Fecha Providencia | 26/07/1988 |
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Sección: null
Subsección: null
Norma demandada: ordinal 1° - 3° del Decreto 3227 de noviembre 12 de 1982
Demandante: Gustavo Adolfo Anzola Franco
POTESTAD REGLAMENTARIA. - - Contenido.
El Decreto reglamentario no puede adicionar la ley que reglamenta, ni variar su sentido, ni exceder sus términos. El reglamento debe coincidir en su sentido general con la ley.
Consejo de Estado. - - Sala de lo Contencioso Administrativo. - - Sección Primera. - - Bogotá, D. E., veintiséis de julio de mil novecientos ochenta y ocho.
Consejero Ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.
Referencia: Expediente número 650. Decretos del Gobierno. Actor: Gustavo Adolfo Anzola Franco.
El ciudadano Gustavo Adolfo Anzola Franco, obrando en ejercicio de la acción contemplada en el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, solicita "la nulidad del ordinal 1° - 3° del Decreto 3227 de noviembre 12 de 1982, dictado por el señor Presidente de la República y el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público".
El acto acusado:
Mediante el Decreto 3227 de 1982, dictado como ya se anotó por el Presidente de la República con la firma de su Ministro de Hacienda y Crédito Público, "se reglamenta parcialmente el Decreto 2920 de 1982", disponiendo en sus artículos 2° y 3°:
"Artículo 3° En desarrollo y para los efectos previstos en el artículo 28 del Decreto 2920 de 1982, ninguna persona natural o jurídica podrá poseer, de manera directa o indirecta, por sí o por interpuesta persona, cumplidos cinco (5) años contados a partir del 1° de enero de 1983, más del veinte por ciento (20%) del total de las acciones en circulación de las instituciones financieras sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria o de una sociedad administradora de inversión.
Para tal efecto, las instituciones financieras aquí señaladas cumplirán el programa de democratización gradual de que trata el artículo 4° de este Decreto.
"Artículo 3° Para la determinación de la proporción a que se refiere el artículo anterior, se aplicarán las siguientes reglas:
" 1° En el caso de las personas naturales, se incluirán todas las
acciones de las que sean poseedores tanto la persona misma como su cónyuge y los parientes de aquella dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y único civil, así como las que posean las sociedades, corporaciones, fundaciones y demás formas de gestión asociativa de hecho o de derecho en las cuales aquella persona tenga más de un 25% del capital, o en el caso de las fundaciones, haya contribuido con más de dicho porcentaje a la formación del patrimonio.
"2° En el caso de las personas jurídicas, serán incluidas todas las
acciones de las que fueren poseedoras tanto la entidad misma como sus subordinados. Se entiende que hay subordinación en los casos previstos en el artículo 261 del Código de Comercio".
La demanda:
Se refiere el primer término el actor al encabezamiento y contenido de los artículos 2° y 3° del Decreto reglamentario 3227 de 1982, citando como violadas en dos cargos distintos las siguientes normas: lo Artículo 120 ordinal 3° de la Constitución Nacional y artículo 28 del Decreto legislativo número 2920 de 1982; 2° Numerales 1 y 2 del artículo 76 de la Carta y artículos 73, 74 y 633 del Código Civil.
El concepto de la violación, respecto del primer cargo, lo hace consistir en la reglamentación por parte del acto acusado, del artículo 28 del Decreto legislativo 2920 de 1982, cuyo texto transcribe: "Artículo 28: El Gobierno señalará un programa en virtud del cual deberá procederse a democratizar la propiedad accionaria de las instituciones financieras.
Para tal efecto, determinará los porcentajes máximos de su capital, que puede poseer una misma persona natural o jurídica y las subordinadas de ésta y los plazos dentro de los cuales se llevará a cabo el programa" (subrayas del demandante). Anota que la norma reglamentada, al referirse textualmente a " . . . una misma persona natural o jurídica y las subordinadas de ésta. . . " no incluyó dentro del concepto persona natural a ninguna otra persona diferente de la que debe ser individual y unitariamente considerada, ni permitió que el mismo concepto fuera aplicable por extensión a otros sujetos de derecho, al contrario de lo preceptuado con las personas jurídicas dentro de las cuales sí incluye expresamente a sus subordinadas. Agrega el actor: "Si se observa el ordinal 1° del artículo 3° del Decreto 3227 de 1982, cuya nulidad se impetra, se encuentra que pretextando reglamentar el preindicado artículo 28 y para determinar la participación máxima que puede tener en el capítulo de una institución financiera ' . . . una misma persona natural . . . ', incluyó dentro de este concepto, no solamente a otras personas naturales distintas de las que deben ser consideradas, sino hasta personas jurídicas, que la norma reglamentada no había incluido, ni permitido incluir, pues habló de '...una misma persona natural...' no de otras. tales como el cónyuge, parientes de diverso grado, fundaciones, sociedades, corporaciones, etc. Por lo tanto, con el pretexto de reglamentar una norma de superior jerarquía, la ha modificado, variando su significación conceptual y excediendo sus términos". Por lo anterior, concluye el actor, el Presidente de la República, al expedir el artículo acusado, incurrió en exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria regulada en el ordinal 3° del artículo 120 de la Carta, violando de contera la norma reglamentada de superior jerarquía, artículo 28 del Decreto legislativo 2920 de 1982.
