Fecha Providencia | 12/03/1990 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Simón Rodríguez Rodríguez
Norma demandada: artículo 1º literales a), b), c), e), f), g), h), i), y j) del Decreto de 19
Demandante: PABLO J. CACERES CORRALES
Demandado: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE
AUTORIDAD DE TRANSITO - Competencia parta regular licencias de conducción y registro de vehículos / POTESTAD REGLAMENTARIA - Imposibilidad de atribuir funciones diferentes a las establecidas por el legislador
En este momento procesal de la suspensión provisional no existen los elementos de juicio certeros y definitivos como para llegar a las categóricas consideraciones y determinaciones del auto impugnado; sin embargo la Sala concuerda con las apreciaciones de éste en el punto del valor de la placa única nacional, pues constituye un ingreso público para el Intra que sólo puede ser establecida o autorizada por el legislador, las asambleas o los concejos, según el caso.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.E., doce (12) de marzo de mil novecientos noventa (1990)
Radicación número: 1274
Actor: PABLO J. CACERES CORRALES
Demandado: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE
Referencia: Recurso De Suplica
Se decide el recurso ordinario de súplica interpuesto por el Ministro de Obras Públicas y Transporte (fls. 84 a 89) y el ciudadano Guillermo Vargas Ayala (fls. 157 y 158) contra el auto del Despacho del H. Consejero Ponente de 21 de septiembre de 1989 que tras admitir la demanda decretó la suspensión provisional de los siguientes actos administrativos:
1. Del artículo 1º literales a), b), c), e), f), g), h), i), y j) del Decreto de 1971 "por el cual se reglamenta el Código Nacional de Tránsito".
Señala el artículo 1º que el Instituto Nacional de Transporte tendrá además de las funciones que le adscriben la ley y los reglamentos, las siguientes:
Literal a): dictar las normas que sean necesarias para la adecuada ejecución del Código Nacional de Tránsito y de sus decretos reglamentarios.
Literal b): determinar la organización de las distintas dependencias de tránsito.
Literal c): señalar los sistemas técnicos y administrativos para el cumplimiento y desarrollo de las normas de admisión al tránsito
Literal e): llevar los registros de las licencias de conducción.
Literal f): señalar los lineamientos para los formularios o temarios para practicar exámenes de conocimientos generales sobre normas de tránsito y mecánica de vehículos.
Literal g): expedir y cancelar las licencias de tránsito.
Literal h): determinar las dimensiones, color, nomenclatura y calidad de las placas nacionales para los vehículos.
Literal i): dictar las reglas a que deban someterse los exámenes que contemplan las normas de admisión al tránsito de vehículos y reglamentar la forma y períodos de revisión de vehículos.
Literal j): determinar los datos adicionales que deban contener el registro de licencias de conducción y la licencia de tránsito.
2. Del Decreto 2199 de 25 de septiembre de 1988 "por el cual se establece la competencia para determinar las dimensiones, color, nomenclatura, y calidad de la Placa Única Nacional, así como la entidad responsable por su fabricación o elaboración y distribución de los organismos y autoridades de tránsito "y en relación con las siguientes disposiciones:
"Artículo 2º. Asignase al Instituto Nacional del Transporte, Intra, establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte la fabricación o elaboración de la Placa Única Nacional y su distribución a los diferentes organismos y autoridades de tránsito del país.
Parágrafo
3. De la Resolución No. 10815 de 3 de noviembre de 1988 expedida por el Ministro de Obras Públicas y Transporte "por el cual se determinan las dimensiones, color, nomenclatura y calidad de la Placa Única Nacional".
4. De la Resolución No. 817 de 9 de febrero de 1989 del mismo Ministro y por la cual se modifican parcialmente los artículos 80 y 90 de la antedicha Resolución 10815.
