Fecha Providencia | 09/11/1990 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Carlos Arrieta Padilla
Norma demandada: artículo primero del decreto 1093 de 1.990
Demandante: HECTOR RAMOS RODRIGUEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - Facultades / HIDROCARBUROS / POTESTAD REGLAMENTARIA - Limites
La norma reglamentada por la disposición impugnada (Dec. 2310 de 1.974), en ninguna parte faculta al Ministerio de Minas y Energía para adoptar decisiones no motivadas en materia de aprobación o ¡aprobación de cesiones de contratos. Por el contrario, el Decreto citado asignó a Ecopetrol la función de realizar las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos de propiedad nacional a través de contratos de asociación, operación, servicios o cualquier otra naturaleza, distintos de los de concesión, función que a partir de la fecha de expedición de dicha norma quedó radicada en ella por virtud de mandato legal. Ninguna de las disposiciones de] Dec. 2310 de 1.974, y menos aún su artículo 1° pueden interpretarse en el sentido de que ellas conllevan, u otorgan, ni explícita ni implícitamente, facultades al Ministerio de Minas para no motivar sus decisiones.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: CARLOS ARRIETA PADILLA
Bogotá, D.E., nueve (9) de noviembre de mil novecientos noventa (1990)
Radicación número: 6323
Actor: HECTOR RAMOS RODRIGUEZ
En ejercicio de la acción pública de simple nulidad, solicita el actor la anulación parcial de la parte final del parágrafo segundo del artículo primero del decreto 1093 de 1.990, por el cual se aclara el ordinal d) de] artículo primero del decreto 2782 de 1.989, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Minas y Energía. Dice así la disposición impugnada:
“....... el Ministro de Minas y Energía y el Presidente de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, ejercerán la facultad discrecional de analizar las calidades de los posibles cesionarios, luego de lo cual adoptarán su determinación, sin que estén obligados a motivarla. En todo caso, prevalecerá el criterio del Ministro de Minas y Energía".
Solicita el actor que se decrete la Suspensión Provisional de la norma transcrita, invocando para ello la violación del artículo 84 del C.C.A., así como de los artículos 20 de la Constitución Nacional y 4', 18 y 1519 del Código Civil. Dice en su demanda:
"Si el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo establece que un acto administrativo es demandable cuando ha sido "farsante motivado", a contrario sensu debe ser declarado nulo un acto administrativo que "no lo ha sido", razón por la cual es causa suficiente para que se acceda a la presente petición. La desviación o abuso del poder que se manifiesta en el texto demandado es contrario abiertamente a la Constitución Nacional, a nuestra tradición jurídica y al Estado de derecho". (fl. 7 C. l).
Afirma, más adelante, en su petición de suspensión provisional:
“... porque a ningún funcionario público le es dable auto otorgarse el poder de no motivar sus decisiones. Es tan ostensible, tan de bulto esta violación, que no admite ningún tipo de sustentación".
De lo anterior deduce la Sala que lo que realmente solicita el actor se suspenda es aquella parte del parágrafo que se refiere a la no motivación de las decisiones que acepten o nieguen cesiones, pues lo atinente al carácter discrecional de ellas, así como lo que toca con la prevalencia de la opinión del Ministro, no fue ni analizado en la demanda ni sustentado en la solicitud de Suspensión Provisional. Por consiguiente la Sala se limitará, en su análisis, a aquella parte de la norma impugnada que dice "sin que estén obligados a motivarla".
Así, observa la Sala que la petición de Suspensión Provisional se fundamentó en dos tipos de argumentaciones: una explícita, cual es la supuesta violación del artículo 84 del C.C.A. y la otra implícita cual es la resultante del auto otorgamiento de funciones, o facultades que, se infiere, no estaban previstas en la disposición que se aclaraba, o en aquella que se dice reglamentar.
En cuanto a la primera consideración, estima la Sala que es manifiesta la violación en que incurre la disposición impugnada, no del artículo 84 del C.C.A como lo afirma el demandante, sino de los artículos 35 y 36 del mismo estatuto, pues son dichas normas las que se sientan los principios jurídicos a la luz de los cuales se hace aplicable o exigible el inciso segundo del artículo 84, en lo que se refiere a la debida motivación de los actos administrativos. Así, el artículo 35 dispone que las decisiones administrativas en materiales regladas habrán de ser motivadas, al menos en forma sumaria, si estas afectan a particulares; y el 36 exige que, en el evento de decisiones discrecionales, ellas tendrán que ser adecuadas a los fines de la norma que las autoriza y proporcionales a lo hechos que le sirvieron de causa, lo cual implica necesariamente, y con mayor razón en tratándose de decisiones atinentes a materias no regladas, que una y otras decisiones tengan que estar motivadas. Las primeras, en forma al menos sumaria; las segundas, en forma tal que quede claro en que medida ellas son adecuadas a los fines de la norma o proporcionales a los hechos que son su causa.
Por ello la falsa motivación que permite, entre otras razones, la procedencia de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., se presenta cuando no se ha dado cumplimiento, en la expedición de un acto administrativo, a lo preceptuado por los artículos 35 y 36 del mismo Código, es decir, cuando el acto no tenga motivación, cuando esta no sea adecuada a los fines de la norma que la autoriza, o proporcional a los hechos en que se sustenta, cuando no existe relación entre lo decidido y lo que se alega como motivación, o cuando la decisión tomada corresponda realmente a razones diferentes a las expresadas en la motivación del acto. Y por ello mismo, esa ausencia de motivación, o cualquier desviación en la misma, acarrea la anulación de la decisión respectiva, a menos que se trate de uno de aquellos actos en los que la ley expresamente no exija motivación, o que por su naturaleza ella no se puede dar, como podría ocurrir en aquellos casos en que se deciden temas relacionados con algunos aspectos de orden público o con secretos de estado.
Pero en tratándose de decisiones discrecionales, que no correspondan a las categorías anteriores, o de aquellas que se expidan en virtud de competencias regladas de la administración, la motivación es, por virtud de lo establecido en los artículos 35 y 36 mencionados, parte indispensable del acto, en la medida en que ella se convierta en la fundamentación del hecho en que este se sustenta y en la explicación de las razones de su expedición. Cualquier excepción a lo anterior, que modifique lo dispuesto por dichos artículos, tendrá que originarse en una disposición de igual o superior categoría que así lo autorice. Así las cosas, para la Sala es manifiesta la contradicción que consta entre la norma impugnada y los artículos 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo, pues un simple decreto reglamentario no puede contradecir lo establecido por dicho Código, ni autorizar la toma de decisiones por parte del Ministro de Minas y Energía sin la motivación que dicho estatuto exige, más aun si no obra en su texto referencia alguna a disposición legal que lo permita.
En cuanto a la segunda consideración planteada por el demandante, es decir, aquella que se refiere al auto otorgamiento de funciones o facultades, es perfectamente aplicable la argumentación contenida en los párrafos anteriores, pues es claro para la Sala que la norma reglamentada por la disposición impugnada (Decreto 2310 de 1.974), en ninguna parte faculta al Ministerio de Minas y Energía para adoptar decisiones no motivadas en materia de aprobación o ¡aprobación de cesiones de contratos. Por el contrario, el decreto 2310 de 1.974 asignó a la Empresa Colombiana de Petróleos la función de realizar las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos de propiedad nacional a través de contratos de asociación, operación, servicios o cualquier otra naturaleza, distintos de los de concesión, función que a partir de la fecha de expedición de dicha norma quedó radicada en ella por virtud de mandamiento legal.
A simple vista, la norma reglamentada para nada se refiere al tema de cesiones de contratos o aprobaciones de las mismas, aun cuando considera la Sala que tales aspectos son parte integrante, necesaria e inherente a la facultad de contratación que se desprende del Decreto 2310, ya que quien tiene el poder de celebrar un contrato, lo tendrá también, en principio, para definir lo referente a la cesión del mismo. Pero lo que si es claro, a juicio de la Sala, es que ninguna de las disposiciones del Decreto 2310 de 1.974, y menos aún su artículo 1°, puede interpretarse en el sentido de que ellas conllevan, u otorgan, ni explícita ni implícitamente, facultades al Ministerio de Minas para no motivar sus decisiones.
De donde se desprende que al establecer, mediante decreto reglamentario, que las aprobaciones e ¡aprobaciones de las decisiones de tales contratos podrían no estar motivados, reguló una materia no prevista en la ley reglamentada y se auto otorgó unas facultades que prima - facie contradicen el mandato de los artículos 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto,
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Admítese la demanda de nulidad presentada por el señor Hector Ramos Rodríguez, contra el parágrafo 20 del artículo I' del decreto 1093 de mayo 25 de 1.990.
SEGUNDO. - Decrétase la SUSPENSION PROVISIONAL de la expresión "sin que estén obligados a motivarla" del párrafo 2° del artículo lo del Decreto 1093 de mayo 25 de 1.990.
TERCERO. - Notifiquese personalmente esta providencia al señor Agente del Ministerio Público.
CUARTO. - Notifiquese personalmente al señor Ministro de Minas y Energía en los términos y forma previstos por los artículos 149 y 150 del C.C.A.
QUINTO. - Fíjese en lista por el término de cinco (5) días para los efectos del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo, tal como fue modificado por el artículo 46 del Decreto 2304 de 1.989.
SEXTO. - Por la Secretaría solicítese al Ministerio de Minas y Energía el envío de todos los antecedentes administrativos del acto acusado.
DECRÉTASE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de la expresión "sin que estén obligados a motivarla" del párrafo 2 del artículo 1° del Decreto 1093 de mayo 25 de 1990
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
CARLOS BETANCUR JARAMILLO CARLOS G. ARRIETA PADILLA
Presidente de la Sala
CARLOS RAMIREZ ARCILA JULIO CESAR URIBE ACOSTA
FELIX ARTURO MORA VILLATE
Secretario
Se deja constancia que la providencia anterior fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha 8 de noviembre de 1.990.