Se desarrolla el segundo cargo en los términos que se transcriben: "El Código Civil, en su artículo 73, comienza por afirmar que '...las personas son naturales o jurídicas...', para precisar seguidamente en el artículo 74 que son '...personas todos los individuos de la especie humana, cualquiera que sea su edad, sexo, estirpe o condición...' y, posteriormente, en el artículo 633, que 'se llama persona jurídica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos o contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente...' Sostiene que los citados preceptos fueron violados por el ordinal 1° del artículo 3° del Decreto 3227 de 1982, por cuanto ha modificado el sentido y alcance de la definición legal de persona natural, al incluir dentro de ella no sólo a otras personas diferentes al individuo que debe ser específicamente considerado, sino a personas jurídicas, que son sujetos de derecho de naturaleza radicalmente disímil". Que por "razones similares a las expuestas, esto es por modificar disposiciones que tienen fuerza de ley, el ordinal 3° del Decreto 3227 de 1982, ha violado también el artículo 76 de la Constitución Nacional, en sus numerales 1° y 2°, conforme a los cuales, '...corresponde al Congreso hacer las leyes...' y por medio de ellas ejerce las atribuciones de '...interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes . ' y '...expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones...'
Impugnación de la demanda:
Se constituyó en parte impugnadora el Ministro de Haciendas consignando su posición en escrito visible a folios 64 y siguientes, en el cual hace una cita de apartes jurisprudenciales de esta corporación en torno a la potestad reglamentaria de que está investido el Presidente de la República. concluyendo que la norma acusada se ajusta a ella "toda vez que los límites del poder reglamentario de la ley los señala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado, en este caso el artículo 28 del Decreto 2920 de 1982, el cual facultó expresamente al gobierno para 'señalar un programa en virtud del cual deberá procederse a democratizar la propiedad accionaria de las instituciones financieras', propósito para el cual el Presidente puede ,:determinar 'los porcentajes máximos ( . . . ) que puede poseer una misma persona natural o jurídica' (subrayados fuera del texto original). En este sentido debe advertirse cómo el Presidente de la República no tiene restricción legal alguna para encuadrar dentro del programa que ha de diseñar los criterios que resulten necesarios, idóneos y suficientes para obtener el cometido de la democratización, que no puede entenderse simplemente como un asunto formal, con prescindencia de factores como el parentesco, o la participación en el capital de determinadas personas jurídicas, ya que si así debiera interpretarse la ley, el propósito del legislador resultaría inocuo, estéril, fácilmente vulnerable, y la facultad reglamentaria en tal contexto vendría a constituir una limitante, antes que un mecanismo para poner en marcha, en ejecución, la ley. No escapa al juzgador que una institución financiera con una composición accionaria acorde con la disposición legislativa no sería aquella en la que un accionista, su cónyuge y sus descendientes, cada uno en forma individual', pudiere poseer el porcentaje máximo que para el efecto se ha establecido".
Respecto del segundo cargo, dice el impugnador: "Sobre esta argumentación resulta necesario recordar que al expedir la norma acusada el Presidente de la República no pretendió darle alcance, ni desnaturalizar las disposiciones civiles que se indican como violadas; simplemente se limitó a reglar la disposición del artículo 28 del Decreto 2920 de 1982, expidiendo un mandato acorde con los objetivos que se propone la norma reglamentada, dentro de las facultades de elaborar un programa con factores de cálculo - - porcentajes - - que permitieran lograr el cometido anunciado por la ley".
Concepto Fiscal:
Sostiene el señor Fiscal Primero de la Corporación que una correcta interpretación de los alcances del Decreto 2920 de 1982 debe hacerse teniendo en cuenta el contexto jurídico y económico dentro del cual fue dictado, toda vez que ello "constituyó la respuesta obligada e indispensable que el Estado colombiano dio con el propósito de conjurar toda una avalancha de irregularidades y de situaciones anómalas que por la época se detectaron dentro del sistema financiero nacional, que indudablemente estaban socavando la estabilidad económica del sistema y, lo que es peor, la confianza que el público en general tenía depositado en él lo cual constituye su pilar fundamental".
