Fecha Providencia | 12/08/1988 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Guillermo Benavides Melo
Norma demandada: artículos siete, ocho, nueve, diez, doce y trece (7, 8, 9, 10, 12 y 13) del Decreto reglamentario número 0700 de 20 de abril de 1987.
Demandante: CLARA INES HURTADO D
SIN EXTRACTO DE RELATORIA
10, 12 y 13 suspendidos provisionalmente / JUNTAS O CONSEJOS DIRECTIVOS - Integración
La integración de las Juntas o Consejos Directivos de las entidades descentralizadas del orden municipal de que tratan los artículos 7º a 10, 12 y 13 del Decreto 0700 de 1987, desnaturalizan la libre elección y el cisterna del cuociente electoral que prevén los mandamientos 27 y 79 de la Ley 11 de 1986 y 381 del Código de Régimen Municipal y el artículo 172 de la Constitución Nacional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO BENAVIDES MELO
Bogotá, D. E., doce (12) de agosto de mil novecientos ochenta y ocho (1988)
Radicación número: 971
Actor: CLARA INES HURTADO D
Demandado:
Referencia: Se suspenden provisionalmente los efectos de los artículos siete, ocho, nueve, diez, doce y trece (7, 8, 9, 10, 12 y 13) del Decreto reglamentario número 0700 de 20 de abril de 1987.
Alegando hacerlo en su propio nombre, la ciudadana Clara Inés Hurtado Duran, en ejercicio de la acción pública de nulidad presenta demanda contra los artículos 7º, 8º, 9º, 10, 12 y 13 del Decreto número 0700 de 20 de abril de 1987, "por el cual se reglamenta el Título IX del Código de Régimen Municipal, en lo relacionado con la conformación de las Juntas o Consejos Directivos de las entidades descentralizadas del orden municipal responsables de la prestación de los servicios públicos locales". Por reunir el libelo los requisitos de forma que establece la ley, será admitido.
SUSPENSION PROVISIONAL
Dentro del mismo cuerpo de la demanda la actora solicita decretar la medida extraordinaria provisional de suspensión de los efectos de las disposiciones administrativas acusadas por reputar que están violando de manera manifiesta preceptos superiores, lo cual surge de su sencilla comparación con los artículos 172, 215 y 15 de la Constitución Política y 27 de la Ley 11 de 1986.
La actora radica la manifiesta violación en lo siguiente: Los Alcaldes Municipales carecen de competencia para elegir los representantes de los usuarios en las Juntas Directivas de los institutos de servicios municipales, desconociendo en tal forma lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 11 de 1986, según el cual cada uno de los tres estamentos (administración municipal, concejos y entidades cívicas o de usuarios) eligen libremente sus representantes. "El hecho de que uno de los estamentos se tome la facultad de escoger los representantes de uno de los otros dos estamentos, significa que se está menoscabando el libre ejercicio del sufragio y de elección que por ley se le entregó al usuario". Las normas atacadas determinan "la creación de un voto privilegiado y discriminativo" porque "cuantifican al usuario en su participación" eleccionaria, "siendo menos o más su valor, de acuerdo al consumo, lo que genera una nueva desigualdad entre los ciudadanos". Los preceptos 15 y 172 de la Carta señalan como único requisito para elegir y ser elegido, ser ciudadano y que toda elección en todo se provean dos o más cargos debe hacerse por el sistema del cuociente electoral, que garantiza el derecho de las minorías. En tal forma, además, los acusados son actos que violan al artículo 215 de la Constitución. En síntesis, las disposiciones atacadas quebrantan al artículo 27 de la Ley 11 de 1986, "que pretende regresar al ciudadano común y corriente el derecho a manejar las cosas que más lo afectan y que más cerca están de él".
