Fecha Providencia | 15/09/1988 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Guillermo Benavides Melo
Norma demandada: inciso 1º del artículo 35 del Decreto reglamentario 3404 de 1983
Demandante: FABIO VALENCIA COSSIO
SIN EXTRACTO DE RELATORIA
DECRETO REGLAMENTARIO NUMERO 3404 DE 1983 "POR EL CUAL SE REGLAMENTAN PARCIALMENTE LAS LEYES 25 DE 1974, 83 DE 1936 Y LOS DECRETOS 2889 DE 1953 Y 521 DE 1971" - Anulada la expresión el presidente de la republica con que termina el inciso primero del artículo 35 / PRESIDENTE Y PROCURADOR - No hay vínculo jerárquico entre ellos
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO BENAVIDES MELO
Bogotá, D. E., quince (15) de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988)
Radicación número: 494
Actor: FABIO VALENCIA COSSIO
Demandado:
Referencia: Solicitud de nulidad de la expresión "EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA" con que termina el inciso 1º del artículo 35 del Decreto reglamentario 3404 de 1983 "por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 25 de 1974, 83 de 1936 y los Decretos 2889 de 1953 y 521 de 1971.
1. Antecedentes:
El doctor Fabio Valencia Cossio demandó en acción de nulidad la de una expresión concreta del artículo 35 del Decreto reglamentario 3404 de 1983 y solicitó la suspensión provisional de los efectos de tal acto administrativo. El Consejo de Estado admitió la demanda y decretó la medida cautelar. Notificada la Nación a través del Ministro de Gobierno, impugnó la demanda y suplicó la providencia que dispuso la suspensión, pero la Sala confirmó la providencia del consejero ponente. Adelantada totalmente la actuación y no observándose causal de nulidad alguna, procede el Consejo a fallar el presente proceso.
2. El acto demandado:
El Decreto número 3404 de 1983 (diciembre 13), reglamenta parcialmente las Leyes 25 de 1974, 83 de 1936 y los Decretos 2898 de 1953 y 521 de 1971, relacionados con la organización y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación y todo el Ministerio Público. En el Capítulo VI trata de los impedimentos y recusaciones de los funcionarios y empleados de la Procuraduría, e incluye el artículo 35, cuyo inciso primero es del siguiente tenor:
"Artículo 35. El funcionario o empleado impedido pasará el asunto o negocio a su superior jerárquico, a fin de que éste decida a quién ha de corresponder su conocimiento o quién habrá de sustituirlo para efectos del proyecto o de la instrucción. Se entiende por superior jerárquico, en los términos del presente artículo, el correspondiente Jefe Seccional, Procurador Regional o Delegado, el Procurador General de la Nación y el Presidente de la República.
La expresión EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA es la demandada en el proceso.
3. La demanda:
Considera el actor que la parte demandada del Decreto antes citado viola los artículos 76 numeral 1, 120 numeral 3, 142, 144 y 145 de la Constitución Nacional; y las Leyes 25 de 1974 artículo 2º y 83 de 1936 artículo 3º. Al precisar el concepto de la violación expresa que ninguna norma constitucional o legal atribuye al Presidente de la República superioridad jerárquica en relación con el Procurador General de la Nación o cualquier funcionario del Ministerio Público; y que si ha existido cierta tendencia doctrinaria y jurisprudencial en este sentido, ello se debe a una larga y persistente confusión que hace pensar en la existencia de solo tres ramas del Poder Público (Legislativa, Administrativa y Jurisdiccional), cuando hoy se acepta la moderna teoría constitucional que reconoce la existencia de otras ramas no subordinables a ninguno de los antiguos poderes, como ocurre precisamente con la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la organización electoral, etc. Por sostener aún la tesis antigua, el Decreto responde a la idea de incluir necesariamente la Procuraduría en la Rama Ejecutiva y hacerla objeto del poder jerárquico que en ésta ejerce el Presidente.
