Fecha Providencia | 17/06/1988 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Clara Forero De Castro
Norma demandada: Artículo 1° y su parágrafo del Decreto 898 de 1981. Artículos 1° y 2° del Decreto 2848 de 1985. Decreto 221 de 1986, en su totalidad
Demandante: MILAN DIAZ GARCIA Y OTRO
SIN EXTRACTO DE RELATORIA
NACIONALIZACION DEL PERSONAL DOCENTE – Prestaciones sociales a a cargo de las entidades territoriales
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente:
Bogotá, D. E., diecisiete (17) de junio (06) de mil novecientos ochenta y ocho (1988)
Radicación número:
Actor: MILAN DIAZ GARCIA Y OTRO
Demandado:
Referencia: Expediente número 3207. Decretos del Gobierno.
Los ciudadanos Milán Díaz García y Ernesto Forero Vargas, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción contemplada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitan la nulidad y suspensión provisional de las siguientes normas:
Artículo 1° y su parágrafo del Decreto 898 de 1981.
Artículos 1° y 2° del Decreto 2848 de 1985.
Decreto 221 de 1986, en su totalidad.
Se procede a resolver sobre la suspensión provisional, mediante las siguientes
Consideraciones
Para mayor claridad, se analizará por separado cada una de las normas acusadas, así:
a) Artículo 1° y parágrafo del Decreto 898 de 1981.
Las entidades de previsión social, dependientes de los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Distrito Especial de Bogotá, que estuvieren atendiendo las prestaciones médicas y económicas al personal docente y administrativo nacional o nacionalizado de la educación, las continuarán prestando en igual forma como lo venían haciendo antes de la expedición de la Ley 43 de 1975 y en los mismos términos señalados en los contratos de prestaciones médicas y económicas que hasta el momento se encuentran firmados entre la Nación —Ministerio de Educación Nacional— y la respectiva entidad territorial.
Parágrafo. Las entidades territoriales, las Cajas de Previsión Seccionales o las entidades que cumplan tales funciones, que a la fecha no hubieren suscrito los contratos de que trata el presente artículo, continuarán atendiendo al personal nacional o nacionalizado las prestaciones sociales de conformidad con las disposiciones legales estatutarias y reglamentarias que existan en cada entidad territorial para dicho efecto, mientras celebren los respectivos contratos.
Para sustentar la suspensión provisional se acusa dicha norma de ser contraria al artículo 1°, incisos 1° y 2° de la Ley 43 de 1975; al artículo 120, ordinal 3° de la Constitución Nacional; al artículo 30 de la Constitución Nacional y al artículo 183 de la misma Constitución.
En cuanto al concepto de la violación se dice que traslada a entidades territoriales y Cajas de Previsión regionales y del Distrito Especial la obligación a cargo de la Nación referente a costos y prestaciones del personal nacionalizado.
Que al pretender modificar la ley se extralimitó la facultad reglamentaria. Que la norma en cuestión constituye un despojo a las Cajas en la medida en que les impone obligaciones onerosas que legalmente son de cargo de la Nación; y que se está interviniendo en el patrimonio de las Cajas de Previsión regionales y del Distrito Especial y de las Secciones territoriales.
En verdad los anteriores razonamientos no son suficientes para mostrar una palmaria violación de las disposiciones citadas.
Si bien es cierto el artículo 1° de la Ley 43 de 1975 dispuso la nacionalización de la educación, es claro que en la práctica no podía operarse inmediatamente. Por eso dicho estatuto prevé situaciones como las contempladas en los artículos 2° y 3°, y redistribución de ingresos nacionales provenientes del impuesto a las ventas, correspondiéndole de ellos un 3% a las Cajas de Previsión Seccionales, cuando atiendan directamente el pago de prestaciones.
No es entonces extraño, ni fruto únicamente de la voluntad del Ejecutivo, que las Cajas Seccionales continúen atendiendo el pago de prestaciones correspondientes a personal nacionalizado. Y será precisamente en la sentencia cuando se analice a fondo el artículo demandado para decidir si se ajusta o no a derecho.
Tampoco aparece evidente la violación de derechos adquiridos a que alude en pocas palabras el libelo, ni la intervención en los patrimonios de las Cajas Seccionales, cuando estos, por mandato de la ley, deben incrementarse con una participación de un 3% del impuesto nacional a las ventas, para pago de prestaciones sociales.
En este orden de ideas es preciso concluir que la suspensión provisional del artículo 1° del Decreto 898 de 1981 no está llamada a prosperar.
b) Artículo 1° del Decreto 2848 de 1985.
"El 3.5% de que trata el artículo 1° del Decreto legislativo 232 de 1983 sobre redistribución de la participación en el impuesto a las ventas se destinará para el pago de cesantías del personal nacionalizado por la Ley 43 de 1975".
Argumentan los demandantes que viola los artículos 2° y 8°, ordinal b) y también el Decreto Ley 232 de 1983, porque cambia la destinación del 3.5%, ordenando su aplicación al pago de cesantías del personal nacionalizado por la Ley 43, cuando dicho estatuto lo había destinado al pago de prestaciones sociales.
Es todo lo que se dice respecto al Decreto 2848 de 1985 para sustentar la suspensión provisional; por tanto, tampoco aparece en forma flagrante la violación de los artículos que de la Ley 43 de 1975 se citan, ni del artículo 120, ordinal 3° de la Constitución Nacional. Del Decreto 232 de 1983 no se menciona ninguna norma en concreto.
Si la ley hizo referencia al porcentaje del impuesto a las ventas para pago de prestaciones sociales por parte de las Cajas Seccionales, la cesantía es una prestación social y por tanto, en principio, puede ser atendida con tales recursos.
Sólo al momento de dictar sentencia será posible profundizar en el estudio de la legalidad del artículo 1° del Decreto 2848 de 1985. Del artículo 2° del mismo estatuto ni siquiera se expone concepto de la violación para sustentar la suspensión provisional.
No prospera entonces la que se ha solicitado respecto al Decreto 2848 de 1985.
c) Decreto 221 de 1986 en su totalidad.
El artículo 1° y el 2° disponen que los recursos que la Nación y la entidad territorial deban aportar a las Cajas de Previsión Social así como el porcentaje de redistribución del impuesto a las ventas, destinados a garantizar el pago de prestaciones sociales del personal nacionalizado, se administrarán y contabilizarán separadamente de los demás recursos de esas entidades, e indican quién será el ordenador del gasto, con la refrendación del delegado del Ministerio de Educación y el auditaje de la Contraloría Nacional.
Los demandantes afirman que al imponerle a la "entidad territorial" así como a las Cajas de Previsión normas de administración y de ordenación del gasto, lo cual no puede hacerse sino por ley, se extralimita la potestad reglamentaria y se interviene en el patrimonio propio de las entidades territoriales, con violación de los artículos 120, ordinal 3° y 183 de la Constitución Nacional.
La finalidad de la potestad reglamentaria no es otra que la de hacer operante la ley, facilitar su aplicación práctica. Ello se busca al disponer administración y contabilización independiente de unos recursos que tienen destinación específica y que no son propios de las entidades territoriales sino de la Nación que los cede, y que por tanto no conviene que se refundan con los demás, esos sí propios de las entidades territoriales o de las de previsión.
Y si son recursos que la Nación cede, pueden preverse normas de administración y de disposición sin que en forma flagrante aparezcan violando las disposiciones señaladas.
Artículo 3°.
En el artículo 3° se señala una fecha para efectos de la liquidación proforma que debe hacerse para que las entidades territoriales paguen a la Nación las sumas que adeudarían a los docentes por concepto de prestaciones sociales no causadas o no exigibles al tiempo de la nacionalización.
Se indica quiénes deben cuantificar esta suma y se señala el 1° de enero de 1981 como fecha a partir de la cual la Nación atenderá las prestaciones del personal nacionalizado.
La demanda argumenta que así se viola el artículo 1° de la Ley 43 de 1975 y se incurre en extralimitación de la potestad reglamentaria, por cuanto se impone a las entidades territoriales y Cajas de Previsión la obligación de atender prestaciones de un personal nacionalizado, por cinco años más de lo que la ley determinó.
En verdad, so pretexto de que el proceso de nacionalización en la práctica es gradual y de que la Nación sólo cubriría el 100% de los gastos de funcionamiento en 1980, parece haberse impuesto a las entidades territoriales y Cajas Seccionales la obligación de pagar prestaciones sociales del personal nacionalizado hasta 1980.
La nacionalización se operó, como lo sostuvo el Consejo de Estado en sentencia de 29 de mayo de 1985 al declarar la nulidad parcial de los artículos 1° y 6° del Decreto 223 de 1977, el 1° de enero de 1976; sólo que el proceso de asunción de todos los gastos de funcionamiento culminó el 31 de diciembre de 1980.
Pero en cuanto a prestaciones sociales, estas sólo son de cargo de las entidades territoriales hasta el momento de la nacionalización, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1975.
Por tanto le asiste razón a los demandantes cuando afirman que se extralimitó la potestad reglamentaria al extender en el tiempo la obligación de dichas entidades, en lo relacionado con las prestaciones sociales.
Es entonces viable la suspensión provisional del artículo 3° del Decreto 221 de 1986.
Artículo 4°.
El artículo 4° señala criterios para elaborar la liquidación proforma.
En la demanda se dice que el artículo 4° fija unos aportes y tarifas o porcentajes con incidencia a partir de 1981, que no pueden ser impuestos por simple decreto reglamentario, máxime cuando no fueron señalados por la Ley 12 de 1986 que rige desde el 16 de enero de 1986, o sea, 5 días antes de que se expidiera el Decreto 221 acusado.
Que se excede así la potestad reglamentaria y se violan los artículos 30, 120 ordinal 3°, 182 y 183 de la Constitución, por intervención en el patrimonio independiente de tales secciones o entidades de previsión, y además va contra lo dispuesto en la Ley 12 de 1986.
Nótese que la violación a la Ley 12 de 1986 no se concreta; no se relaciona con una de sus disposiciones específicamente. Por tanto no es el caso de considerarla para efectos de la suspensión provisional.
Por otra parte, en principio, el dar pautas para elaborar la liquidación proforma que expresamente prevé el artículo 2° de la Ley 43 de 1975, lejos de infringir el artículo 120, ordinal 3° de la Constitución, tiene por objeto la adecuada aplicación de la ley.
Recuérdese también cuál es la procedencia de los recursos, pues es bueno no olvidar que se trata de recursos nacionales cedidos a las entidades territoriales y a las Cajas Seccionales.
Los porcentajes que se mencionan en el artículo no se refieren a las participaciones en el IVA sino a los que corresponden al patrono para el pago de las prestaciones y que es el mismo que rige para la Caja Nacional de Previsión.
La sustentación de la suspensión no muestra en forma evidente la transgresión de normas superiores y por tanto no debe prosperar.
Artículo 5°.
Dispone que de conformidad con la Ley 15 de 1982 y el Decreto 3040 de 1983, los recursos a que se refiere el Decreto 221 son inembargables y por tanto las deudas de prestaciones sociales resultantes de acciones judiciales serán de cargo de la Nación, de la entidad territorial o de la Caja de Previsión Seccional, según el criterio establecido en el artículo 3°.
Como concepto de la violación en el libelo se expone que excede la facultad reglamentaria, por cuando la in embargabilidad de recursos oficiales sólo puede establecerse por ley y no por simple Decreto reglamentario. Que lo que hizo inembargable la Ley 15 de 1982 fueron los fondos para pago de pensiones y no los destinados al pago de otras prestaciones, como son los que menciona el Decreto 221. Que al referirse impropiamente a la Ley 15 de 1982 y su Decreto reglamentario no sanea el vicio de nulidad enunciado.
En verdad la Ley 15 de 1982 se refiere a dineros oficiales para el pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte, para declararlos inembargables.
Pero como entre los dineros a que se refiere el Decreto 221 de 1986 están los destinados al pago de dichas pensiones, que son indudablemente una prestación social, no resulta evidente el exceso en la potestad reglamentaria.
Al no darse ningún otro concepto de violación, no es el caso de decretar la suspensión de este artículo, aunque automáticamente quede sin efecto la parte que remite al artículo 3° que será suspendido, aun cuando la demanda no diga nada a ese respecto.
Artículo 6°.
Autoriza a los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional, para suscribir convenios con las entidades territoriales y/o Cajas de Previsión Social Seccionales o entidades oficiales que hagan sus veces, para la determinación de los pasivos a cargo de la Nación y de las entidades territoriales o Cajas de Previsión Seccionales; para determinar la contratación de la prestación de los servicios médico asistenciales; para establecer los mecanismos de administración de los recursos y pago de las prestaciones económicas y para la constitución de un comité administrador de los recursos.
Para sustentar la suspensión provisional afirman los demandantes que un simple Decreto reglamentario no es suficiente para imponerle a las entidades territoriales y Cajas de Previsión Social las obligaciones de que trata el mismo artículo 6° y el resto del Decreto cuya nulidad se demanda, lo cual se busca a través de "convenios" que como actos interadministrativos están sujetos a normas y acciones de los Códigos Fiscal y Contencioso Administrativo.
Realmente no es muy convincente ni suficientemente claro el concepto que se quiso expresar.
El artículo 6° no está imponiendo obligaciones sino disponiendo la forma como en la práctica pueden celebrarse los convenios previstos en la Ley 43 de 1975, para hacer efectivos sus mandatos.
Y el artículo no impide el control a que están sujetos dichos convenios ni la sujeción de los mismos a las disposiciones legales pertinentes.
No prospera por tanto la suspensión provisional. Por lo anteriormente expuesto se
RESUELVE
Admitir la anterior demanda presentada por los ciudadanos Milán Díaz García y Ernesto Forero Vargas, en su propio nombre.
En consecuencia se dispone:
Notifíquese personalmente el auto admisorio de la demanda al señor Agente del Ministerio Público.
Notifíquese personalmente a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional.
Fíjese en lista por el término de 10 días, para los efectos previstos en el numeral 3° del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo.
Suspéndese provisionalmente el artículo 3° del Decreto 221 de 21 de enero de 1986.
Niégase la suspensión provisional de los demás actos acusados. Cópiese, notifíquese y comuníquese.
CLARA FORERO DE CASTRO, MIGUEL A PERILLA P, SECRETARIO