Por tal motivo, continúa diciendo el colaborador fiscal, "se adoptaron medidas tan drásticas como las de restringir el porcentaje de acciones que una persona podía poseer dentro del capital de las instituciones financieras, restricción que obviamente, y con el propósito de no hacer nugatoria la medida, comprendía también la posibilidad de poseerlas directa o indirectamente, esto es, por sí o por interpuesta persona, así las cosas, como quiera que las personas que pueden detentar la propiedad accionaria indistintamente pueden ser personas naturales o personas jurídicas, a ambos tipos necesariamente se debían extender las medidas en cuanto a posesión indirecta d e las acciones de suerte que cuando el artículo 28 del Decreto 2920 se refirió a ' ..que puede poseer una misma persona natural o jurídica y las subordinadas de ésta. .', debe entenderse la 'subordinada' de la persona natural también, asumiendo como subordinación, para tales efectos, la persona que detenta en lugar o por encargo de la otra las acciones que poseía, posea o vaya a poseer en las instituciones financieras". Por lo anterior, concluye el señor Fiscal, comparte el punto de vista sostenido en este proceso por el Ministerio de Hacienda, en el sentido de que no ha sido desvirtuada la presunción de legalidad del acto demandado, solicitando se despachen desfavorablemente las pretensiones de la demanda.
Consideraciones de la Sala:
Ya se vio como mediante el Decreto acusado el Presidente de la República reglamentó parcialmente el Decreto legislativo 2920 de 1982. Fue en consecuencia dictado el Decreto reglamentario 3227 de 1982 en ejercicio de la facultad prevista en el ordinal 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional, de acuerdo con el cual corresponde al Jefe del Estado, como suprema autoridad administrativa. "Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes".
Contempla en consecuencia la norma en estudio dos aspectos distintos. En primer término, la necesidad y obligación por parte del jefe del ejecutivo de proveer a la creación de los actos administrativos que permitan la cabal ejecución de las disposiciones contenidas en las leyes. Y en segundo lugar, las limitaciones que en el ejercicio de la citada potestad reglamentaria se le imponen al Presidente de la República, de acuerdo con las cuales el acto reglamentario no puede estatuir situaciones no contenidas explícita o implícitamente en la disposición reglamentada, yendo más allá de lo permitido expresa o tácitamente por la norma de estirpe superior a la que debe sujeción.
Sobre este tópico se han pronunciado la doctrina y la jurisprudencia en múltiples oportunidades. Así, dice el tratadista Luis Carlos Sáchica en su obra "Constitucionalismo Colombiano":
"El Decreto reglamentario no puede adicionar la ley que reglamenta, ni variar su sentido, ni exceder sus términos. El reglamento debe coincidir en su sentido general con la ley. Su objeto no es crear normas; esa función normativa corresponde al legislador. El reglamento tiene por finalidad desarrollar los preceptos de la ley, desenvolverlos, precisarlos, concretarlos, crear los medios para su ejecución, dictar las medidas para su cumplimiento, sin que al hacer esto pueda modificar en ningún aspecto esta ley. Se trata de hacerla viable, activa, que produzca los resultados y los efectos que determinó el legislador".
