Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Samuel Buitrago Hurtado

Norma demandada:  Decreto Reglamentario 665 de 8 de marzo de 1983

Demandante:  Héctor Gallego Osorio.

MEDIOS DE COMUNICACION. REGLAMENTACION EN MATERIA POSTAL: Sobre oficial de correo colombiano.

Es nulo el Decreto No. 665 expedido por el señor Presidente de la República y su Ministro de Comunicaciones el 8 de marzo de 1983, decreto "Por el cual se adopta el sobre oficial de correo colombiano y se dictan otras disposiciones".

CONSEJO DE ESTADO - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. Bogotá D.E., veintitrés (23) de junio de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Consejero Ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.

Referencia: Expediente No. 4461 Decretos del Gobierno.

Actor: Héctor Gallego Osorio.

El ciudadano Héctor Gallego Osorio en ejercicio de la acción contemplada en el artículo 66 de la Ley 157 de 1941, solicitó la declaratoria de nulidad del Decreto Reglamentario 665 de 8 de marzo de 1983 expedido por el Gobierno Nacional, o en subsidio la nulidad de los artículos 1, 2, 3, 5, 6, y 7 del mismo decreto.

I

LA DEMANDA

1. Narran los hechos de la demanda que mediante la Ley 28 de 1974 el Congreso de la República de conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revistió al Presidente de la República por el término de 12 meses de facultades extraordinarias en asuntos administrativos, y que, en desarrollo de tales facultades se dictó el Decreto 129 de 1976 el cual en su título II, artículo 2 literal a) se ocupó de la funciones del Ministerio de Comunicaciones.

Posteriormente con fecha 8 de marzo de 1983 el Gobierno dictó el decreto acusado en este proceso, cuya finalidad es la de adoptar "el sobre oficial de correo colombiano".

Fue dictado por el Señor Presidente de la República “en uso de sus facultades legales y en especial de las que le confiere el literal a) del artículo 2o. del Decreto número 129 de 1976". En sus tres considerandos se refiere a que existen normas legales a nivel nacional e internacional que regulan la normalización de los sobres para el envío de correspondencia a través del correo, que la Administración Postal Colombiana en su proceso de automatización requiere que los sobres para cartas tengan unas dimensiones y características técnicas de carácter universal y que "es política del Gobierno hacer un amplio despliegue de los símbolos patrios por los medios que están a su alcance y es deber del correo colombiano servir a los propósitos del Estado".

En sus 8 artículos trata lo siguiente: 1. "Adoptar como distintivo nacional para el sobre de correo colombiano, las enseñas patrias del mapa y la bandera colombiana, así como las dimensiones y especificaciones 'que se detallan en el mismo artículo. 2. Distribución del anverso de los sobres: determina la distribución de lugares para consignar la dirección del destinatario y del remitente, el código postal, ciudad de origen, impresiones de franqueo e indicaciones o etiquetas del servicio. 3. se refiere a las características especiales que deben tener los sobres autoadhesivos o sobres flex. 4. Establece la obligación para las entidades oficiales de todos los órdenes "de encausar con su ejemplo el cumplimiento del presente decreto" y para las imprentas nacionales y departamentales de fabricar los sobres "de acuerdo con la presente reglamentación". 5. Dice que la (Correspondencia epistolar que circule vía postal en el ámbito interno e internacional, deberá llevar las insignias en el sobre de que trata el presente decreto". 6. Se ilustran los sobres más usuales dentro de la normalización de que trata el artículo 1o. 7o. Dice que corresponde a la Administración Postal Nacional la vigilancia y control del contenido del decreto y la obligación de suministrar los modelos de sobres y prestar la asistencia técnica necesaria. 8. Señala la vigencia.

2. Como normas violadas la demanda señala únicamente el artículo 2o. literal a) del

Decreto Ley 129 de 1976.