EL AUTO SUPLICADO:
Tras admitir la demanda ordena la suspensión provisional de los actos acusados con fundamento en las siguientes consideraciones:
1. Primer cargo.
Alega el actor que los Decretos 1147 de 1971 y 2199 de 1988 en los preceptos objeto de impugnación adscriben funciones de tránsito a una autoridad que no tiene esa categoría y naturaleza ' Y que quebrantan el artículo 8º del Decreto 1344 de 1970 que adoptó el Código Nacional de Tránsito.
Este texto prescribe que "el Gobierno asignará las funciones relativas a la expedición de licencias de conducción o pases y registro de vehículos y demás que este Código no atribuya singularmente a alguna, a las autoridades nacionales, departamentales o municipales del ramo". Y esas autoridades son las indicadas en el Decreto 21169 de 1970, artículo 2º a saber:
1. El Ministro de Obras Públicas.
2. El Consejo Superior de Tránsito.
3 Las secretarías, departamentos o direcciones de tránsito de carácter departamental, distrital, intendencias y comisarial.
4. Los alcaldes municipales e inspectores de policía.
5. Las secretarías, departamentos o inspecciones municipales de tránsito.
6. La policía nacional en sus cuerpos especializados de policía vial y policía urbana de tránsito".
De lo cual concluye la providencia en cuestión:
"El Despacho comparte las apreciaciones del actor en cuanto se deja visto, por estar respaldadas en derecho. Evidentemente el art. lo del Decreto 1147 / 71 excepto su literal d), adscribe al Intra funciones de tránsito, sin ser tal Instituto autoridad del ramo, toda vez que el Decreto 770 de 1968 "lo concibe como una entidad que ejecuta la política del transporte y no como un órgano policivo o de tránsito y circulación". En consecuencia, es manifiesta la ilegalidad de dicho precepto del Decreto 1147 / 71. En cuanto hace al Decreto Reglamentario 2199 / 88 en sus normas acusadas, le asignan al Intra, como igualmente asevera el actor (sic), autoridad esta que no es de tránsito sino de transporte, "la función exclusiva y excluyente de fabricar o elaborar una placa única nacional y distribuirla a los diferentes organismos y autoridades del tránsito del país". Tal función "es una facultad propia de las autoridades de tránsito locales ('oficinas de origen') que tienen como atribución suministrar las placas a los propietarios y titulares de las licencias de tránsito de sus vehículos", como lo previene el artículo 88 del Decreto 1344 / 70, "y de entregarlas físicamente a ellos" (artículo 97 ib.). Agrega el accionante que "Existe una función de suministrar y entregar las placas y la de fabricarlas o elaborarlas. Por esta razón, la fabricación, el suministro y la entrega de las placas como documentos de tránsito son funciones que únicamente pueden ser ejercidas por las 'autoridades del ramo"', en consonancia con lo dispuesto por el art. 8' del Código Nacional de Tránsito. Prospera (sic), pues el cargo".
2. Segundo cargo.
Se hace consistir en que el régimen de rentas y tributos por concepto de circulación de tránsito no puede ser alterado ni regulado mediante decretos reglamentarios del Gobierno que, en desarrollo del artículo 8º del Código de Tránsito, asignen o distribuyan funciones de tránsito entre las autoridades del ramo. "Si el valor de la placa es una tasa, o un impuesto o una expensa corresponde a la ley, a la ordenanza o al acuerdo municipal establecerlos y designar la entidad u organismo de la administración que lo recaude, controle o destine. Jamás esos valores pueden determinarse por los Institutos descentralizados ni siquiera autorizados por decretos dictados con base en la potestad reglamentaria que, par definición, depende de las normas legales. No se trata del suministro de un servicio o de un bien que el Estado da a los particulares a cambio de una tarifa como el agua, la energía eléctrica, etc. Las placas son documentos públicos cuya expedición se hace en ejercicio del poder público que actúa policivamente. Si esa expedición o el objeto físico en el cual constan causa alguna erogación al particular, será la ley, la ordenanza o el acuerdo quienes lo determinen y no el decreto reglamentario o el acuerdo de la Junta Directiva del Intra". En consonancia con lo que previene el inciso final del artículo 80 del Estatuto Nacional de Tránsito, el gobierno no puede "interferir, ingresar ni invadir el campo de las rentas de la nación, los departamentos o los municipios, ni el régimen de los impuestos, contribuciones o expensas".
Está de acuerdo el auto suplicado con el planteamiento anterior y en efecto razona como sigue:
"Específicamente en cuanto hace al Parágrafo 2º , del artículo 2º del Decreto 2199 / 88, según el cual "La Junta Directiva del Intra fijará el valor de la Placa Única Nacional", está confiriendo en contra de la Carta Fundamental atribuciones propias del Congreso Nacional, de las Asambleas y de los Concejos Municipales en cuestiones de tránsito, a una autoridad de transporte, ya se trate el valor de dicha Placa Única de una contribución, de una tasa o de un impuesto, tributo o expensa, toda vez que tal valor es de resorte del sistema tributario "de rentas del estado, de lo fiscal y presupuestal", que solamente compete señalar a aquellos tres órganos de los órdenes nacional, departamental y municipal, conforme al artículo 43 de la Carta. Además tal parágrafo 2º contraría al artículo 8º del Decreto 1344 de 1970. Prospera, también, el cargo segundo".
3. Tercer cargo.
Sostiene el actor que la Placa Única Nacional no puede ser modificada ni cambiada por actos administrativos como las Resoluciones del Ministro de Obras Públicas porque el Código de Tránsito lo prohíbe y porque el Decreto 2199 de 1988 le confiere esta potestad al Ministro. Tales actos contradicen el artículo 88 del Código Nacional de Tránsito porque esta norma otorga como característica especial de las placas su permanencia, esto es, que determinada su nomenclatura en cuanto a cada vehículo no puede ser modificada sino por disposición legal y no por una simple resolución ministerial. Enfrentando entonces las resoluciones acusadas con el artículo 1º del Decreto 2199 de 1988 se advierte que esta disposición no autoriza al referido Ministerio para cambiar las actuales placas ni modificar registros y licencias de tránsito con nuevos números de placas. Así, ellas tornan "en modificable, cambiable y precaria las placas" que de acuerdo con el mentado artículo 88 les atribuye el carácter de permanentes.
A lo anterior observa el auto examinado:
"De otra parte, si es verdad que el Ministro de Obras Públicas y Transportes es autoridad de tránsito en todo el territorio nacional, según voces del numeral 1) del artículo 3º, del Estatuto Nacional de Tránsito, no es menos cierto que por carecer de facultades precisas y especiales para el caso que nos ocupa, no puede adscribirle funciones de tránsito a las autoridades de transporte y menos todavía para los fines integrales de las resoluciones ministeriales acusadas, toda vez que el artículo 8' del citado Código prevé que es "el gobierno" el que puede adscribir funciones a tránsito, pero a las autoridades "del ramo". El Ministro de Obras Públicas no es "el gobierno" y el Intra no es autoridad "del ramo" de tránsito.
La parte considerativa del Decreto 2199 / 88 observa finalmente el Despacho, envuelve diversas contradicciones respecto de la placa nacional que, conforme al art. 88 del C. Nal. de Tránsito, tiene el carácter de permanente, confunde autoridades de transporte con autoridades de tránsito, etc. Igualmente prospera el cargo".
RECURSOS DE SUPLICA:
1. Del Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
Persigue la infirmación del auto recurrido y para ello argumenta lo siguiente:
a) El Intra sí es autoridad de tránsito de acuerdo con la siguiente normatividad: el Decreto Ley 154 de 1976 modificó la denominación del Consejo Superior de Tránsito por la de "Consejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre" y el artículo 36 del Decreto Ley 1173 de 1980 dispuso que las funciones de éste último organismo serán ejercidas por la Junta Directiva del Intra. Entonces dentro del elenco de autoridades de tránsito del artículo 3º del Decreto 1344 de 1970 deberá tenerse a tal Junta Directiva. Del mismo modo el Decreto 729 de 5 de marzo de 1970 aprobatorio del Decreto 095 de 1986 (sic) sobre la estructura orgánica del Intra confiere a éste en sus artículos 21; 26, numerales a) a k); 43 numerales i), k) y ñ) igual carácter de autoridad de tránsito. En idéntico sentido se conciben los Decretos 2588 de 1984 en su artículo 18; el Decreto 1173 de 1980 en su artículo 36, el Decreto 2623 de 1985 en sus artículos 6º numerales 1º, 2º y 18; 19; 26 numerales 13 y 45.
