Fecha Providencia | 12/02/1988 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Guillermo Benavides Melo
Norma demandada: artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 1736 de 1986
Demandante: ALBERTO MONTOYA MONTOYA
SIN EXTRACTO DE RALETORIA
LEY – Corrección / LEY – Facultad correctiva / LEGISLADOR EXTRAORDINARIO – Límites / REGIMEN DEPARTAMENTAL – Decreto 1222 de 1986
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO BENAVIDES MELO
Bogotá, D. E., doce (12) de febrero (02) de mil novecientos ochenta y ocho (1988)
Radicación número:
Actor: ALBERTO MONTOYA MONTOYA
Demandado:
Referencia: Expediente número 431.
Antecedentes:
El señor Alberto Montoya Montoya demandó en acción pública de nulidad los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 1736 por el cual el Gobierno corrige unos artículos del Decreto 1222 del mismo año. Considera el actor que las normas acusadas violan los preceptos 2º; 16; 20; 55; 63; 76 numerales 1º, 2º y 12; 214 numeral 2º; y 215 de la Constitución Política. Aceptada la demanda, en el mismo auto fueron suspendidos provisionalmente los efectos de las disposiciones acusadas (fl. 37). La Nación •—Ministerio de Gobierno— se hizo parte y solicitó a través del recurso de súplica la derogatoria de la medida cautelar (fl. 51). La Sala de Decisión confirmó el auto recurrido (fl. 61). Durante el tiempo de fijación en lista, la Nación contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma (fl. 71). Surtidas las instancias del proceso en debida forma, la parte demandada y el Ministerio Público presentaron escritos de conclusión y concepto, respectivamente (fls. 100 y 111). El examen cuidadoso del expediente demuestra que la tramitación cumplida es correcta y que no existe causal de nulidad en lo actuado.
Las normas acusadas:
El texto de los artículos materia de la demanda es el siguiente:
"Artículo 1º Corrígese el artículo 194 del Decreto 1222 de 1986 y ordénase que donde dice 'sesenta y cuatro por ciento (64%)' debe anotarse 'cincuenta y cuatro por ciento (54% Y. En consecuencia, su texto será el siguiente:
"'Artículo 194. Señálase el cincuenta y cuatro por ciento (54%) del valor de los billetes que componen cada sorteo, como el mínimo que podrá destinarse al pago de los premios; y el catorce por ciento (14%) del mismo valor como el mínimo de participación que en cada sorteo debe corresponder al respectivo Departamento'.
"Artículo 2º Corrígese el parágrafo del artículo 200 del Decreto 1222 de 1986, y ordénase incluir como texto del mismo el artículo 2º del Decreto legislativo 386 de 1983, en reemplazo del parágrafo del artículo 3º de la Ley 1a de 1982. En consecuencia, el texto de dicho parágrafo será:
" 'Parágrafo. Las loterías de Bogotá y Cundinamarca podrán establecer independientemente juegos de apuestas permanentes o firmar convenios para organizar un único juego'.
"Artículo 3º Corrígese el artículo 201 del Decreto 1222 de 1986 y ordénase en su lugar codificar el texto del artículo 1º del Decreto legislativo 386 de 1983 y las referencias' a las demás normas vigentes de éste que regulan el juego de apuestas permanentes. En consecuencia, su texto será el siguiente:
"'Artículo 201. En desarrollo de la Ley 1 a de 1982, las loterías o beneficencias podrán emitir formularios de distintos valores o nominaciones por los cuales los concesionarios pagarán un precio equivalente al 6% del monto total máximo de apuestas posibles por formulario. El valor de estos formularios no se cargará a los apostadores y representa la regalía correspondiente.
" 'Los demás aspectos inherentes a los juegos de apuestas permanentes no regulados en este Código, continuarán rigiéndose por el Decreto legislativo 386 de 1983'
Las razones de la demanda:
Para concluir en el sentido de solicitar la nulidad, parte el demandante de la consideración inicial de que por virtud de lo dispuesto en el literal b) del artículo 35 de la Ley 3 a de 1986 que facultó al Gobierno para codificar, en un plazo de cien días desde la promulgación de la Ley, las disposiciones constitucionales y legales para la organización y funcionamiento de la administración departamental, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 1222 del mismo año de 1986. En ese cuerpo legal fueron, efectivamente y dentro del término previsto, codificadas, como dice su artículo 1º, materias relacionadas con el departamento como entidad territorial y sus' funciones; condiciones para su creación, deslinde y amojonamiento; planeación departamental y coordinación de funciones nacionales; asambleas, gobernadores y sus funciones; bienes y rentas departamentales; contratos; personal; control fiscal; entidades descentralizadas; convenios interdepartamentales y disposiciones varias. Olvidó el actor citar también el inciso segundo de esa norma, según la cual "en él (Código) se incorporan las normas constitucionales relativas a la organización y el funcionamiento de la administración departamental y se codifican las disposiciones legales vigentes sobre las mismas materias".