SE CONSIDERA
El artículo 27 de la Ley 11 de 1986 preceptúa lo siguiente:
“Las juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales encargados de la prestación directa de los servicios municipales estarán integrados así: Una tercera parte de sus miembros serán funcionarios de la correspondiente administración municipal; otra tercera parte, representantes de los respectivos Concejos; y la tercera parte restante, delegados de entidades cívicas o de usuarios del servicio o servicios cuya prestación corresponda a los citados establecimientos o empresas".
De conformidad con el artículo 1º de la citada Ley 11, fundamentales objetivos de ésta son los de "promover (...) el mejoramiento sociocultural de sus habitantes (del ente municipal), asegurar la participación efectiva de la comunidad en el manejo de los asuntos públicos de carácter local y promover la integración regional".
Igualmente, el artículo 79 de dicha Ley 11 determina:
"En las elecciones a que se refiere la presente ley, se aplicará el sistema del cuociente electoral, conforme al artículo 172 de la Constitución Política".
El artículo 382 del Código de Régimen Municipal (Decreto ley 1333 de 1986) igualmente reafirma el sistema del cuociente electoral que determina el canon 172 de la Carta Constitucional.
El artículo 157 del mencionado Código de Régimen Municipal forma parte del Título IX de este Códice, Título que dice reglamentar el Decreto 0700 de 1987 acusado en parte. El mentado artículo 157 es de tenor literal exacto al del precepto 27 de la Ley 11 de 1986, "por la cual se dicta el estatuto básico de la administración municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales". El texto de tales artículos 27 y 157 quedó transcrito anteriormente.
Las bases o fundamentos del Decreto 0700 de 1987 se indican claramente en su parte considerativa, en donde se expresa:
"Que el Decreto 3446 de 1986, reglamentó el Título IX del Código de Régimen Municipal en lo relacionado con la participación de los usuarios y entidades cívicas en las Juntas o Consejos Directivos de las entidades descentralizadas del orden municipal.
"Que el citado Decreto estableció las reglas procedimentales con arreglo a las cuales se garantiza la efectividad del derecho de los usuarios de los servicios públicos locales a participar en la dirección y administración de las entidades descentralizadas responsables de su prestación.
"Que el artículo 8º del citado Decreto 3446 de 1986, preceptúa que una liga de usuarios podrá postular un candidato cuando esté conformada por usuarios que, en su conjunto, representen no menos del cinco por ciento (5%) del promedio mensual de la facturación total del servicio o servicios prestados por la respectiva entidad descentralizada dentro del año inmediatamente anterior a la fecha de la convocatoria.
"Que el porcentaje establecido en la norma mencionada en el considerando anterior, concilia la necesidad de que los candidatos postulados sean representativos de la comunidad servida, con el propósito de establecer mecanismos ágiles y racionales que faciliten el trámite de postulación y de selección de tales candidatos.
"Que, sin embargo, una mayor efectividad del derecho de los usuarios a participar en la dirección y administración de las empresas de servicios públicos puede ser garantizada con mayor plenitud mediante el establecimiento de porcentajes progresivos que propicien la asimilación de la reforma por parte de la comunidad.
"Que, así mismo, el eficiente funcionamiento de las entidades descentralizadas del orden municipal, responsables de la prestación de los servicios públicos locales exige la reglamentación de la administración y de los Concejos en sus Juntas o Consejos Directivos, de conformidad con las disposiciones consagradas en el Código de Régimen Municipal.
"Que para propiciar la comprensión y aplicación de las disposiciones reglamentarias de la conformación de las Juntas o Consejos Directivos de las entidades descentralizadas del orden municipal responsables de la prestación de los servicios públicos locales, es conveniente reunirías en un solo cuerpo normativo".
Como se vé sin mayor esfuerzo, dicha parte considerativa del Decreto 0700 aquí acusado parcialmente está montada sobre el Decreto reglamentario número 3446 de 1986, decreto éste que fue expresamente subrogado por el artículo final (el 37) de aquel Decreto 0700.