b) Sobre el régimen tributario en materia de vehículos y motores arguye: El valor de la placa única nacional no corresponde a ningún gravamen. Se trata de un servicio por el pago de una prestación desempeñada por el Intra.
c) Confunde el actor los términos "permanencia" e "inmodificabilidad". La permanencia de que habla el artículo 88 del Decreto 1344 de 1970 "hace relación a que todo vehículo automotor debe mantener la placa en un sitio o lugar mismo, es decir que todo vehículo debe portarla". Mas no indica como característica de la placa que sea inmodificable.
En relación con "los cuestionamientos hechos al art. 8º de 1334 / 70 al indicar que el Ministro de Obras Públicas carece de facultades para dictar las normas objeto de ataque, toda vez que corresponde al "gobierno" dictarlas, me permito manifestar que no ha habido violación del tal precepto. En efecto, establece el art. 57 de la Constitución Nacional que el Presidente de la República y la Ministra del Despacho o los jefes de departamentos administrativos, y en cada negocio particular el Presidente y el Ministro o Jefe del Departamento (sic) correspondiente, constituyen el gobierno. Es así entonces que el Decreto 2199 / 88 está expedido por el gobierno, toda vez que parece refrendado por el Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transporte. Es errónea la apreciación que indica: "El Ministro de Obras Públicas no es el "gobierno" y el INTRA no es autoridad "del ramo de tránsito", ya que es el gobierno Presidente y Ministro el que adscribe la función a una autoridad del ramo. Con base en esta argumentación, es claro que el Ministro de Obras Públicas y Transporte tenía facultad legal para dictar las Resoluciones Nos. 10815 / 88 y 817 / 89".
2. Del ciudadano y abogado coadyuvante Guillermo Vargas Ayala.
a) Sobre si el Intra es o no autoridad de tránsito se remite al auto de 21 de septiembre de 1989 (Proceso No. 1212) del también Consejero Ponente en la presente oportunidad y a los argumentos expresados por él en el mismo.
Además el Congreso expidió la Ley 53 de 1989 en la cual "se define al Intra como autoridad de tránsito.
b) En el auto admisorio de la demanda en el Proceso 1043, con ponencia del H. Consejero doctor Samuel Buitrago Hurtado, se trató en forma erudita el tema de la placa para efectos muy diferentes a la imposibilidad de su cambio; su modificación es posible como se modifica el formato de la cédula de ciudadanía, la nomenclatura urbana de los municipios, las libretas (sic) militares.
c) No hay de ninguna manera desviación, cambio o alteración de recursos municipales, departamentales o nacionales. Se responde así a la consideración y decisión correspondiente de estar el Intra proveyendo sobre cuestiones de impuestos, que según el auto suplicado les (sic) está vedada constitucionalmente al Intra.
CONSIDERACIONES DE LA SALA DE DECISION:
Se pasa a examinar en su conjunto los recursos de súplica así:
1. Primer cargo.
En cuanto a la cuestión sobre si el Intra está o no investido de funciones de autoridad de tránsito estima la Sala que debe revocarse el auto objeto de recurso que se la niega, por las siguientes razones:
a) Los suplicantes invocan diferentes normas de nuestro ordenamiento jurídico - atrás señaladas - que según su entender otorgan al Intra tales funciones de autoridad de tránsito, las cuales deberán ser analizadas y evaluadas sistemáticamente para arribar a la conclusión y decisión que correspondiera. Es decir que en este momento procesal de la suspensión provisional no existen los elementos de juicio certeros, contundentes y definitivos como para llegar a las categóricas consideraciones y determinaciones del auto impugnado que concluyen con la aplicación de la medida precautoria. Así a manera de ejemplo obsérvese que cabalmente el artículo 8º del Decreto 1344 de 1970 (Código Nacional de Tránsito Terrestre) previene que el Gobierno adscribirá las funciones relativas a la expedición de licencias de conducción o pases y registro de vehículos y "demás funciones que este Código no atribuya singularmente a alguna, a las autoridades nacionales, departamentales o municipales del ramo". Y el Decreto 2199 de 1988 acusado fue emitido precisamente por el Gobierno (Presidente de la República y Ministro de Obras Públicas) invocando como fuente de facultades el mencionado artículo 8º.
Con motivo de la sentencia se efectuará el estudio concienzudo propio de este acto procesal, teniendo en cuenta tanto las normas señaladas como quebrantadas por el actor como las que a su vez oponen las partes impugnadoras que del detenido escrutinio jurídico que de unas y otras se haga surja la decisión que corresponda.
2. Tercer cargo.
No es ésta tampoco la fase procesal para resolver de una vez sobre el alcance del artículo 88 del Decreto 1344 de 1970 en relación con el vocablo "permanencia" perteneciente al mismo.
A primera vista podría pensarse que esa cualidad no quiere decir que la placa nunca se pueda cambiar en sus características hacia el futuro, lo que la haría en principio perpetua. En el fallo se fijará el criterio de esta Corporación al respecto.
De otro lado y tal como lo previene el artículo 1o del Decreto 2199 de 1988 las Resoluciones acusadas se encuentran dentro de las facultades que aquél le confiere el Ministro de Obras Públicas.
Habrá de revocarse el auto sobre este particular.
3. Segundo cargo.
Acerca de la atribución conferida a la Junta Directiva del Intra por el Decreto 2199 de 1988 en el parágrafo 2º de su artículo 2º para fijar el valor de la Placa Única Nacional, concuerda la Sala con las apreciaciones de la providencia suplicada porque se advierte prima facie que se trata de una carga pecuniaria impuesta sobre el administrado y que a su vez constituye ingreso público para el Intra - sea como quiera que se denomine tal valor: impuesto, tasa, contribución, expensas etc. - que sólo puede ser establecida o autorizada por el Legislador (ordinario o extraordinario), las Asambleas, o los Concejos dentro de sus órbitas de actividad cual lo previenen los textos constitucionales que se han señalado como desconocidos, a saber: los artículos 43, 76 - 13, 187 - 7, 191 y 197 - 5.
Y todavía se advierte la siguiente incongruencia: el Decreto 2199 de 1988 persigue según su motivación, en virtud del artículo 8º del Decreto 1344 de 1970, establecer la competencia para determinar las dimensiones, color, nomenclatura y calidad de la Placa Única Nacional, así como la entidad responsable por su fabricación o elaboración y distribución". Luego la potestad de fijar el precio de la placa no se encuentra relacionada en este texto deduciéndose también que mucho menos podía hacerse delegación de ella a la susodicha Junta Directiva del Intra.
En conclusión de lo dicho, habrá de mantenerse la suspensión provisional del Decreto 2199 en lo que respecta con el parágrafo 2º de su artículo 2º.
El presente Consejero elaboró la ponencia de este proveído por haberse negado en sesión de 31 de enero de 1990, la presentada por el doctor Samuel Buitrago Hurtado.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado,
DECIDE:
Revócase el numeral 2º del auto suplicado de 21 de septiembre de 1989, con la excepción del parágrafo 2º del artículo 2º del Decreto 2199 de 1988 del Gobierno Nacional que continuará suspendido.
Reconócese como apoderada sustituta en el presente proceso a la Doctora CONSUELO CHAVARRO GARZON, en los términos que establece el poder que obra a folio 200.
Cópiese, notifíquese y devuélvase al despacho de origen.
Se deja constancia que la presente providencia fue considerada y aprobada en sesión de cinco (5) de marzo de mil novecientos noventa (1990)
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA, GUILLERMO BENAVIDES MELO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO