Fecha Providencia | 20/05/1988 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Luis Antonio Alvarado Pantoja
Norma demandada: artículos 1° al 16 del Decreto 1131 del 20 de abril de 1983
Demandante: JUAN MANUEL ARBOLEDA PERDOMO
SIN EXTRACTO DE RELATORIA
PROFESION U OFICIO — Títulos de idoneidad / POTESTAD REGLAMENTARIA - No puede el Presidente de la República en tal virtud, crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas como si fueren leyes, debiendo limitarse a tomar medidas necesarias para la reglamentación de aquellas
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA
Bogotá, D. E., veinte (20) de mayo (05) de mil novecientos ochenta y ocho (1988)
Radicación número:
Actor: JUAN MANUEL ARBOLEDA PERDOMO
Demandado:
Expediente número 624.
En ejercicio de la acción establecida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se solicita mediante el correspondiente escrito de demanda la nulidad de los artículos 1° al 16 del Decreto 1131 del 20 de abril de 1983, expedido por el Presidente de la República, en orden a reglamentar las licencias para actuar a través de la Radio y la Televisión.
I Normas acusadas
Los artículos 1° a 16 del Decreto 1131 de 1983, son del siguiente tenor literal:
Artículo 1° Para el ejercicio de la actividad teatral por los medios de radiodifusión y televisión es necesario obtener la licencia que acredita la calidad de actor o director, expedida por el Ministerio de Comunicaciones.
Artículo 2° Las licencias de Actor y de Director tendrán carácter permanente y permitirán a sus titulares el ejercicio de estas actividades, en todas sus modalidades, a través de los medios de comunicación señalados.
Parágrafo 1. El Instituto Nacional de Radio y Televisión —INRAVISION— exigirá la presentación de la licencia a quienes ejerzan la actividad de actor o de director en los medios de televisión.
Parágrafo 2. El Ministerio de Comunicaciones ejercerá el control sobre el cumplimiento de las normas en relación con la materia, e impondrá las sanciones correspondientes de acuerdo con las normas legales vigentes.
Artículo 3° Para obtener la licencia de actor es necesario presentar solicitud en tal sentido al Ministerio de Comunicaciones y copia auténtica del título en arte dramático, expedido por una entidad reconocida por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior —ICFES—.
Artículo 4° También se podrá expedir licencia de actor a quien sin tener el título señalado en el artículo anterior, acredite ante el Ministerio de Comunicaciones el cumplimiento de alguno de los siguientes requisitos:
1. Haber participado como actor en seis o más montajes de obras de teatro de calidad comprobada; o
2. Haber participado como actor en cinco (5) cortometrajes o en dos (2) largometrajes fílmicos.
Artículo 5° La documentación que acredita los requisitos señalados anteriormente, será evaluado por la Junta de Calificación Artística, la cual le practicará al aspirante un examen de conocimientos y aptitud artística.
Artículo 6° También podrán obtener licencia de actor las personas que demuestren su participación, con anterioridad a la expedición del presente Decreto, en cien (100) horas de emisión de televisión como actor o ciento cincuenta (150) horas de radioteatro, quienes deberán aprobar el examen de que trata el artículo 5°.
Artículo 7° A criterio de la Junta, un actor de probada trayectoria, podrá ser eximido del examen de aptitud y conocimientos de que trata el artículo 5°.
De la misma manera, a criterio de la Junta, excepcionalmente, un actor de especial talento podrá ser eximido del cumplimiento de los requisitos, previo examen de aptitud.
Artículo 8° El extranjero residenciado en el país, que desee obtener licencia de actor, deberá enviar solicitud en tal sentido al Ministerio de Comunicaciones, acompañada de los siguientes documentos:
a) Título profesional obtenido en Escuelas de Arte Dramático de Colombia o del Exterior, debidamente reconocidos por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior —ICFES—;
b) Cédula de extranjería expedida por el Departamento Administrativo de Seguridad.
Parágrafo. Los extranjeros que no posean título académico podrán obtener licencia de actor mediante el cumplimiento de los requisitos del artículo 4 ° y siguiente.
Artículo 9° El ciudadano extranjero residenciado en Colombia originario de países con los cuales Colombia haya celebrado convenios de reciprocidad en materia de equivalencia de títulos académicos y de ejercicio profesional, que haya obtenido en su país licencia de actor, podrá solicitar al Ministerio de Comunicaciones el reconocimiento de la misma.
Artículo 10° Los menores de 18 años que aspiren a ejercer la actividad de actor en la radio o en la televisión, podrán solicitar al Ministerio de Comunicaciones un permiso provisional expedido hasta la mayoría de edad.
El menor deberá aprobar un examen de aptitud presentado ante la Junta de Calificación Artística.
Parágrafo. El ejercicio profesional de los menores estará sometido, además, a las regulaciones del Ministerio de Trabajo.
Artículo 11° Los artistas y grupos teatrales de carácter cultural que visiten el país en cumplimiento de los convenios celebrados por Colombia, podrán presentarse a través de los medios de radiodifusión y televisión, previa inscripción en el Ministerio de Comunicaciones acreditando su carácter de tales mediante certificación del Ministerio de Relaciones Exteriores.
En el caso de presentarse en programas comerciales, deberán cumplir los requisitos que determine el Ministerio de Comunicaciones.
Artículo 12° Del Radioteatro: Para el ejercicio de la actividad de radio actor es necesario obtener licencia del Ministerio de Comunicaciones, para lo cual se deberá allegar a la solicitud el diploma de bachiller y aprobar el examen de aptitud practicado por la Junta de Calificación Artística.
Parágrafo. Las personas que acrediten una experiencia no inferior a cinco (5) años, adquirida con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, podrán solicitar la licencia de radio actor, y en todo caso la Junta de Calificación Artística les practicará el examen de aptitudes.
Artículo 13. Para obtener licencia de Director de Teatro, es necesario presentar solicitud en tal sentido al Ministerio de Comunicaciones, a la cual deberá acompañar copia auténtica del título en arte dramático, debidamente reconocido por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior —ICFES— y la documentación que acredite su experiencia en dirección o asistencia de dirección teatral.
Artículo 14. El aspirante a obtener licencia de Director de Teatro, que no haya obtenido título en arte dramático deberá acreditar ante el Ministerio de Comunicaciones su experiencia, mediante la prueba de su participación como Director en por lo menos cinco (5) montajes teatrales que deberán ser considerados por la Junta de Calificación Artística como meritorios.
Artículo 15. Para la calificación la Junta tendrá en cuenta los documentos presentados y entrevistará al aspirante.
También tendrá en cuenta para la calificación la capacidad de totalización frente a la puesta en escena, o sea la visión correcta y unitaria de los códigos y factores que constituyen el conjunto teatral; y la capacidad de selección frente a las distintas opciones dramatúrgicas, actorales y escénicas en el sentido del montaje.
Artículo 16. A criterio de la Junta, un Director de probada trayectoria podrá ser eximido de la sustentación y discusión de los documentos presentados.
II Fundamentos de la demanda
Se considera en el libelo que los artículos acusados "consagran una extensa y precisa reglamentación del oficio de actor y director de radioteatro que aspiren a ejercer su actividad a través de los medios de radio o televisión, transgrediendo las normas constitucionales que reservan esa facultad a la ley". Y agrega lo siguiente:
"En Colombia no existe ley alguna que exija título de idoneidad o reglamente el ejercicio de la profesión de actor o director de teatro o televisión".
Además, el literal g) del artículo 2° del Decreto Ley 129 de 1976, señala que el Ministerio de Comunicaciones tiene como función "otorgar las concesiones, permisos o licencias que se requieran para la prestación o utilización de los servicios de telecomunicaciones y dictar las normas para la prestación y el control de tales servicios.
Y, por otra parte, corresponde a la División de Medios Audiovisuales y Publicidad, según el literal e) del artículo 8° del mencionado Decreto Ley 129 de 1976, "realizar los exámenes y expedir las licencias que de conformidad con las disposiciones legales se requieran para el ejercicio de actividades no administrativas en los diferentes servicios de telecomunicaciones y llevar un registro de tales licencias.
Así las cosas —anota el actor—, los artículos 1° a 16 del Decreto 1131 de 1983, en nada se refieren a la materia que contienen las disposiciones anteriormente transcritas. El Ejecutivo excedió la potestad reglamentaria "ocupando la órbita de la ley, que no ha exigido títulos de idoneidad para desempeñar el oficio de actor o de director de teatro o televisión, ni reglamentado esas actividades como profesión..."
III Normas violadas
El artículo 39 de la Constitución Nacional, que preceptúa:
Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley puede exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones (primer inciso).
El artículo 120, numeral 3 de la Carta, que señala:
Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa:
1°…………….
2°…………….
3° Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes".
IV Concepto del Ministerio Público
El señor Fiscal Primero de esta Corporación en su concepto de fondo hace suyas las apreciaciones de la Sala Unitaria contenidas en el auto que enseguida se relaciona.
V Consideraciones de la Sala
Cobra plena vigencia en el caso sub examine lo dicho en el auto dictado el 3 de septiembre del año próximo pasado en este proceso (fl. 17), al disponer la suspensión provisional del Decreto reglamentario número 1131 de 1986 acusado. Entonces se dijo:
"El artículo 39 de la Constitución Nacional establece dos competencias de carácter legislativo: Una, para exigir títulos de idoneidad, y otra, para regular el ejercicio de las profesiones, conforme lo dicho en el fallo proferido el 14 de diciembre de 1970 por la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del Magistrado Eustorgio Sarria (C. J. T. CXXXVII bis, número 2338 bis, pág. 472).
a) En cuanto a la facultad constitucional de exigir títulos de idoneidad, ésta conlleva la de definirlos, clasificarlos y señalarles su importancia y valor legal. En otras palabras: Es la ley la que debe cumplir estas dos actividades, directamente, bien indirectamente a través de precisas autorizaciones, extraordinarias del Congreso al Presidente de la República. Ningún otro acto jurídico emanado del ejercicio del Poder Público puede realizar esta función que toca nada menos que con la libertad humana y los derechos que de ella se desprenden;
b) Más, una cosa es que el título profesional sea o represente la culminación de los estudios universitarios, y otra, bien distinta, el valor legal de ese título y la habilitación que se le dé para el ejercicio de la respectiva profesión. Lo primero es cuestión académica, en armonía con los niveles científicos del caso; lo segundo es problema de orden legislativo que corresponde al órgano encargado de esta función' (el subrayado no es del texto).
Es entonces competencia constitucional del legislador, exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones, correspondiéndole, según la Carta, a las autoridades ejecutivas la inspección, es decir, la vigilancia de que el ejercicio de las profesiones se ajuste a los preceptos constitucionales y a la reglamentación que el legislador hubiese expedido.
A su vez, la potestad reglamentaria que le otorga al Presidente de la República el ordinal 3° del artículo 120, lo autoriza para expedir decretos, órdenes y resoluciones que desarrollan y hacen viable la ley que a través de ellas es reglamentada.
No puede en tal virtud, crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas como si fueran leyes, debiendo limitarse a tomar las medidas necesarias para la reglamentación de aquellas.
En consecuencia es ostensible y manifiesta la violación de las citadas normas constitucionales por parte del Decreto 1131 en sus artículos acusados, puesto que el Gobierno nacional carece de competencia para exigir título de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones, conforme a la disposición contenida en el artículo 39 de la Constitución Nacional, como tampoco el medio legal empleado para hacerlo idóneo puesto que, la facultad reglamentaria que le confiere el ordinal 3° del artículo 120 de la misma Carta no lo habilita para ello.
Observa la Sala que bajo la forma de reglamentación del Decreto Ley 129 del 26 de enero de 1976, reorgánico del Ministerio de Comunicaciones, dictado en uso de las facultades extraordinarias de la Ley 28 de 1974, el Decreto reglamentario 1131 del 20 de abril de 1983 demandado, implantó todo un estatuto sobre el ejercicio de un oficio como lo es el de "actor" o "director" de radio, teatro y televisión, ocupando así claramente la competencia que la Carta le asigna de manera única y exclusiva a la ley; o sea que se hizo por decreto lo que, según el artículo 39 de la Constitución Nacional le está reservado en forma exclusiva a la ley, pues sólo ésta "puede exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones", y sólo "para la cumplida ejecución de las leyes" se ejerce la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República como Jefe de Estado y primera autoridad administrativa.
El Decreto Ley 129 de 1976 invocado indebidamente en el Decreto demandado, no establece los oficios de "actor" o "director" como profesiones, ni las regula ni las reglamenta. Luego mal puede reglamentarse lo que no está comprendido en el acto reglamentado.
Ninguna relación se observa entre el Decreto citado y el cuestionado en este proceso como se puede colegir al leer la integridad de su texto y de las únicas normas que podrían ser pertinentes en cuanto hablan de "licencias", el artículo 2°, literal g) y el artículo 8°, literal e) que dicen respectivamente:
El Ministerio de Comunicaciones tiene como función "otorgar las concesiones, permisos o licencias que se requieran para la prestación o utilización de los servicios de telecomunicaciones y dictar las normas para la prestación y el control de tales servicios".
Corresponde a la División de Medios Audiovisuales y Publicidad "realizar los exámenes y expedir las licencias que de conformidad con las disposiciones legales se requieran para el ejercicio de actividades no administrativas en los diferentes servicios de telecomunicaciones y llevar un registro de tales licencias" (subrayas fuera del texto).
La primera norma se contrae a la prestación y servicios de telecomunicaciones y el último le da a la División de Medios Audiovisuales y Publicidad la facultad de realizar exámenes y expedir licencias de acuerdo con la ley para el ejercicio de actividades en los servicios de telecomunicaciones sin que pueda válidamente entenderse que se refiere esta disposición a lo preceptuado en el Decreto acusado. Ambos textos forman parte de un estatuto reorgánico del Ministerio de Comunicaciones que nada tiene que ver con la reglamentación de las profesiones de actor o director de teatro, cuya regulación le corresponde al legislador, según la preceptiva del artículo 39 de la Constitución Nacional.
En consecuencia, no cabe duda, como lo anota el actor, que el acto acusado invadió la competencia exclusiva del legislador al reglamentar la profesión de los actores y directores de teatro a través de los medios de radiodifusión, exigiéndoles la obtención de licencia o título de idoneidad, y el lleno de requisitos determinados por el mismo acto de que se trata, no previstos en ley precedente.
El propio silencio observado por la administración o Ministerio de Comunicaciones a lo largo del proceso da a entender su prudente asentimiento a los cargos de la demanda contra dicho Decreto.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él,
FALLA
Declárase la nulidad de los artículos 1 a 16 del Decreto 1131 de 20 de abril de 1983 expedido por el Presidente de la República.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinte de mayo de mil novecientos ochenta y ocho.
SAMUEL BUITRAGO HURTADO, NO ASISTIO; LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA, GUILLERMO BENAVIDES MELO, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, VICOTR M VILLAQUIRAN, SECRETARIO