3. El concepto de violación radica en que, según el demandante, el gobierno nacional so pretexto de reglamentar el anterior decreto, hace obligatorio para todos los habitantes del territorio nacional el uso de las enseñas patrias del mapa y la bandera colombiana, así como las dimensiones y especificaciones de los sobres, en toda la correspondencia epistolar que circule vía postal en el ámbito interno e internacional, lo que "constituye una clara y ostensible violación de la norma superior de derecho que se pretende reglamentar ya que del estudio del precepto constitucional (articulo 120 - 3) se infiere sin esfuerzo alguno que la facultad reglamentaria del Presidente de la República no puede ir hasta el punto de exceder la norma que se pretende reglamentar y convertirse en legislador violando el principio constitucional de la separación de poderes". Agrega que .'además existe una clarísima extralimitación de funciones del Ejecutivo al pretender mediante un acto administrativo establecer limitaciones a las libertades públicas, especialmente a la consagrada en el precepto contenido en el inciso final del artículo 38 de la Constitución Nacional.

Por medio de providencia del 26 de septiembre de 1983 se admitió la demanda y se ordenó imprimirle el trámite procesal correspondiente. En el mismo proveído se decretó la suspensión provisional del acto acusado que de modo expreso se había solicitado en la demanda, por las razones que allí se puntualizaron. Dentro del término de fijación en lista la Administración Postal Nacional se constituyó como parte impugnadora por conducto de apoderada especial. No hubo petición de pruebas y al ordenarse los traslados para alegar las partes hicieron uso de ese derecho reafirmando lo ya dicho en sus escritos iniciales. Y el señor Fiscal Primero del Consejo emitió su concepto de fondo en un todo de acuerdo con las razones consignadas en el auto de suspensión provisional, que transcribe como fundamento de su petición de declaratoria de nulidad del Decreto acusado.

IV

CONSIDERACIONES DE LA SALA

El Decreto con fuerza de ley número 129 de 1976 en su artículo 2o. literal a) determinó que "De acuerdo con el Presidente de la República", el Ministerio de Comunicaciones tiene como función especial la de adoptar "la política de comunicaciones del país, especialmente en materia postal, de telefonía, de telegrafía, de radiodifusión, de televisión, de publicidad, de cinematografía y, en general, de todos aquellos servicios relativos a la transmisión de mensajes hablados, audiovisuales o postales entre distintas personas, en concordancia con la política general de desarrollo".

Sobre la base anterior del Gobierno Nacional dictó el decreto 665 de 1983 acusado en este juicio.

Según el demandante, bajo el anterior enunciado no podía el gobierno llegar al punto de hacer obligatorio para los habitantes de todo el país el uso de las enseñas patrias del mapa y la bandera colombiana, así como las dimensiones y especificaciones de toda correspondencia epistolar "que circule vía postal tanto nacional como internacionalmente", especialmente la del articulo 38 inciso final de la Constitución Nacional.

Como antes se dijo, la Administración Postal Nacional se constituyó como parte impugnadora por medio de apoderado judicial, quien tanto en esa oportunidad como en el alegato de conclusión habla de la existencia de la Ley 28 de 1974 y del Decreto 129 de 1976, así como del Decreto 3267 de 1964, qué le dan la denominación de establecimiento público a la Administración Postal Nacional y le señalan funciones. Igualmente hace alusión al Decreto 195 de 1976 que aprueba los estatutos de dicha entidad. A nivel internacional, menciona la existencia de la Unión Postal Universal "UPU", de la cual es miembro la Administración Postal Nacional, y del Acta de constitución de la misma, así como los protocolos adicionales y congresos realizados, para afirmar luego que nuestro Congreso ratificó mediante la Ley 46 de 1976 lo acordado en el congreso de Viena, en el cual se aprobó la constitución, el reglamento general, los convenios y demás acuerdos de la UPU, con sus protocolos y demás reglamentos de ejecución y expresaba, que por medio de la ley 19 de 1983 se aprobó también el Congreso de Lausana aprobatorio de las Actas del XVII Congreso UPU. Con base en lo anterior, cita y transcribe el contenido del capítulo 1 sobre disposiciones generales que aluden al tiempo acordado del decreto acusado, enfatizando que en concordancia con tales acuerdos ratificados por el Congreso Colombiano y por tanto obligatorios, la Administración Postal Nacional está obligada a tecnificar y modernizar sus servicios.

