Fecha Providencia | 23/11/1984 |
Fecha de notificación | 23/11/1984 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Samuel Buitrago Hurtado
Norma demandada: artículos 2o. numerales lo., 2o. y 10 del Decreto Reglamentario No. 1433 de mayo 20 de 1983
Demandante: J. Herney Ramírez Zapata.
POTESTAD REGLAMENTARIA. - Concepto. Finalidad. Alcance. Limitaciones.
EMPRESAS DE SERVICIOS TEMPORALES. - Creación y finalidad. El Decreto 1433 de 1983, reglamentó los artículos 3 y 38 del Decreto 062 de 1976, sin exceder la potestad reglamentaria.
CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D.E., veintitrés (23) de noviembre de mil novecientos ochenta y
cuatro (1984).
Consejero Ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.
Referencia: Expediente No. 4429.
Decretos del Gobierno.
Actor: J. Herney Ramírez Zapata.
En ejercicio de la acción pública, el doctor Herney Ramírez Zapata pidió a esta Corporación decretar la nulidad de los artículos 2o. numerales lo., 2o. y 10 del Decreto Reglamentario No. 1433 de mayo 20 de 1983 "Por el cual se reglamentan los artículos 3o. y 38 del Decreto O62 de 1976", expedido por el señor Presidente de la República y su Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
Como la acción intentada es la de simple nulidad de un decreto reglamentario la parte actora esta liberada de la obligación de exponer los hechos sustentantes de la acción. Se observa así, que como normas violadas se han indicado lo artículos 20, 32, 39
y 120, numeral 3o. de la Constitución Nacional, así como los artículos 3o. y 38 del Decreto - Ley O62 de l976, con relación a los cuales su expresa el concepto de la violación.
Por providencia del 28 de octubre de 1983 se admitió la demanda y se dispuso Imprimirle el trámite correspondiente. En el mismo proveído se negó la suspensión provisional que de modo expreso se había solicitado. No hubo solicitud de pruebas.
Alegó de conclusión el demandante y el señor Fiscal Primero de la Corporación solicitó la prosperidad de las pretensiones impetradas.
CONSIDERACIONES:
Por medio del Decreto No. 1433 de mayo 20 de 1983, el señor Presidente de la República reglamentó los artículos 3 y 38 del Decreto 062 de 1976 por el cual se modifica la organización administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En los numerales lo. y 2o. del artículo 2o. y en el artículo 10 del decreto en mención se dispuso lo siguiente:
"Artículo 2o. - Las Empresas de Servicios Temporales, deberán constituirse como personas jurídicas y someterse al régimen laboral vigente en las relaciones con el personal vinculado a ellas. Además deberán surtir los siguientes requisitos ante la Dirección General del Servicio Nacional de Empleo:
"l. - Certificado de constitución y gerencia expedido por la Cámara de Comercio y Registro Mercantil.
"2. - Acreditar un capital social mínimo pagado igual o superiora trescientos (300) veces el mayor salario mínimo legal mensual vigente en el momento de la constitución."
"Artículo 10). - Las Empresas de Servicios Temporales que hasta la fecha de expedición del presente decreto, hayan venido suministrando personal a terceros beneficiarios, mediante cualquier modalidad, deberán acreditar los requisitos exigidos dentro de un término de tres (3) meses contados a partir de la vigencia del presente decreto.
"La Dirección General del Servicio Nacional de Empleo, comprobará de oficio o a petición de parte el incumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo segundo del presente decreto o el funcionamiento irregular de Empresas dedicadas a la prestación de servicios temporales, e impondrá las sanciones establecidas en las disposiciones vigentes."
La demanda considera como antes se dijo, que las disposiciones anteriores violan los artículos 20, 32, 39 y 120 - 3 de la Constitución Nacional, así como los artículos 3o. y 38 del Decreto 062 de 1976, pues como claramente se infiere de estas dos últimas disposiciones, en ninguna delas diferentes funciones dadas al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social está la de que pueda obligar a las Empresas de Servicios Temporales a constituirse como personas jurídicas, a asociarse para poder desarrollar la libertad de empresa y la iniciativa privada, derechos garantizados en el artículo 32 de la Carta, pues muy diferente es la facultad que ésta le otorga al Estado de intervenir la actividad, sin que pueda, so pretexto de esta intervención, determinar la forma en que debe realizarse y mucho menos obligarla a acreditar determinado capital social para ejercer dicho derecho. Al efecto, el demandante cita algunas jurisprudencias de la Honorable Corte Suprema de Justicia cuya procedencia y claridad al caso cuestionado juzga evidente. En cuanto a la violación del artículo 120 - 3, dice que como bien lo ha expresado esta Corporación, la potestad reglamentaria es la atribución que tiene el Gobierno de expedir normas generales, impersonales y abstractas a fin de que la ley tenga un debido cumplimiento, y que el Gobierno no puede ampliar ni restringir el sentido de la ley dictando nuevas disposiciones o suprimiendo las contenidas en la misma, porque ello no sería reglamentar sino legislar, como lo ha hecho al dictar el decreto impugnado.
Ya se dijo que el señor Agente del Ministerio Público considera que las súplicas de la demanda deben prosperar pues, dice, luego de citar algunos fallos del Consejo, que de la lectura de la ley (material) que se pretende reglamentar mediante el decreto cuyos artículos se demandan, aparece que mientras el reglamento trata de funciones propias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y funciones de la Dirección General de Empleo, el reglamentario versa sobre "Empresas de Servicios Temporales", difiniéndola y estableciendo los requisitos que deben surtirse ante el Ministerio, capital social, etc., "materia completamente diferente a la de funciones establecidas por la ley que reglamentar.
Por medio del Decreto No. 062 de 1976 el Gobierno Nacional modificó la organización administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En su artículo segundo se dijo que al Ministerio "...... corresponde de acuerdo con el Presidente de la República, la adopción, orientación y ejecución de las políticas laborales de empleo, de productividad y tecnología, de seguridad social, de cooperativismo y de recreación social de los trabajadores, en concordancia con el Plan General de Desarrollo". Para el cumplimiento de estos objetivos el Ministerio tiene las siguientes funciones, según el artículo 3o. del decreto:
"a). - Formular y desarrollar la política social del Gobierno, dentro de un espíritu de coordinación económica y equilibrio social;
"b). - Elaborar, en coordinación con los organismos adscritos o vinculados al Ministerio, el Plan de Desarrollo del Sector Trabajo y Seguridad Social y someterlo al Departamento Nacional de Planeación para su incorporación al Plan Genera de Desarrollo;
"c). - Dirigir y coordinar la ejecución de los programas del Sector Trabajo y Seguridad Social en concordancia con el Plan General de Desarrollo;
"d). - Estudiar, proponer y adoptar las medidas indispensables para mejorar las condiciones de trabajo, con la finalidad de lograr la justicia en las relaciones entre empleadores y trabajadores, brindándoles asistencia para prevención y solución de los conflictos;
“e). - Brindar la debida protección a la población campesina e indígena en sus relaciones laborales y velar porque el cubrimiento de la seguridad social llegue a estos sectores;
"f). - Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan las relaciones obrero patronales y dar la debida protección al trabajo;
g). - Fomentar el sindicalismo, propender por su perfeccionamiento y capacitación;
"h). - Estudiar los recursos humanos y proponer las medidas necesarias para lograr una adecuada utilización de la mano de obra;
“i) Promover, coordinar y regular la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores, de acuerdo con las necesidades del mercado de trabajo;
“j). - Formular y dirigir la política del Gobierno en materia de formación y capacitación profesional y la de readaptación laboral de personas de capacidad física disminuida;
"k). - Estudiar la producción y proponer las medidas tendientes al aumento de la productividad con el fin de acelerar el crecimiento económico del país y mejorar las condiciones de vida de los trabajadores y sus familias;
"l). - Estudiar en coordinación con los organismos competentes la conveniencia de la implantación de tecnología, de acuerdo con la incidencia de ésta en el campo laboral;
“m). - Formular la política de seguridad social y vigilar su cumplimiento y desarrollo por parte de los organismos creados para tal fin;
“n). - Vigilar el cumplimiento por parte de las Instituciones de Seguridad Social, de las normas vigentes sobre la materia;
"o). - Dirigir, promover y fomentar el desarrollo cooperativo;
"p). - Dirigir y coordinar la ejecución de programas tendientes a la recreación y bienestar social de los trabajadores y sus familias, y
“q). - Mantener relaciones con las entidades internacionales de trabajo y de seguridad social y vigilar el cumplimiento de los convenios ratificados por el Gobierno".
Y conforme el artículo 38 del mismo, las funciones de la Dirección General del Servicio Nacional de Empleo son las siguientes:
“a). - Dirigir, coordinar, controlar y evaluar las labores de las dependencias bajo su dirección;
"b). - Desarrollar la política del Gobierno en materia de empleo, productividad y tecnología;
"c). - Establecer normas y procedimientos para garantizar el cabal cumplimiento de la política del Gobierno en materia de empleo, productividad y tecnología;
"d). - Dirigir y coordinar el funcionamiento del Servicio Nacional, público y gratuito de empleo;
“e). - Suministrar al Servicio Nacional de Aprendizaje y demás instituciones interesadas en la materia información sobre oferta y demanda de trabajo en las diferentes ocupaciones, regiones y actividades económicas, que les sirva para orientar sus programas de formación;
"f). - Reglamentar y autorizar el funcionamiento de los servicios privados de colocación y empleo y sancionarlos cuando fuere el caso, y
“g). - Ejercer las atribuciones que le confiere la ley o que le sean adscritas o delegadas".
Para dar desarrollo y operancia en la práctica a las facultades antes transcritas, el Gobierno Nacional mediante el Decreto impugnado No. 1433 de mayo 20 de 1983, con fundamento en el hecho de la aparición en Colombia del sistema de contratación de mano de obra de carácter temporal con el objeto de prestar servicios a terceros bajo la figura de arrendamiento de servicios, de acuerdo con los ordenamientos del Código Civil, entró a regular de modo específico este tipo de empresas que había dado lugar al surgimiento de un vasto número de establecimientos de esa índole que venía funcionando en forma irregular, afectando negativamente los derechos de la mano de obra temporal a la cual le era aplicable el régimen laboral; además, los altos índices de desempleo que afectan a la población económicamente activa y frente a la protección que debe dar el Estado al trabajo, se imponía la reglamentación de las Empresas de Servicios Temporales. Tal la razón del decreto según se expresa en sus considerandos.
El Consejo de Estado siempre ha estimado con fundamento en el estatuto Constitucional, que la potestad reglamentaria es la atribución que tiene el Gobierno de expedir normas generales, impersonales y abstractas, a fin de que las leyes tengan su debido cumplimiento. Esa potestad es de la esencia misma de la función administrativa, puesto que sin ella no podría encontrar desarrollos en la práctica. El reglamento emana de la naturaleza misma de las cosas, ¿dice Hauriou" Y ciertamente, es imposible que la ley contemple o contenga todos los requisitos o regias en detalle que son indispensables para su debida aplicación. No es posible que la ley tome en consideración los diversos casos particulares que se pueden prever en determinada materia; ese sería el cuasismo legal indicativo realmente de una falta de técnica legislativa, como lo ha dicho el Consejo en no pocas ocasiones. Consecuencialmente, la función de hacer operante la norma legal en cuanto a ciertos aspectos y detalles, la cumple el reglamento. La ley siéntalos principios generales y el decreto reglamentario los desenvuelve en todos sus pormenores. Obviamente que el Gobierno, so pretexto del ejercicio de la potestad reglamentaria, mal puede ampliar o restringir el sentido mismo de la ley que reglamenta dictando disposiciones nuevas, o suprimiendo las contenidas en la misma, puesto que ello ya no sería reglamentar sino legislar, como también lo ha sostenido en innúmeras ocasiones esta Corporación.
Ahora bien, el Gobierno en su labor reglamentaria puede y debe desarrollar tanto lo que está expreso en la ley como lo que va implícito en ella, en condiciones tales que el reglamento no debe acomodarse exclusivamente a la expresión literal de la norma, puesto que si esa apenas fuera su función, implicaría una simple reproducción de ella. Por consiguiente es necesario, como lo ha explicado el Consejo de Estado, que el Gobierno al hacer uso de la potestad reglamentaria desentrañe el contenido implícito, el sentido mismo, la finalidad específica de la ley que reglamenta actuando con cierta desenvoltura y agilidad, lógicamente que teniendo siempre en cuenta la prohibición de no rebasar ni la letra, ni la intención, ni la materia intrínseca, ni los mismos fines de ella. Es indudable, se ha dicho, que una simple copia literal de la ley que se reglamenta, es la negación misma de la facultad reglamentaria y su utilidad práctica también sería totalmente negativa.
En el caso presente los principios enunciados tienen cabal aplicación. El Presidente de la República como titular del poder reglamentario según el numeral 3o. del artículo 130 de la Constitución Nacional, dictó el Decreto 1433 de 1983 para dar desarrollo en la práctica a los artículos 3o. y 38 del Decreto Ley 062 de 1976 en cuanto a la orientación y ejecución de la política laboral de empleo, constituyendo un instrumento ágil para vigilar el cumplimiento por parte de instituciones como las Empresas de Servicios Temporales que tienen por finalidad la contratación de mano de obra de carácter temporal para un tercer beneficiario, el cumplimiento de las normas vigentes en materia laboral en cuanto a las 'relaciones obrero - patronales y en particular el cubrimiento de la seguridad social que debe llegar a esos sectores. No se trata en modo alguno de definir las relaciones entre gobernantes y gobernados ni de alinderar áreas por fuera de las que protege en cuanto a los derechos del individuo y sus libertades públicas. Al Servicio Nacional de Empleo en particular, conforme al artículo 38 del Decreto Reglamentado corresponde desarrollar la política del Gobierno en materia de empleo, productividad y tecnología y establecer normas y procedimientos para garantizar el cabal cumplimiento de esa política. Para dar desarrollo en la práctica a esos ordenamientos se expidió precisamente el Decreto 1433 acusado reglamentando los artículos 3o. y 38 del Decreto 062 de 1976 que regula materias susceptibles de ser reglamentadas por cuanto reglamentaba es no solamente la ley por definición constitucional, sino los Decretos como el 062 de 1976 que tiene igual jerarquía normativa.
Ahora bien, es indudable que en materias como las regladas por el Decreto Ley 062 de 1976 la potestad reglamentaria del señor Presidente de la República como suprema autoridad administrativa opera plenamente máxime frente a la irrupción en el mundo jurídico laboral del sistema de contratación de mano de obra de carácter temporal bajo la forma de Empresas de Servicios Temporales, que imponía regulaciones específicas para ellas y en cumplimiento de su función de dirigir y coordinar la política del Gobierno en esa materia y vigilar el cumplimiento de las normas que regulan las relaciones obrero - patronales. El Gobierno deberá entonces ejecutar y realizar ese decreto en todos sus alcances, como lo hizo en forma detallada y comprensiva en el Decreto Reglamentario 1433 de 1983 del que tampoco puede afirmarse, que esté creando Empresas de Servicios Temporales, ni regulando situaciones jurídicas diferentes a las previstas en el estatuto reglamentado.
La Sala juzga suficientes las razones que se han expuesto en los párrafos anteriores para negar las peticiones formuladas por el doctor Herney Ramírez en la demanda que dio origen al presente juicio, pues ciertamente que las violaciones legales que atribuyó a las disposiciones acusadas del Decreto 1433 de 1983, no se ha evidenciado, conforme al análisis que se ha realizado en esta providencia.
Y en tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en desacuerdo con el concepto del señor Fiscal Primero de la Corporación y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Niéganse las peticiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese.
El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 16 de noviembre de 1984.
Samuel Buitrago Hurtado, Miguel Betancourt Ney, Mario Enrique Pérez Velasco, Simón Rodríguez Rodríguez.
Víctor M. Villaquirán, Secretario.