Las disposiciones acusadas en la demanda y sobre las cuales pesa el pedimento especial de suspensión provisional que hace la actora por juzgar que violan de manera ostensible y prima facie disposiciones de índole superior, expresan lo siguiente:
"Artículo 7º Dentro del término de tres (3) meses contados a partir de 17 de enero de 1987, las Juntas o Consejos Directivos convocarán a las entidades cívicas y a las ligas de usuarios, para que postulen sus respectivos candidatos, con sus correspondientes suplentes personales, ante el Alcalde Municipal.
"Artículo 8º Para que una liga de usuarios o una entidad cívica pueda postular un candidato con su respectivo suplente personal, para integrar la Junta o Consejo Directivo de la entidad descentralizada, deberá estar conformada por usuarios que en su conjunto, representen no menos del cinco por ciento (5%) del promedio mensual de la facturación total del servicio o servicios prestados por la respectiva entidad descentralizada dentro del año inmediatamente anterior a la fecha de convocatoria.
"Parágrafo transitorio. Para las postulaciones y las designaciones que se realicen durante los años de 1987 y 1988, el porcentaje establecido en este artículo será del uno por ciento (1%), y para que se realicen durante los años de 1989 y 1990, dicho porcentaje será del dos y medio por ciento (2.5%).
"A partir de 1991, se aplicará el porcentaje del cinco por ciento (5%) establecido en este artículo.
"Artículo 9º La Junta Directiva de la entidad descentralizada del orden municipal señalará expresamente, en el acto de convocatoria las siguientes informaciones:
"1. Valor promedio de la facturación mensual de la entidad descentralizada dentro del año inmediatamente anterior, excluyendo la factura oficial.
"2. Valor del porcentaje de la facturación prevista en el número anterior, según lo establecido en el artículo 8º del presente Decreto, que constituirá la cuantía mínima para que las ligas de usuarios y las entidades cívicas puedan postular candidatos a integrar la Junta o Consejo Directivo.
"Parágrafo. Para los efectos del presente artículo, entiéndese por facturación oficial la correspondiente a consumos efectuados por los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, Gobernaciones y sus dependencias, Despachos Judiciales y del Ministerio Público, Intendencias y Comisarías, y entidades descentralizadas de los órdenes nacional, departamental, intendencial, comisarial y municipal, exceptuadas las sociedades de economía mixta no sometidas al régimen de las empresas industriales o comerciales del Estado.
"Artículo 10. En el acto de la convocatoria señalará el término dentro del cual las entidades cívicas y las ligas de usuarios podrán postular sus respectivos candidatos ante el Alcalde del Municipio donde se encuentre domiciliada la entidad descentralizada.
"Este término no podrá ser inferior a un (1) mes, ni superior a tres (3) meses, contados a partir de la fecha del acto mediante el cual la Junta o Consejo Directivo realice la convocatoria.
"Artículo 12. El Alcalde Municipal solicitará a la correspondiente entidad descentralizada que certifique la aptitud de las ligas de usuarios y de las entidades cívicas que hayan postulado candidatos dentro del término establecido en la convocatoria.
"La entidad descentralizada del orden municipal certificará la aptitud de cada liga de usuarios y de cada entidad cívica para postular candidato, con fundamento en la verificación del cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 8º y 9º del presente Decreto.
"Artículo 13. Con base en los candidatos postulados por las entidades cívicas y por las ligas de usuarios respecto de las cuales se haya certificado su aptitud en los términos del artículo anterior, el Alcalde Municipal designará los candidatos que sean más representativos de la comunidad servida. Para este fin tendrá en cuenta los siguientes criterios:
"1. Valores y magnitudes de los consumos representados.
"2. Derecho de los diferentes estrados sociales usuarios del servicio de una participación adecuada en la administración de la entidad.
"Parágrafo. La designación se hará mediante decreto que será comunicado a la entidad descentralizada respectiva y publicado conforme a los términos de la Ley 57 de 1985".
A simple vista y sin requerimiento analítico mayor, estas disposiciones acusadas tienden a facilitar, a hacer más expedita la integración o conformación de las Juntas o Consejos Directivos de las entidades descentralizadas del orden municipal en lo atañedero al estamento integrado por los delegados o representantes de las ligas o entidades cívicas o de usuarios de los servicios públicos ante dichas Juntas o Consejos Directivos. Empero, tal finalidad expeditiva ciertamente desnaturaliza la libre elección y el sistema del cuociente electoral que prevén los mandamientos números 27 y 79 de la Ley 11 de 1988 y 381 del Código de Régimen Municipal y, por contera, el canon 172 de la Constitución Política, toda vez que según las disposiciones acusadas los delegados o representantes que elijan las ligas o entidades cívicas o de usuarios para que lleven su personería ante las Juntas o Consejos Directivos tienen que pasar por la selección que realice el respectivo Alcalde Municipal. Y esto no lo dicen ni el Código de Régimen Municipal ni la Ley 11 de 1986 que facultó al Gobierno nacional para expedir aquel Código, según su artículo 76-b.
En efecto, dichos delegados electos por los usuarios de los servicios públicos municipales, de elegidos libremente por los ciudadanos usuarios se convierten, por gracia de las normas acusadas, en representantes meramente postulados ante el Alcalde, para que éste los designe o seleccione en la forma establecida en las disposiciones demandadas, con el agravante que señalan tales disposiciones en cuanto a los porcentajes y capacidad económica de aquellos. Y aquí no se trata, frente a las normas superiores, ante las normas subordinadas, del derecho de postulación, sino del derecho de elección.
En tales circunstancias, pues, evidentemente las disposiciones reglamentarias o administrativas acusadas coartan la libertad eleccionaria y parejamente cercenan el principio o espíritu de "asegurar la participación efectiva de la comunidad en el manejo de los asuntos públicos de carácter local" que inspira la filosofía democrática de la Ley 11 de 1986, incorporado en su artículo inicial, como atrás quedó visto.
En consecuencia, prospera el pedimento de la medida precautelativa de suspensión provisional formulado por la demandante, toda vez que tal medida provisoria extraordinaria ha sido solicitada y sustentada de modo expreso como lo manda el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo en su penúltimo inciso, la ostensible violación de disposiciones superiores se percibe claramente a través de una sencilla comparación o cotejo, la acción instaurada es la popular de anulación y, finalmente, no se encuentra prohibida por el ordenamiento legal.
Por las consideraciones precedentes, el Despacho dispone:
A) Admitir la demanda propuesta;
Suspender provisionalmente los efectos de los artículos siete, ocho, nueve, diez, doce y trece (7, 8, 9, 10, 12 y 13) del Decreto reglamentario número 0700 de 20 de abril de 1987;
Tener a la ciudadana Clara Inés Hurtado Duran como parte actora;
Tener a la Nación colombiana, representada en este caso por el Ministro de Gobierno, como parte demandada;
E) Notificar personalmente esta providencia al Fiscal Primero del Consejo de Estado;
F) Igualmente notificar de manera personal este auto al señor Ministro de Gobierno;
G) Fijar en lista este negocio por el término legal de diez (10) días, para los efectos previstos en el artículo 207-3 del Código Contencioso Administrativo;
H)Prevenir al Gobierno Nacional, a través del Ministro de Gobierno, de la prohibición expresa que establece el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo sobre reproducción en forma alguna de contenido idéntico, similar o equivalente al de los artículos del Decreto 0700 de 1987 cuyos efectos quedan suspendidos de modo provisorio;
I) Enviar copia auténtica de esta providencia al señor Ministro de Gobierno;
J) Por Secretaría solicitar los correspondientes antecedentes administrativos al Despacho de la Cartera de Gobierno.
Copíese, notifíquese y cúmplase.
GUILLERMO BENAVIDES MELO, CONSEJERO DE ESTADO.
VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO