Fecha Providencia | 06/07/1990 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: artículo 2o. del Decreto Reglamentario No. 1200 de 30 de junio de 1987
Demandante: LEONEL OLIVAR BONILLA
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
POTESTAD REGLAMENTARIA / REGLAMENTACION DE CODIGOS
Si bien durante cierta época la jurisprudencia colombiana afirmó la imposibilidad de reglamentar algunas leyes como las civiles, penales y las de procedimiento, imposibilidad que el mismo Consejo de Estado extendió a los Códigos en general, dicha posición ha evolucionado hacia el reconocimiento de la competencia del poder reglamentario en relación con dichas normas, pero siempre y cuando que su aplicación no corresponda exclusivamente a las autoridades jurisdiccionales. Teniendo en cuenta que la norma acusada (art. 2o. D. 1200 / 87) pretende reglamentar una típica actividad judicial, como es el destino que debe dar el juez a los sumarios en los que no se haya identificado o individualizado el autor o partícipe del hecho punible, para la Sala no hay duda de que dicha reglamentación escapa al poder que otorga al ejecutivo el ordinal 3o del artículo 120 de la Constitución Nacional. Decreta la nulidad del artículo 2o del Decreto número 1200 de 1987 junio 30 “por el cual se reglamentan disposiciones del D.L. 0050 / 87 (Código de Procedimiento Penal)".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de Julio de mil novecientos noventa (1990)
Radicación número: 781
Actor: LEONEL OLIVAR BONILLA
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Leonel Olivar Bonilla, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el art. 84 del C.C.A., contra el art. 2o. del Decreto Reglamentario No. 1200 de 30 de junio de 1987, expedido por el Presidente de la República, con la firma de su Ministro de Justicia.
I. ANTECEDENTES
a. El acto acusado.
El siguiente es el texto literal de la disposición acusada:
"DECRETO NUMERO 1200 DE 1987
(junio 30)
“por el cual se reglamentan disposiciones del Decreto Ley 0050 de 1987 (Código de Procedimiento Penal)
"El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional.
"DECRETA:
"ARTICULO 2o. A partir del 1o. de julio de 1987 los sumarios en los que no se haya identificado o individualizado el autor o partícipe del hecho punible serán enviados por conducto de la respectiva Dirección de Instrucción Criminal al Cuerpo Técnico de Policía Judicial o a quien haga sus veces.
"Para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo y la subsiguiente actuación procesal, se aplicará lo establecido en el artículo 342 del Código de Procedimiento Penal".
b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.
Para fundamentar su demanda, el actor comienza por hacer una enumeración sintética de los principales aspectos que caracterizan la potestad reglamentaria. En segundo lugar, al referirse a "la competencia en el nuevo Código de Procedimiento Penal", transcribe los Art. 70 a 73, 326 y 334 del Código de Procedimiento Penal, referentes a la competencia de los jueces superiores, de circuito, municipales y de instrucción y a la creación y atribuciones del cuerpo técnico de policía judicial.
Igualmente el actor afirma que el Código de Procedimiento Penal no puede ser objeto de reglamentación por el Presidente de la República, para cuyo sustento cita una sentencia del Consejo de Estado del 25 de septiembre de 1944, en la cual esta Corporación sostuvo que el gobierno carece de facultad para reglamentar las leyes que versan sobre materia civil o penal, organización judicial y normas procesales.
Al precisar las presuntas violaciones de normas constitucionales y legales por parte de la disposición acusada el actor se refiere a las siguientes:
El artículo 73 del C. de P.P., "en cuanto ordena perentoriamente que los procesos por delitos de competencia de los Jueces de Circuito y Superiores sean investigados por los señores Jueces de Instrucción Criminal";
El literal a) del numeral 1.) del artículo 70 ib., porque "señala que los procesos por delitos contra la existencia y seguridad del Estado, los de sedición y rebelión, los delitos contra la vida, el concierto para delinquir y el terrorismo son de competencia de los Jueces Superiores";
El numeral 1o. del artículo 71 ib., "que dispone que los Jueces de Circuito conocerán en primera instancia de los procesos por delitos contra el patrimonio económico cuya cuantía sea superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales; contra la fe pública y aquellos cuyo conocimiento no aparezca atribuido a otras autoridades, o cuando tratándose de delitos contra el patrimonio económico, no sea posible determinar su cuantía. Estos delitos deben ser investigados privativamente por los Jueces de Instrucción Criminal, haya o no autor o partícipe identificado";
El art. 72 ib., que ordena que los "Jueces Penales Municipales conocerán de los delitos contra el patrimonio económico cuya cuantía no exceda de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales; de los delitos cuya investigación requiere querella de parte; de los delitos de lesiones personales. Todos estos delitos deben ser investigados por los señores Jueces Penales Municipales" y no pueden ser investigados por los Jueces de Instrucción Criminal y menos aún por la Policía Judicial;
El artículo 13 ib., “en cuanto manda que los hechos punibles descritos en la ley penal común serán investigados por la jurisdicción penal ordinaria" y la Policía Judicial no hace parte de dicha jurisdicción , sino que es colaboradora de los Jueces, según expresan los Art. 312, 326 y 334 ib., y además es solamente auxiliar de los funcionarios de instrucción;
El artículo 120 3 de la Constitución Nacional, "en cuanto da al Presidente de la República, facultades para reglamentar las leyes y no para modificarlas"; Y el artículo 76 1o. de la misma Constitución Nacional, "que atribuye privativamente al Congreso la facultad de interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes". (Cfr.: fls. 10 a 12 del expediente).
c. Las razones de la defensa.
Habiendo sido vinculada al proceso la Nación colombiana en su condición de parte demandada, mediante notificación personal del auto admisorio de la demanda al Ministro de Justicia, representante de aquella, no se designó mandatario judicial para intervenir en el proceso ni se presentó oposición a la acción instaurada.
d. La actuación surtida.
De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C. C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto de 15 de diciembre de 1987 fue admitida la demanda (V. fl. 16).
El Ministro de Justicia informó que no existen antecedentes administrativos del decreto acusado (V. fl.26).
Dentro del traslado para alegar de conclusión, según constancia secretarial del fl.39, las partes no alegaron.
A fls. 42 a 44 obra el concepto de fondo del colaborador del Ministerio Público.
Il. EL CONCEPTO FISCAL
En su concepto, el señor Fiscal Primero de la Corporación, después de indicar brevemente en qué consiste la potestad reglamentaria que la Constitución Política entrega al Presidente de la República, precisa que su Despacho "no comparte la tesis de que las denuncias pasadas a la Policía Judicial por no estar identificado el presunto infractor, contribuyan a la impunidad. Por el contrario, ese es un organismo técnico con medios de investigación de los que carecen los jueces. Por lo demás, no se ve que la norma demandada haya extralimitado la potestad reglamentaria del Ejecutivo. En conclusión la Fiscalía considera que se debe mantener la legalidad del acto demandado" (V. fls. 42 a 44).
III. CONSIDERACIONES DEL CONSEJO
Sea lo primero advertir que si bien durante cierta época la jurisprudencia colombiana afirmó la imposibilidad de reglamentar algunas leyes como las civiles, penales y las de procedimiento, imposibilidad que el mismo Consejo de Estado extendió a los códigos en general, como efectivamente se encuentra planteado en la sentencia del 25 de septiembre de 1944 citada por el actor, (Anales, Tomo Lll, Págs. 318 y Sig.), dicha posición ha evolucionado hacia el reconocimiento de la competencia del poder reglamentario en relación con dichas normas, pero siempre y cuando que su aplicación no corresponda exclusivamente a las autoridades jurisdiccionales, como puede verse en providencia del Consejo de Estado, de fecha 17 de febrero de 1962 (Anales, Tomo LXIV, núms. 397 398, pág. 188).
En efecto, dijo la Corporación en la última providencia citada:
"Para fijar los límites del poder reglamentario es preciso acudir a los propios textos constitucionales. En ellos se establecen dos criterios a seguir: el de la necesidad y el de la competencia.
a) Necesidad. Así como el legislador sólo puede desarrollar los mandatos de la Carta Política que realmente requieran un desenvolvimiento para su adecuada aplicación, pero no aquellos otros que por sí mismos constituyen ordenamientos claros e incondicionados que no necesitan de regulaciones adicionales para su inmediata ejecución, así también el Organo Administrativo únicamente podrá reglamentar los textos legales que exijan desarrollo para su cabal realización como normas de derecho. Si así no fuera, el legislador y el Ejecutivo forzosamente se colocarían en uno de estos dos extremos: o repiten exactamente lo que ya está expresado por el mandato superior, caso en el cual el nuevo precepto sería superfluo; o adicionan o recortan el alcance de la regla constitucional o legal, incurriendo en ostensible violación de las disposiciones superiores de derecho. Estas apreciaciones fluyen espontánea y naturalmente del principio de la jerarquía de la legalidad que informa todo nuestro sistema constitucional, y particularmente del artículo 120, numeral 3o. de la Carta, que dice : "Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa: ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes". Allí se da la medida exacta de los poderes jurídicos de la Administración Pública en estas materias: si el decreto reglamentario es necesario para que la ley se ejecute debidamente, el Gobierno puede dictarlo. Pero si no es necesario para su adecuada ejecución, la facultad desaparece en razón de que no existe el supuesto básico de su ejercicio. Hay sustracción de materia reglamentable, porque el estatuto superior se realiza en su plenitud sin necesidad de ordenamientos adicionales.
"b) Competencia. La función esencial del órgano administrativo es la de ejecutar las leyes, e igual cosa podría predicarse del órgano jurisdiccional. Desde el punto de vista de la técnica jurídica, las funciones parecen confundirse. Pero es evidente que cada una de esas ramas tiene su propio campo de actividad señalado por el derecho, dentro del cual sus poderes jurídicos se manifiestan de manera diferente. Hay leyes cuya ejecución cae dentro de la esfera de competencia de la administración y, de consiguiente, ellas deben aplicarse directa y preferentemente por ésta. Esos ordenamientos pueden y deben reglamentarse cuando ello sea necesario, a pesar de que estén incorporados en cualquier clase de Códigos y aunque las decisiones concretas que se adopten con base en tales estatutos, estén sometidas a la revisión eventual de los jueces. Pero hay otras leyes, como las civiles, comerciales, penales y procesales propiamente dichas, cuya aplicación directa corresponde preferentemente al órgano jurisdiccional. Son éstas las que algunos doctrinantes denominan leyes judiciales, destinadas a la aplicación de los tribunales. Tales ordenamientos no dan lugar a la reglamentación, sino a la interpretación por vía jurisprudencial".
Con fundamento en lo anterior y teniendo en cuenta que la norma acusada (art. 2o. del Decreto No. 1200 de 1987) indiscutiblemente pretende reglamentar una típica actividad judicial, como es el destino que debe dar el juez a los sumarios en los que no se haya identificado o individualizado el autor o partícipe del hecho punible, para la Sala no hay duda de que dicha reglamentación escapa al poder que otorga al ejecutivo el numeral 3o. del art. 120 de la Constitución Nacional en materia de reglamentación de las leyes, dentro del marco de la jurisprudencia citada.
En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, en acuerdo con el agente del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA:
Primero. Es nulo el artículo 2o. del Decreto No. 1200 de 30 de junio de 1987 "por el cual se reglamentan disposiciones del Decreto Ley 0050 de 1987 (Código de Procedimiento Penal)".
Segundo. Comuníquese esta decisión al Ministro de Justicia y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, con envío de copia de la sentencia.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha cinco de julio de mil novecientos noventa.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ PRESIDENTE DE LA SALA, PABLO J. CACERES CORRALES, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, RODRIGO VIEIRA PUERTA, VICTOR M. VILLAQUIRAN SECRETARIO