4. La impugnación:
La Nación, a través del Ministerio de Gobierno, interpuso y fundamentó recurso de súplica contra el auto que decretó la suspensión provisional, e impugnó la demanda, apoyada en los siguientes argumentos fundamentales:
Lejos de exceder la facultad reglamentaria, el Decreto acusado, en la parte objeto de solicitud de nulidad, se limita a precisar el alcance de la ley, ya que el legislador no lo hizo en relación con quien debe conocer de los impedimentos y recusaciones para indicar, en caso de prosperidad de los mismos, al funcionario competente según la ley. Por lo demás, múltiples razones históricas y legislativas demuestran cómo siempre ha habido un vínculo entre Gobierno y Procuraduría que sirve de soporte a la norma acusada. Y agrega: "No podemos olvidar que nuestro sistema es presidencialista. El Ejecutivo a través de todas las reformas constitucionales se ha venido fortaleciendo y la Procuraduría a pesar de su función fiscalizadora y de vigilancia del Ejecutivo, no tiene independencia total frente a él, como afirma el actor, ya que por el contrario hay una relación de dependencia estrecha entre ambas instituciones".
Según la demanda, varias de las disposiciones de la Ley 83 de 1936, del Decreto 2898 de 1953 y de la misma Ley 25 de 1974, conducen a la conclusión que sostiene, y remata así su argumentación:
"Según las normas reglamentadas tenemos que el Procurador debe obrar de acuerdo con el Gobierno nacional en unos casos, además debe rendir informe anual al Presidente, y debe pedir aprobación al mismo para nombrar algunos funcionarios y el Presidente a su vez está encargado de nombrar Procuradores Delegados. Actuaciones que no nos dejan duda sobre la dependencia de la Procuraduría con respecto al Gobierno nacional y que por tanto el Ejecutivo no excedió la potestad reglamentaria al disponer en el Decreto reglamentario 3404 que (el) Presidente de la República es superior jerárquico del Procurador para efecto de aceptar o no impedimentos".
5. El concepto Fiscal:
El señor Agente del Ministerio Público, identificado con los criterios que el Consejo consignó en las providencias que resolvieron sobre la petición de suspensión provisional, conceptúa en el sentido de la ilegalidad de la disposición acusada y pide, en consecuencia, que se declare su nulidad.
6. Consideraciones del Consejo de Estado:
Sin necesidad de restarle valor al artículo 142 de la Constitución Política, como lo plantea el demandante, puede afirmarse que el Procurador General de la Nación no es agente ni inferior jerárquico del Presidente de la República, aun cuando el Gobierno conserve la suprema dirección del Ministerio Público. Las relaciones que la Constitución establece entre estas dos expresiones del Estado, no necesariamente han de desenvolverse en términos de jerarquía o de absoluta independencia. Hay una situación intermedia que la Corte ha señalado de la siguiente manera:
"El Ministerio Público es ejercido en la República por el Procurador General de la Nación, bajo la suprema dirección del Gobierno, según mandato expreso de la Constitución Política; pero esta suprema dirección del Gobierno es meramente política o de orientación ya que las facultades jerárquica, funcional y disciplinaria competen de modo exclusivo como atribución especial, al Procurador General, en los términos del artículo 145-3 de la Carta que le asigna la obligación de 'cuidar de que todos los funcionarios del Ministerio Público desempeñen su encargo y promover que se les exija la responsabilidad por las faltas que come tan', obligación complementada con la facultad también constitucional de nombrar y remover libremente a los empleados de su inmediata dependencia" (Sentencia, septiembre 14 de 1971. G. J. números 2340-4142, pág. 391).
Es posible ampliar el anterior criterio con el examen de un texto constitucional que, si bien no está referido al Ministerio Público, plantea situación semejante. Se trata del artículo 135 de la Carta, que al regular lo relacionado con la delegación de funciones presidenciales conforme a las autorizaciones que otorgue la ley, califica a los Ministros del despacho y a los Jefes de los Departamentos Administrativos, como Jefes Superiores de la Administración. Esta calidad plantea inicialmente una contrariedad que Jaime Vidal Perdomo elimina así:
"Ser jefe superior administrativo significa tener la dirección de todo un haz de servicios administrativos, y no haber una autoridad de mayor jerarquía, puesto que por ello se dejaría de ser jefe superior; en virtud de su jefatura superior, los ministros y jefes de departamentos administrativos pueden producir actos administrativos que rematan definitivamente una actuación, que no están sometidos a la aprobación de ninguna otra autoridad, que no pueden ser apelados ante ninguna otra persona y que ponen fin en materia de procedimiento a la llamada 'vía gubernativa'. Tales actos son aquellos localizados en sus despachos por atribución legal o por delegación presidencial. El artículo 16 del Decreto 2733 de 1959 confirmada esta tesis al hacer terminar la vía gubernativa en la decisión ministerial, sin posibilidades de recurso de apelación ante el Presidente de la República (hoy lo hace el artículo 50 del nuevo Código Contencioso Administrativo).
"Lo anterior, como ya lo expusimos, puede aparecer contrario al carácter de suprema autoridad administrativa del Presidente o incompatible con esa naturaleza jurídica; no obstante, la combinación de los artículos 120 y 135 de la Constitución permite resolver este supuesto conflicto. El Presidente es el titular de la potestad reglamentaria, esto es, tiene la facultad de producir normas en desarrollo de la ley, que le siguen en orden de importancia a la ley dentro de la jerarquía de las normas y que son superiores a las que dictan los ministros. Por medio del decreto reglamentario el Presidente dirige de manera general la marcha administrativa y como se trata de normas de obligatorio cumplimiento para los ministros, por intermedio de ellas ejerce el Presidente la suprema autoridad administrativa...
"El Ministro y el Jefe del Departamentos Administrativo son jefes superiores de la administración para los asuntos particulares confiados a sus despachos, que van resolviendo de manera definitiva dentro de la perspectiva general consignada por el Presidente en el decreto reglamentario. Resulta pues que en asuntos administrativos el Presidente y los Ministros actúan a niveles diferentes y por ello no se estorban, sino que se complementan sus respectivas calidades de suprema autoridad administrativa y de jefes superiores de la administración" (Derecho Administrativo, 8º edición, Temis, Bogotá, 1985, págs. 112 y 113).
Consideraciones similares a las anteriores pueden hacerse para examinar la relación entre el Gobierno y la Procuraduría, toda vez que ésta, o más exactamente, el Procurador General de la Nación cumple las funciones que le asignan el Título XIV de la Constitución Política y las leyes, dentro de su propia órbita, pero está sometido a las disposiciones generales que el Gobierno expida en ejercicio de la facultad reglamentaria o en desarrollo directo de la Carta Fundamental, sin que, como ya se dijo, de allí resulte una relación jerárquica frente al Presidente de la República.
Nótese cómo, si bien es cierto que el Presidente participa, a través de la elaboración de terna, en la elección del Procurador que hace la Cámara de Representantes, la facultad nominadora del primer Magistrado es más restringida que la que ejerce en la designación y remoción de Ministros y Jefes de Departamento Administrativo, mucho más si se tiene en cuenta que el Procurador es funcionario de período fijo y sólo puede ser removido, antes de su vencimiento, por la Cámara que lo eligió. Esto significa que es más débil el nexo entre Presidente y Procurador, que entre Presidente y Ministros y Jefes de Departamentos Administrativos.
Por otra parte, es evidente que las providencias del Procurador General de la Nación agotan la vía gubernativa, y si en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo no se halla comprendida la Procuraduría entre las reparticiones cuyas decisiones carecen del recurso de apelación, no es porque lo tengan, sino porque en concordancia con el artículo primero de la misma obra, las actuaciones de la Procuraduría General de la Nación se hallan reguladas casi siempre por procedimientos administrativos consignados en leyes y decretos especiales. Tal cosa ocurre por ejemplo con el régimen disciplinario de que tratan los Decretos 521 de 1971, 250 de 1970, 482 de 1985; y las Leyes 25 de 1974, 13 de 1984, entre otras. El mismo Decreto 3404 de 1983, en cuyo articulado se encuentra la disposición objeto de esta demanda, contiene todo un procedimiento disciplinario especial. Cosa semejante ocurre con la vigilancia judicial de que se ocupan los Decretos 250 de 1970 y 52 de 1987, así como la Ley 25 de 1974. Por todo ello, porque la revisión de algunas providencias dictadas por la Procuraduría General corresponden al Tribunal Disciplinario, y porque las relaciones entre Gobierno y Ministerio Público se desenvuelven, como dice la Corte, en el campo meramente político y de orientación, se concluye que no hay vínculo jerárquico entre Presidente y Procurador.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Falla:
Primero. Declarase la nulidad de la expresión EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, con que termina el inciso primero del artículo 35 del Decreto reglamentario número 3404 de 1983 "por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 25 de 1974, 83 de 1936 y los Decretos 2889 de 1953 y 521 de 1971".
Segundo. En firme este fallo, comuniqúese al Gobierno nacional por intermedio del Ministerio de Gobierno y a la Procuraduría General de la Nación.
Copíese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha quince de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho.
LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA, GUILLERMO BENAVIDES MELO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO