Fecha Providencia | 27/01/1989 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Luis Antonio Alvarado Pantoja
Norma demandada: Decreto 1976 de 1988
Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales
SUBSIDIO DE TRANSPORTE / SUSPENSION PROVISIONAL
En el Decreto 1976 demandado, al igual que en los actos declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia se regula el subsidio de transporte colectivo urbano y la manera de su pago. Se presenta así manifiesta la violación de normas superiores que en este caso son las mismas que la Corte halló quebrantadas por los decretos declarados inconstitucionales.
SUSPENSION PROVISIONAL del Decreto 1976 de septiembre 23 de 1988 proferido por el Presidente de la República.
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D.E., veintisiete de enero de mil novecientos ochenta y nueve.
Expediente número 1063.
Actor: Pablo J. Cáceres Corrales.
El ciudadano y abogado Pablo J. Cáceres Corrales formula demanda de nulidad contra el Acuerdo número 1976 de 23 de septiembre de 1988 "por el cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 30 de 1982 relacionado con el subsidio de transporte urbano y al mismo tiempo en escrito separado solicita la suspensión provisional de dicho ordenamiento que estima abiertamente violatorio de normas superiores además de constituir una repetición de un acto de Gobierno declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia".
De la demanda:
Por venir arreglada a derecho la demanda deberá admitirse, dándole el curso procesal que le corresponde.
De la suspensión provisional:
Resumiendo, expresa así el actor la solicitud de esta medida:
"La suspensión provisional de los efectos de tal acto administrativo, por ser manifiestamente inconstitucional al reproducir textos legales que fueron suspendidos por la honorable Corte Suprema de Justicia y crea y ordenar el pago de un gasto público a cargo del Estado contradiciendo las reglas constitucionales vigentes.
"En síntesis, en este caso la manifiesta contradicción de la resolución con la Constitución y la ley es tan evidente que se dan la totalidad de los supuestos de que tratan los artículos 152 y 158 del Código. En primer lugar, ella es una reproducción de unos decretos declarados inconstitucionales porque invaden la competencia del Congreso de la República: En segundo lugar, porque decreta y ordena el pago de un gasto público que la ley no ha autorizado y en tercer lugar porque la ley en que se apoya tiene otros fines y previsiones distintos a los reglamentados por el Decreto 1976 de 1988".
Ante todo precisa decir sobre esta solicitud del doctor Pablo J. Cáceres Corrales que son dos situaciones diferentes, la contemplada en el artículo 152 y el 158 respectivamente del Código Contencioso Administrativo. Por el primero se regula la suspensión de los efectos de un acto administrativo demandado, como medida excepcional cuando hay manifiesta violación de una norma superior que el juzgador pueda apreciar a primera vista al confrontar ésta con el acto acusado. La segunda disposición, en cambio, se contrae a la reproducción de actos anulados o suspendidos por parte de quien los dictó "si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas".
Sería suficiente la lectura de los dos preceptos para darse cuenta que el artículo 158 presupone entre otras cosas, el que se haya suspendido el acto cuya nulidad se demanda, siendo por lo tanto en el tiempo distintas las situaciones que contemplan. Primero se suspende ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa y después si es reproducido entonces sí habrá lugar a la aplicación del precepto indicado; pero no simultáneamente como lo pretende el actor.
Sin embargo, persigue de todas maneras el demandante la aplicación del artículo 158 para que se cumpla inmediatamente la suspensión, por cuanto según lo expone, se trata de la reproducción en el decreto demandado de unas disposiciones sobre subsidio de transporte urbano declaradas inexequibles por la Corte Suprema de Justicia.
Para el suscrito ponente es claro que el Código Contencioso Administrativo regula controversias originadas en actos y hechos administrativos conforme lo define el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, sin que le sea dado ampliar su radio de acción a situaciones como la que se pretende relacionar con la declaratoria de inconstitucionalidad por parte de la Corte Suprema de Justicia de normas similares a las contenidas en el Decreto 1976 de 1988. Su ámbito es de "actos anulados o suspendidos por la Jurisdicción Contencioso Administrativa", los cuales no podrán ser reproducidos, so pena de ser objeto de la medida de la suspensión inmediata, como lo prevé en el inciso 2° del supracitado artículo 158 del Código Contencioso Administrativo.
Por manera que por este primer aspecto, no se accederá a lo solicitado.
Ahora bien: Se propone la suspensión provisional del Decreto 1976 de 1988 por el cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 30 de 1982 y para ello se citan como violados los artículos 55, 76, numeral 13, 78, numeral 5, 207 y 210 de la Constitución Nacional, además del artículo 120, numeral 3, "subordinado totalmente a la ley".
En el orden legal se dice que el decreto desconoce la Ley 30 de 1982 que invoca, en cuanto que en ésta no se le da la facultad al Gobierno de crear gastos a cargo de la Nación, expresando el actor sobre el particular estos razonamientos:
"La Ley 30 de 1982 tampoco le atribuye al Gobierno la facultad de crear gastos a cargo de la Nación:
"a) En primer lugar, porque la Constitución se lo prohibe puesto que en uso de la potestad reglamentaria no se crean gastos;
"b) En segundo término, porque el artículo 7° en su parágrafo únicamente permite regular las relaciones entre el Fondo Vial Nacional y la Corporación Financiera del Transporte para los efectos del pago de unos dineros que, provenientes del impuesto al consumo de algunos combustibles, debían ser entregados a la Corporación para el pago del subsidio vigente entonces. La reglamentación que faculta el artículo 7° no alcanza para 'crear' el subsidio, pues su fin se ubica en el interior de las actuaciones del Fondo Vial y la Corporación. Los pagos allí indicados no son a los transportadores sino a la Corporación. El contenido de la reglamentación que en ese parágrafo del artículo 7° se indica tiene, pues, otro contenido;
"C) En tercer término, porque el artículo 7° de la ley tuvo vigencia hasta el momento en que la Corte declaró inexequibles las disposiciones que creaban el subsidio al transporte urbano colectivo, ya que los artículos 207 y 210 de la Constitución hablan de dos clases de leyes para que los gastos sean viables: Una de ellas, la primera (ley anterior) decreta el gasto de conformidad con los planes y programas de desarrollo de que trata el ordinal 4° del artículo 76 y la segunda destina los recursos y dispone hacer el pago del gasto ya decretado antes. Para que el traslado de los dineros a la Corporación por parte del Fondo Vial, según las previsiones del artículo 7°, fuera viable y el pago del subsidio a favor de los transportadores fuera posible, se requería la existencia de una ley que creara el gasto. Esa ley primera y previa la constituyó, hasta la sentencia de la Corte, los Decretos 1277 de 1971 y 588 de 1978. A partir de 8 de septiembre dejaron de tener vigencia. Luego la segunda ley no puede ejecutarse porque el gasto perdió su piso legal, desapareció del orden jurídico y los artículos constitucionales 207 y 210 prohiben pagar gastos no reconocidos por la ley anterior".
Por último, dice que el decreto viola la sentencia de la Corte Suprema de Justicia por medio de la cual se declararon inexequibles los Decretos 1277 de 1971 y 588 de 1978, reproducidos en el Decreto demandado.
I. La declaratoria de inexequibilidad del artículo 1° del Decreto 1277 de 1971 y del Decreto 588 de 7 de abril de 1978.
El primer cargo que hace la demanda se contrae a la reproducción de las normas declaradas inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, en cuanto considera que con el Decreto demandado se revivieron aquéllas, siendo por lo tanto idénticos los motivos de ilegalidad o inconstitucionalidad de unos y otros. Para dilucidar este planteamiento conviene precisar el contenido de los textos respectivos. Por el artículo 1° del Decreto 1277 de 1971 precitado, se creó el subsidio diario de transporte público colectivo urbano a cargo del Gobierno nacional pagadero en la forma que traen los artículos siguientes, subrogados en su integridad, primero por el Decreto 1824 de 1975 y posteriormente por el 588 de 1978 declarado inconstitucional por la Corte.
El Decreto 588 determinó que el Gobierno fijará las sumas mensuales que con sujeción a las apropiaciones de cada vigencia se pagarán por concepto de subsidio de transporte colectivo urbano para compensar el valor total de la tarifa real que deberían pagar los usuarios del servicio. En el artículo 2° se encomendó al Instituto Nacional del Transporte, INTRA, el estudio de costos mensuales para fijar las tarifas que se cobrarían a los usuarios y los montos del subsidio, el cual debería ser presentado a la consideración del Consejo de Ministros. Por el artículo 4° se estableció que el subsidio continuará siendo administrado por la Corporación Financiera del Transporte que devengará por ese servicio una suma determinada por cada vehículo inscrito.
El artículo 6° indica que el subsidio se pagará a los propietarios de buses y busetas en las ciudades determinadas por el Gobierno nacional. El resto del articulado consigna las condiciones para la inscripción de un vehículo en el programa del subsidio; la forma de liquidarlo; los plazos del cobro del mismo. Igualmente en los artículos finales se imponen sanciones por inexactitudes o por cobro indebido indicando los recursos y autoridades que deberán decidir en relación con ellos.
II. El Decreto 1976 de 23 de septiembre de 1988.
Este Decreto se expidió en ejercicio de las facultades del ordinal 3° del artículo 120 de la Constitución y del artículo 7° de la Ley 30 de 1982 y entre sus principales disposiciones se compendian las siguientes:
El artículo 1° que se transcribe en su integridad, dice:
"El Gobierno nacional pagará a través de la Corporación Financiera del Transporte S. A. y con recursos provenientes del Fondo Vial Nacional, una suma no superior al cinco por ciento (5 % ) del valor previsto en el artículo 7° de la Ley 30 de 1982, a los propietarios de buses que presten regular y exclusivamente el servicio de transporte público colectivo urbano y que estén actualmente vinculados a empresas de transporte, en forma mensual según los modelos y de acuerdo con la siguiente tabla:
"Modelos Valor
"1959 y anteriores Hasta $ 61.539.00
"1960 - 1964 Hasta $67.593.00
"1965 - 1969 Hasta $76.532.00
"Parágrafo primero. Para el período comprendido entre el 25 de agosto y el 24 de septiembre de 1988 se reconocerán y pagarán las sumas señaladas en el artículo.
"Parágrafo segundo. Los buses de servicio colectivo urbano de pasajeros modelos 1970 y posteriores quedarán excluidos del programa del subsidio colectivo urbano".
El artículo 2° determina que la distribución y requisitos para el pago de lo dispuesto en el artículo anterior así como la administración estará a cargo de la Corporación del Transporte la cual queda autorizada para establecer los requisitos y procedimientos para el pago.
El artículo 5° le da al Instituto Nacional del Transporte INTRA, la función de elaborar el estudio de costos mensuales del transporte público colectivo urbano para fijar las tarifas que se cobrarán a los usuarios y las sumas que mensualmente se reconocerán conforme al artículo 1°.
Los artículos siguientes señalan la forma y condiciones de las cuentas de cobro y facultan a la Corporación Financiera del Transporte para recibir y comprobar las cuentas de cobro relacionadas con el subsidio o servicio de transporte urbano a que se refiere el artículo 1°, así como a imponer las sanciones por inexactitud o irregularidades en dicho cobro.
III. Confrontación de las normas acusadas con las declaradas inconstitucionales por la Corte.
Fácilmente se observa de este cotejo la realidad del cargo esbozado por el actor en su petición especial de suspensión. En el Decreto 1976 demandado al igual que en los actos declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia se regula el subsidio de transporte colectivo urbano y la manera de su pago. Se presenta así manifiesta la violación de normas superiores que en este caso son las mismas que la Corte halló quebrantadas por los decretos declarados inconstitucionales como se precisa en los siguientes apartes tomados del fallo de 8 de septiembre de 1988 invocado, cuya copia aportó el promotor de este proceso con el escrito de demanda (fl. 9).
"En consecuencia, el subsidio, que es una carga pública, no se podía 'asumir por el erario nacional' a través de un decreto del Presidente de la República, ni aún revestido de autorizaciones especiales del artículo 76, ordinal 11 de la Carta, como lo estaba para dictar el Decreto 1277 de 1971, pues esta es una función de la ley, ordinaria o habilitada debidamente no susceptible de ser ejercitada por el Ejecutivo como tal, según claro mandato del artículo 207 de la Constitución".
"Vale sí la pena afirmar que la ley de intervención económica (15 de 1959) no creó en ningún momento, por más que se apure su inteligencia, el subsidio oficial de que se trata, pues se limitó a establecer y regular el auxilio patronal destinado a ser recibido en parte por los trabajadores y en otra parte por los fondos de fomento del transporte que autorizó crear y que no tenían en momento alguno aportes oficiales, tanto que la partida inicial que ordenó entregar al fondo de Bogotá para propiciar la iniciación pronta de sus labores, tenía solamente el carácter de anticipo a cuenta de lo que en el futuro la Nación tuviera que pagar como patrono (art. 10)".
Claramente se deduce de esta transcripción el alcance de la sentencia de la Corte que se contrajo a decretos expedidos en virtud de los poderes conferidos al Ejecutivo mediante ley de autorizaciones de conformidad al ordinal 11 de la Constitución Nacional, pronunciamiento éste que con mayor razón es aplicable respecto a los decretos aquí demandados ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa dictados con base en el ordinal 8° del artículo 120 de la Constitución Nacional, siendo como son, de inferior jerarquía.
Por manera que deberá en el caso sub lite accederse a la suspensión provisional solicitada en tanto se cumplen los presupuestos indispensables para ello, conforme al artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, se resuelve:
1° Admitir la demanda de nulidad contra el Decreto 1976 de 23 de septiembre de 1988 expedido por el Presidente de la República, presentada por el ciudadano Pablo J. Cáceres Corrales.
2° Notifíquese personalmente al señor Fiscal Primero de la Corporación.
3° Notifíquese personalmente al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.
4° Fíjese el negocio en lista por el término legal.
5°. Solicítense al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición del acto demandado.
6° Decrétase la suspensión provisional del Decreto 1976 de 23 de septiembre de 1988, proferido por el señor Presidente de la República.
Notifíquese y cúmplase.
Luis Antonio Alvarado Pantoja. Víctor M. Villaquirán, Secretario.