Sobre esta materia dijo esta Corporación en sentencia de 18 de octubre de 1946: "La potestad reglamentaria del Jefe del Estado en esta hipótesis es limitada... No puede dictar ninguna disposición que viole una ley cualquiera, no sólo la ley que completa, sino cualquier otra ley... El reglamento, además, completa la ley, fijando y desarrollando los detalles de aplicación de los principios que la ley contiene, pero no puede dictar ninguna disposición nueva. El reglamento tiene por objeto y por razón de ser asegurar la aplicación de la ley que él completa. Se halla, en rigor, contenido en la ley a que se refiere. Desarrolla los principios formulados por la ley, pero no puede en manera alguna ampliar o restringir el alcance la ley.. "
Posteriormente, en sentencia de 17 de febrero de 1962, dijo esta misma Corporación: "Los límites del poder reglamentario de la ley los señala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado; si los ordenamientos expedidos por el Congreso suministran todos los elementos necesarios para su ejecución, el órgano administrativo nada tendrá que agregar, y de consiguiente, no habrá oportunidad al ejercicio de la función reglamentaria. Pero si en ella faltan los pormenores necesarios para su correcta aplicación opera inmediatamente la potestad para efectos de proveer a la regulación de esos detalles . . . "
Aplicando los anteriores principios al caso de autos se tiene que el artículo 28 del Decreto legislativo 2920 de 1982 tiene como finalidad expresa y manifiesta el logro de la democratización de la propiedad accionaria de las instituciones financieras, entendiendo por tal la no concentración de porcentajes excesivos de capital accionario en una sola persona natural o jurídica. Y para llevar a cabo la realización de dicho programa, la norma en estudio dio explícitas facultades al Gobierno para determinar los porcentajes límites. Ahora bien, es de toda evidencia que la norma de carácter legislativo quedaría únicamente en el papel, es decir, no tendría operancia o cumplimiento, si la persona natural o jurídica poseedora de acciones pudiera tener más del porcentaje señalado, mediante el cómodo y fácil expediente de colocarlas a nombre de terceras personas confiables, merced a vínculos de parentesco. De ahí que el artículo 2° del Decreto 3227 de 1982 acusado estatuyera que ninguna persona natural o jurídica puede poseer "de manera directa o indirecta, por sí o por interpuesta persona", más del 20 % del total de las acciones en circulación de las instituciones financieras. Un bien cualquiera se posee directamente cuando la posesión se detenta abiertamente, a nombre propio. La posesión indirecta sería obviamente la que se hace aparecer, simuladamente en cabeza de una tercera persona, encubriendo la realidad de la posesión personal, propia. Tal posesión indirecta lógicamente debe hacerse figurar a nombre de personas íntimamente allegadas que son, como antes se anotó, las únicas que pueden ofrecer al titular de la posesión suficientes garantías. Al establecer por lo tanto el ordinal 1° del artículo 3° del Decreto 3227 de 1982 la presunción de que las acciones que aparezcan a nombre de cónyuges y parientes son en realidad acciones poseídas por una sola persona, para efectos del porcentaje límite, no hizo otra cosa que dar operancia práctica a la democratización instituida por la norma reglamentada, haciendo viable su aplicación. Admitir tal posesión indirecta implicaría, como lo anota el colaborador fiscal, "hacer nugatoria la medida". Para impedir una manifiesta burla a los fines del Decreto 2920 de 1982, fueron dictados los artículos 2° y 3° del Decreto 3227 de 1982, normas íntimamente ligadas entre sí, que :por lo mismo vienen a constituir una suerte de proposición jurídica completa, cuya demanda aislada carece en consecuencia de sentido.
Ha de concluirse de todo lo anterior, que mediante el acto acusado la suprema autoridad administrativa actuó dentro de los parámetros que le fija la potestad reglamentaria, ya que lo dispuesto en él, por lo antes analizado, se halla implícitamente contenido en la norma reglamentada.
Huelga decir que las precedentes consideraciones son igualmente valederas en lo que respecta a la segunda parte del numeral 1° del artículo 3° del Decreto reglamentario en cuestión: El límite del 20% estatuido por el artículo 2° antecedente sería fácilmente obviado mediante la toma de acciones por parte de personas jurídicas en las que el accionista tenga una considerable porción de capital. Para evitar tal maniobra financiera, que igualmente haría "nugatorios" los fines de la democratización perseguidos, la parte final de la disposición acusada considera como acciones de la persona natural "las que posean las sociedades... y además formas de gestión asociativa... en las cuales aquella persona tenga más de un 25% del capital..." En consecuencia, también en este segundo aspecto el reglamento no hace cosa distinta a lograr la cumplida ejecución de la ley reglamentada, todo dentro de las pautas que impone el artículo 3° del tantas veces citado artículo 120 de la Carta Fundamental.
Establecida la no prosperidad del primero de los cargos en estudio, toda vez que el acto acusado se adecua tanto al espíritu como al contenido de la norma que reglamenta, no se observa por parte alguna como dicho acto pueda infringir los artículos 73, 74 y 633 del Código Civil relativos al concepto de personas. La norma demandada, ni por asomo, pretende dar una nueva "definición legal de persona natural" ni incluir dentro de ella a "otras personas diferentes al individuo", como lo pretende el demandante.
Su alcance es harto diferente, pues se limita a presumir, como ha quedado puntualizado, que para efectos de la democratización y limitación porcentual del capital accionario de ciertas instituciones financieras, las acciones de personas y de sociedad vinculadas, son igualmente acciones poseídas por la persona natural. Por lo mismo, no ha invadido en este campo el ejecutivo un campo de acción reservado al órgano legislativo. Es pues en absoluto infundado este segundo cargo.
Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él,
Falla:
Niéganse las súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el
día 22 de julio de 1988.
Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Simón Rodríguez Rodríguez.
Víctor M. Villaquirán, Secretario.