Primeramente alude la apoderada al concepto de la violación expresado por el demandante, sobre el cual opina que en forma alguna se trata de menguar la libertad individual por el hecho de buscar la divulgación de los emblemas patrios más allá de las fronteras, y que "La filosofía del Decreto es armonizar los envíos que cursan exclusivamente por los servicios postales nacionales e internacionales, sin perjuicio de que la industria nacional queda sacar otros tipos y dimensiones de los sobres para cursarlos extraoficialmente, para cuyo efecto el Instituto Colombiano de Normas Técnicas (ICONTEC) tiene su propia reglamentación"

Finalmente, anota, que otros países Estados Unidos, Francia, Brasil, Argentina y México utilizan el sistema adoptado, por el Decreto demandado para divulgar sus insignias patrias.

Hace pues hincapié la impugnadora en la existencia a nivel internacional de Reglamentos, Convenios, Acuerdos de la Unión Postal Universal "UPU", con sus protocolos finales y demás reglamentos de ejecución, sin aportar a los autos documento alguno relacionado con la existencia misma y ratificación de ellos, tal como lo prescribe la Ley 7o. de 1944, que en sus artículos 1o. y 2o. dice lo siguiente:

"Artículo. 1o. Los Tratados, Convenios, Convenciones, Acuerdos, Arreglos y otros actos internacionales aprobados por el Congreso, de conformidad con los artículos 69 y 116 de la Constitución, no se considerarán vigentes como leyes internas, mientras no hayan sido perfeccionados por el Gobierno en su carácter de tales, mediante el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación, u otra formalidad equivalente; a menos que la ley aprobatorio expresamente determine que sean tenidas por ley nacional las disposiciones de dicho Tratado, Convenio, Convención, etc. En este último caso, la caducidad del Tratado como ley internacional para Colombia, no implicará la caducidad de sus disposiciones como ley nacional.

"Lo anterior no obsta para que el Organo Ejecutivo, cuando lo juzgue necesario y antes de que se cumplan las normalidades para su perfeccionamiento, ordene el cumplimiento, de las disposiciones de un determinado Tratado, Convenio, etc. con el carácter de disposiciones ejecutivas.

"Esta autorización sólo se refiere a los Tratados, Convenios, Convenciones o Acuerdos, que obtengan, con posterioridad a la vigencia de esta Ley, la aprobación legislativa.

"Artículo. 2o. Tan pronto como sea perfeccionado el vínculo internacional que ligue a Colombia por medio de un Tratado, Convenio, Convención, etc., el Organo Ejecutivo dictará un decreto de promulgación, en el cual quedará insertado el texto del Tratado o Convenio en referencia, y en su caso, el texto de las reservas que el Gobierno quiera formular o mantener en el momento del depósito de ratificaciones".

Por manera que conforme las normas transcritas, una vez que el Gobierno ha celebrado y perfeccionado un Tratado, Convenio, Convención etc., que internacionalmente vincule a Colombia, y que haya sido aprobado por el Congreso Nacional al tenor de lo dispuesto en el numeral 18 del artículo 76 y 20 del articulo 120 de la Constitución Nacional, el Presidente debe proceder al canje de ratificación del mismo y a dictar un decreto de promulgación que le da vigencia al tratado respecto de los distintos órganos del poder público y de los ciudadanos en general, considerándose entonces vigente como ley interna.

Sobre el particular el tratadista Germán Cavelier en su obra "El régimen jurídico de

los tratados internacionales en Colombia" expresa:

"Cuando el Presidente de Colombia celebra un tratado y lo perfecciona con la otra parte y el tratado entra en vigencia respecto de todas las partes de el, el Estado Colombiano está obligado al inmediato cumplimiento de lo acordado en el tratado.

"Por la fecha de acta de canje o depósito de las ratificaciones, y por tanto el momento en que el tratado entró en vigencia, no es conocido por los ciudadanos de Colombia y es necesario que el Presidente se los haga saber por medio de la promulgación para que esos ciudadanos queden así mismo obligados a cumplir con lo estipulado en el tratado o puedan reclamar los derechos que para ellos puedan resultar del tratado. Así mismo las autoridades de la rama ejecutiva, las de la legislativa y las de judicial, han de tener conocimiento de la vigencia del tratado para acomodar su conducta a lo estipulado en él.

"La Ley 7a. de 1944 considera que un Tratado, Convenio, Convención, Acuerdo, Arreglo u otros actos internacionales son ley internacional cuando han sido perfeccionados por el gobierno mediante el canje de ratificaciones o el depósito del instrumento de ratificación u otra formalidad equivalente.

"La misma Ley 7a. de 1944 considera que un Tratado, Convenio, Convención, Acuerdo, Arreglo u otros actos internacionales perfeccionados por el gobierno mediante el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación u otra formalidad equivalente, se considerará como ley interna cuando han sido aprobados por el Congreso y promulgados por el Presidente, en la forma prevenida en esa ley, tan pronto como sea perfeccionado el vínculo internacional que ligue a Colombia por medio del tratado".

Conforme lo hasta aquí expresado, es apenas obvio que las simples referencias que hace la apoderada de la Administración Postal nacional a la existencia de tratados o convenios celebrados por Colombia con la Unión Postal Universal "UPU", no tienen virtualidad suficiente a términos de la Ley 7a. de 1944, como para que la Sala los estime como de obligatoria observancia, máxime que la Ley 46 de 1975 a que alude la Administración Postal Nacional se limita a aprobar, como reza su artículo primero, en todas sus partes, '..... la constitución de la Unión Postal Universal, el reglamento General y su Protocolo Final, el Convenio, el Reglamento de Ejecución y su Protocolo Final, los Acuerdos relativos a las cartas y cajas con valor declarado, a encomiendas (paquetes o bultos) postales, a giros postales y bonos postales de viaje, a transferencias postales, a envíos contra reembolso, a los efectos a cobrar, al servicio internacional del ahorro y a suscripciones a diarios y publicaciones periódicas con su reglamentos de Ejecución y protocolos Finales, firmados en la ciudad de Viena, Austria, el día 10 de julio de 1964, durante el XV Congreso Postal Universal, documentos que en copia certificada reposan en la Secretaría de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes".

Y la Ley 19 de 1983 que igualmente cita la impugnadora "reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y las entidades descentralizadas del sector y para notificar las normas que regulan las carreras del personal al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional".

Así las cosas, es forzoso concluir que la situación que se evidenció en el auto por medio del cual se decretó la suspensión provisional del acto impugnado tiene plena vigencia, puesto que no expuso razón alguna valedera para controvertirle o documento con poder suficiente para infirmarlo. Por tal razón, considera la sala que bien puede remitirse a lo expuesto en aquel proveído como fundamento de la nulidad que aquí habrá de declararse. Allí se dijo:

"En desarrollo de facultades extraordinarias que en materia administrativa le confirió el Congreso al Gobierno Nacional por medio de la Ley 28 de 1974, el señor Presidente de la República expidió el 26 de enero de 1976 el Decreto No. 129, 'Por el cual se reorganiza el Ministerio de Comunicaciones'. En el artículo 2o. de dicho decreto se dijo:

'Además de las que en forma general señala a los Ministerios el Decreto 1050 de 1968 en su artículo 3o, el Ministerio de Comunicaciones tendrá las siguientes funciones especiales:

‘a). De acuerdo con el Presidente de la República, adoptar la política de comunicaciones del país, especialmente en materia postal, de telefonía, de telegrafía, radiodifusión, de televisión, de publicidad, de cinematografía y, en general, de todos aquellos servicios relativos a la transmisión de mensajes hablados, audiovisuales o postales entre distintas personas, en concordancia con la política general de desarrollo;

' b)

'En ejercicio de sus facultades legales y en especial de las que le confiere la norma antes transcrita, el señor Presidente de la República y su Ministro de Comunicaciones expidieron el 8 de marzo del año en curso, el Decreto No. 665, "Por el cual se adopta el sobre oficial de correo colombiano y se dictan otras normas". Dicho decreto es el acto acusado, está concebido así en su parte resolutiva:

'Artículo 1o. Adoptar como distintivo nacional para el sobre de correo colombiano, las enseñas patrias del mapa y la bandera colombiana, así como las dimensiones y especificaciones que a continuación se detallan:

‘ a).

'Mínima de 90 X 140 milímetros y una tolerancia de 2 milímetros.

'Máxima. De 120 X 235 milímetros y una tolerancia de 3 milímetros.

'b) Los sobres de dimensiones mínimas de que trata el inciso a), llevarán la bandera colombiana constituida por una franja vertical, de 60 milímetros de largo, ubicada a 6 milímetros del borde lateral izquierdo en forma paralela, que tendrá 10 milímetros de ancho, de los cuales 5 estarán comprendidos por el color amarillo y los otros 5 en partes iguales para los colores azul y rojo.

'Sobre la franja estará colocado el mapa de la República de Colombia, cuyo tamaño

será de 13 milímetros de largo por 9 milímetros de ancho.

‘c) Los sobres de dimensiones máximas llevarán bandera Colombia constituida por una franja vertical de 90 milímetros de largo, de idénticas especificaciones a las señaladas en el inciso procedente.

'Artículo 2o. Distribución del anverso de los sobres:

'a) Debe reservarse por lo menos la mitad derecha del anverso del sobre para consignar la dirección del destinatario y el Código de Encaminamiento Postal.

'b) El ángulo superior izquierdo será reservado para ubicar la dirección del remitente, el Código Postal y la ciudad de origen, también podrá escribirse en el reverso del sobre.

'c) El ángulo superior derecho se reservará indefectiblemente para la ubicación de la impresiones de franqueo.

'd) El ángulo izquierdo está destinado para ser usado para las indicaciones o etiquetas del servicio.

'Artículo 3o. Los sobres autoadhesivos o los denominados sobres flex, además de las especificaciones individuales para los sobres convencionales de que tratan los artículos precedentes, deberán cumplir las siguientes especificaciones:

'a) Ser confeccionados en un papel de 90 gramos metro cuadrado para los formatos enmarcados dentro de las dimensiones mínimas.

'b) Para los formatos de carta enmarcados dentro de las dimensiones máximas, deberán confeccionarse en un papel de 110 gramos metro cuadrado.

'Artículo 4o. Las entidades oficiales del orden nacional, departamental y municipal tendrán la obligación de encausar con su ejemplo el cumplimiento del presente Decreto, y en tal virtud la "Imprenta Nacional" y las imprentas departamentales, fabricarán los sobres de acuerdo con la presente reglamentación.

'Artículo 5o. La correspondencia epistolar que circule vía postal en el ámbito interno e internacional, deberá llevar las insignias en el sobre de que trata el presente Decreto.

'Artículo 6o. A continuación se ilustran los sobres más usuales dentro de la normalización de que trata el artículo primero:

‘a) Sobres de dimensiones mínimas.

'b) Sobres de dimensiones máximas.

'c) Sobres de dimensiones intermedias.

'Artículo 7o. Corresponde a la Administración Postal Nacional la vigilancia y control de las normas, contenidas en el presente Decreto y para tal efecto suministrará los modelos de los sobres y prestará la asistencia técnica requerida.

'Artículo 8o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición'.

"La demanda considera como única disposición violada por el acto anterior, el artículo 2o. literal a) del Decreto Ley 129 de 1976, atrás transcrito, pues en su concepto al pretender el Gobierno so pretexto de reglamentar dicha norma hacer obligatorio para todos los habitantes del territorio nacional el uso de las enseñas patrias y la bandera, así como las dimensiones y especificaciones de los sobres, en toda correspondencia epistolar que circule vía postal en el ámbito interno e internacional, está desconociendo ostensiblemente la norma en mención, siendo as¡ que la facultad reglamentaria no puede ir hasta el punto de exceder la norma que se pretende reglamentar. Existe además, dice, una clarísima extralimitación de funciones de Ejecutivo al pretender mediante el acto acusado establecer limitaciones a las libertades públicas, como la consagrada en el inciso final del artículo 38 de la Constitución Nacional.

"El ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional confiere al señor Presidente de la República como suprema autoridad administrativa la potestad reglamentaria, que debe ejercer conjuntamente con el Ministro o Jefe de Departamento Administrativo correspondiente según el inciso segundo del artículo 57 de la misma. Al desarrollar ese precepto, cuando se trate de reglamentar una norma legal determinada, el Gobierno no puede rebasar no la letra, ni la intención, ni la materia que está intrínseca en el precepto mismo que se reglamenta.

"Por manera que todo exceso en la potestad reglamentaria entraña ciertamente un abuso de poder, por lo mismo que el reglamento no puede sobrepasar, ni limitar, ni mucho menos modificar en modo alguno, la norma reglamentada. Ese ha sido el criterio reiterado del Consejo de Estado sobre el particular, que ha considerado que, 'La función del reglamento es hacer eficaz, activa, plenamente operante la norma superior de derecho, pero nada más que eso. De ahí que introducir so pretexto de reglamentar normas nuevas, preceptos que no se desprenden conforme a la naturaleza de las cosas, de las disposiciones legales, reglas que impongan obligaciones o prohibiciones a los ciudadanos, más allá del contenido intrínseco de la ley implica un acto exorbitante, una extralimitación de funciones que constituye una clara violación de la voluntad legislativa'.

“En el caso presente, según el ordinal a) del artículo 2o. del Decreto Ley 129 de 1976, que es la norma que se dice reglamenta el decreto impugnado, el Gobierno debió limitarse a trazar de modo esquemático y en general los rasgos fundamentales de la política a seguir en materia de comunicaciones, especialmente en materia postal, de telefonía, de radiofusión, de televisión, de publicidad, de cinematografía y, en general, de todos aquellos servicios relativos a la transmisión de mensajes hablados, audiovisuales o postales entre distintas personas, en concordancia con la política general de desarrollo, tal como lo determina el referido artículo 2o del decreto Ley 129 de 1976.

"Al expedir el Decreto Reglamentario No. 665 de 1983 demandado, el Gobierno indudablemente fue mas allá de la facultad que le resultó del ordenamiento contenido en el literal a) del artículo 2o. del Decreto Ley 129 de 1976 y entró ciertamente a estudiar una serie de normas y de procedimientos nuevos, muy distintos a la verdadera adopción de una política de comunicaciones, que es lo que está previsto en la norma reglamentada, y lo que debe desarrollarse para facilitar no solamente su inteligencia, sino su cumplida operancia en la práctica. A tal conclusión se llega con la simple confrontación del acto impugnado con el Decreto Ley 129 de 1976, que permite establecer en forma manifiesta y clara la violación que se le atribuye".

Debe aclarar la Sala que el estudio del acto acusado se hizo frente a la norma que dijo reglamentar, Decreto 129 de 1976 específicamente, puesto que fue la única indicada como violada, sin consideración a los posibles tratados, convenios, convenciones de carácter internacional que pudiera haber suscrito el Gobierno Nacional, no siendo óbice por lo mismo para él que en desarrollo de ellos pueda expedir las reglamentaciones que estime pertinentes.

Existiendo entonces una evidente contradicción entre dos normas, el Decreto reglamentario 665 de marzo 8 de 1983 y una de carácter superior como es el Decreto Ley 129 de 1976, es forzoso acceder a las peticiones de la demanda, tal como lo solicita igualmente el señor Agente del Ministerio Público en su vista Fiscal.

Y en razón de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con el concepto del señor Fiscal Primero de la Corporación y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

ES NULO el Decreto número 665 expedido por el señor Presidente de la República y su Ministro de Comunicaciones el 8 de marzo de 1983, decreto "Por el cual se adopta el sobre oficial de correo Colombiano y se dictan otras disposiciones".

Cópiese, Notifíquese.

El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 15 de junio

del año en curso.

Samuel Buitrago Hurtado, Jacobo Pérez Escobar, Mario Enrique Pérez Velasco, Simón Rodríguez Rodríguez.

Lorenzo Rojas Surmay, Secretario.