivos para los cuales es creada.
Es decir, que la disolución y liquidación de la institución no puede ser una simple medida de inspección y vigilancia y hace parte, en consecuencia, del " régimen general" de las personas jurídicas, que corresponde al legislador, como quedó establecido, en virtud del art. 12 de la Constitución, y que para esta clase de entidades está consagrado básicamente en el art. 652 del Código Civil, según el cual " las fundaciones perecen por la destrucción de los bienes destinados a su manutención".
De igual manera la Sala, de acuerdo con el agente del Ministerio Público, concluye que es nulo el art.3o. del Decreto 361 de 1987, acusado, por cuanto su contenido se refiere simplemente a algunas consecuencias de la liquidación, de tal manera que siendo nula esta última, lo serán igualmente las previsiones sobre consecuencias de ella, además de que las atribuciones conferidas al Presidente por el numeral 19 del art. 120 de la Carta, no pueden comprender la facultad de regular aspectos relacionados con los procesos judiciales y modificar normas del Código de Procedimiento Civil, pues ello es una competencia del legislador, de acuerdo con lo previsto en el ordinal 2o. del art. 76 de la misma Constitución.
Por consiguiente, y en conclusión, la Sala considera que el numeral 2. del art. 2o. y el art. 3o. del Decreto 361 de 1987, son violatorios de las siguientes normas constitucionales:
Del numeral 19 del art. 120, por extralimitar las atribuciones conferidas al Presidente de la República mediante esa norma.
Del art. 12, por cuanto a través de las normas acusadas y citadas, el Presidente de la República invadió una competencia que corresponde constitucionalmente al legislador. Por esta misma razón, las citadas normas son violatorias del art. 55 de la Constitución, que consagra el principio de la separación de las ramas del poder público y de sus funciones y del art. 76, en sus atribuciones 1a. y 2a., que otorgan al Congreso la facultad de reformar y derogar las leyes preexistentes y expedir y reformar los códigos en todos los ramos de la legislación.
En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, a través de su Sección Primera, de acuerdo con el agente del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA:
Primero. - Declárase la nulidad del numeral 2. del artículo 2o. y del artículo 3o. del Decreto 361 del 20 de febrero de 1987, expedido por el Presidente de la República.
Segundo. - Deniéganse las demás peticiones de la demanda.
Tercero. - En firme esta sentencia, remítase copia de la misma a la Oficina Jurídica de la Presidencia de la República y a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico.
Archívese el expediente, con las anotaciones de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinte de septiembre de mil novecientos noventa
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR
PRESIDENTE DE LA SALA
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ RODRIGO VIEIRA PUERTA
VICTOR M. VILLAQUIRAN
SECRETARIO