Continúa mostrando cómo "las rentas departamentales fueron codificadas en el Capítulo II del Código (arts. 109 a 210), incluyendo en el Título XVI la renta al juego de apuestas permanentes, codificando en su totalidad la Ley 1 a de enero 11 de 1982, y derogando por mandato del artículo 339 del mismo Código el Decreto legislativo 386 de febrero 10 de 1983 y su Decreto reglamentario número 33 de enero 12 de 1984; normas legales que al no quedar codificadas en el Código desaparecieron del escenario jurídico por derogación expresa y por el nacimiento de ley posterior que prevalece sobre la anterior (art. 2º, Ley 153 de 1887)".
Como quiera que el Decreto materia de la demanda fue expedido el 29 de mayo de 1986, cuando ya estaba vencido el plazo de cien días concedido por la Ley 3º del mismo año, agrega el demandante: "... no es viable, como lo pretende el Presidente de la República, expedir un decreto presidencial diferente al tipo de decretos o de actos del Ejecutivo nacional en el derecho colombiano, como sucede con el Decreto 1736 de mayo 29 de 1986, ... y que se clasifica para su entendimiento jurídico de acuerdo a lo decretado, corno un 'Decreto de Corrección', inventándose el señor Presidente de la República una nueva clasificación de los decretos expedidos con base en las facultades constitucionales otorgadas, y por fuera de la pirámide jurídica colombiana..." (fls. 19 y 20).
Censura también la conducta gubernamental que, según dice, utilizó el artículo 45 del antiguo Código de Régimen Político y Municipal, hoy también derogado (en su opinión), para legislar, derogando normas de estirpe legal, por fuera del tiempo otorgado con tal fin por el Congreso. Así, lo que ocurrió en verdad fue que el Presidente utilizó la facultad reglamentaria que le es propia, para un fin distinto del previsto en el numeral 3º del artículo 120 de la Carta Política.
Razones del opositor:
La Nación —Ministerio de Gobierno—, defiende la legalidad de los textos acusados en los siguientes precisos términos: "En la realización de una labor de codificación, como en el caso presente, el codificador debe organizar de manera sistemática los ordenamientos existentes que conservan su vigencia. ... Si en la realización de esta tarea se incurre en errores en la referencia o en la cita de las normas, trayendo a colación unas en lugar de otras, debe permitirse que el funcionario, en este caso el Presidente de la República, enmiende su error, más aún, cuando no cabe duda acerca de la voluntad del legislador (legislador negativo), que fue el mismo Presidente, por virtud de la ley de autorización" (fl. 105).
Por otra parte, el Ministerio llama la atención sobre el siguiente aspecto de la demanda: "De la lectura de las consideraciones que el actor propone como sustentación de la demanda, no resulta claro saber si la cuestión planteada ante esta Jurisdicción, es la legalidad del Decreto número 1736 de 1986 o la vigencia del Decreto legislativo número 386 de 1983.
". . . si la finalidad perseguida es la declaratoria de nulidad del Decreto número 1736 de 1986 en aras de la tutela del orden jurídico en abstracto, o si la finalidad que se persigue es obtener, al menos en la parte considerativa del fallo, un pronunciamiento del honorable Consejo de Estado del que probablemente se derivarían consecuencias de carácter subjetivo sobre la vigencia del Decreto legislativo número 386 de. 1983, norma distinta de la acusada, que conserva su vigencia por formar parte de un estatuto autónomo y de naturaleza diferente a la organizacional y funcional del orden exclusivamente departamental"'(fls. 102 y 103).
El concepto Fiscal:
El señor Agente del Ministerio Público solicita la declaratoria de nulidad, apoyado en las mismas razones que sirvieron a la Sección para disponer la suspensión provisional.
Consideraciones del Consejo:
Por encontrarlas pertinentes, se transcriben aquí las razones principales que sirvieron para proceder a suspender provisionalmente los efectos de las normas acusadas:
Del negocio en cuestión se deduce lo siguiente: El Presidente de la República y su Ministro de Gobierno expidieron el Decreto extraordinario número 1222 de 1986 o Código de Régimen Departamental, con base en las facultades conferidas por el legislador ordinario a través del literal fo) del artículo 35 de la Ley 3 a de 1986, que autorizaban al Gobierno para "codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de la Administración Departamental". , Tales facultades fueron otorgadas por cien (100) días hábiles que discurrieron entre el 11 de enero y el 13 de mayo de 1986, ambas fechas límites inclusive.
El Decreto 1736 de 1986 acusado, lo expidió el Presidente alegando sus "atribuciones constitucionales y legales" y "por el cual se corrigen unos artículos del Decreto 1222 de 1986", como se indica en su parte enunciativa. Según el artículo 5º del Decreto, éste rige, a partir de su publicación, que lo fue en el Diario Oficial número 37496 del 5 de junio de 1986. Para esta fecha ya había vencido el lapso de facultades extraordinarias temporales y precisas que le otorgó la Ley 3 a de 1986 y por esto dicho Decreto no se dictó con base en tales facultades, sino alegando: o el "deber correctivo" que expresa el artículo 45 del Código del regimen Político y Municipal adoptado por la Ley 4 a de 1913, que dispone: "Los yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a otra no perjudicarán, y deberán ser modificados por los respectivos funcionarios, cuando no quede duda en cuanto a la voluntad del legislador".
Dicen los dos últimos considerandos del Decreto 1736 "correctivo": "Que el artículo 45 del Código de Régimen Político y Municipal autoriza a los funcionarios respectivos para modificar los yerros en las citas o referencias de unas leyes a otras, cuando no quede duda sobre la voluntad del legislador.
"Que, de acuerdo con los considerandos anteriores, deben corregirse los errores que se presentan en los artículos 194, 200 y 201 del Decreto 1222 de 1986".
Los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 1736 de 1986, acusados "corrigen", en su orden, los preceptos 194, el parágrafo del 200 y el 201 del Decreto extraordinario 1222 de 1986. Pues bien: Ni el artículo 194, ni el parágrafo del artículo 200 del Decreto Ley 1222 de 1986 hacen "citas o referencias de unas leyes a otras"; y el artículo 201 del mismo Decreto Ley solamente se refiere al artículo 199 ibídem, norma esta última que por estar bien citada y referida no fue materia de "corrección" por parte del Decreto 1736 de 1986. En consecuencia, por no existir yerros en las citas o referencias aludidas, no cabe invocar la facultad correctiva del artículo 45 del Código de Régimen Político y Municipal invocada por el Gobierno para expedir el Decreto 1736 atacado. Al respecto se anota que, en contra de lo aseverado por el actor, para quien el artículo 45 del Código de Régimen Político y Municipal está derogado, para el Despacho este precepto se encuentra en vigencia, lo mismo que algunas otras disposiciones de la Ley 4 a de 1913, puesto que la derogatoria establecida por el artículo 385 del Decreto Ley número 1333 de 1986 no lo cobija. Empero, no por estar rigiendo, tal canon 45 mal ha podido servir al Gobierno para expedir el Decreto 1736, como se deja sentado, al no caber la corrección impetrada en la parte considerativa de este Decreto.
Lo anotado indica que con la expedición del Decreto 1736 de 1986, y específicamente con sus artículos 1º, 2º y 3º materia de la demanda de nulidad, se han quebrantado los artículos 2º, 55 y 76-1-2 de la Super ley, pues solamente al Congreso Nacional se le ha dado la facultad constitucional de "expedir Códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones", facultades estas que únicamente las puede desplegar el Presidente de la República dentro del lapso temporal que le otorgue el legislador ordinario a través de una ley de facultades precisas. No ocurriendo esto en el caso sub examine, procede decretar la nulidad solicitada por el demandante.
Sin embargo, todo el razonamiento anterior apunta exclusivamente a la consideración sobre la legalidad del Decreto acusado, sin que, como lo dice con acierto el Ministerio de Gobierno en sus escritos de impugnación de la demanda, tenga nada que ver la vigencia o no del Decreto legislativo 386 de 1986. Porque, además de no ser verdad que este Decreto así como el reglamentario del mismo, que lleva el número 33 de 1984, hayan sido expresamente derogados por el artículo 339 del Código de Régimen Departamental, todo indica que en gran medida son ajenos a la organización y funcionamiento de dichas administraciones. Por lo contrario, precisamente porque son ajenos a esas dos facetas o particularidades de la vida regional, su vigencia no estaba condicionada a la codificación que hiciera el Decreto Ley 1222 de 1986 y, en consecuencia, su derogatoria total o parcial sólo sería posible por la expedición de normas contrarias a su contenido o por la manifestación expresa del legislador. Esta es la razón para que en los artículos 338 y 339 del Código en comentario se haga distinción entre las normas que se relacionan directamente con la organización y funcionamiento de los departamentos, y aquellas que no tienen relación exclusiva con tales fenómenos, los cuales, como lo dice el artículo 338 del Decreto Ley 1222 de 1986, siguen haciendo parte, como disposiciones aplicables, de los estatutos vigentes de los que fueron tomados. Avanzando en esta dirección, resulta preciso advertir que los artículos 193 a 204 inclusive del Código de Régimen Departamental, no son normas relacionadas con la organización y funcionamiento de los departamentos, y por tal razón se hallan sometidos a lo dispuesto por el artículo 338 del mismo estatuto y se encuentran vigentes desde la fecha en que comenzó la vigencia de los estatutos o disposiciones de que fueron tomados, y no desde la fecha de vigencia del Decreto 1222 de 1986. Valgan las anteriores consideraciones para enmendar el error cometido en el auto que decretó la suspensión provisional y en el cual se afirmó equivocadamente, como se desprende de lo dicho, que el Decreto 1222 de 1986 había derogado el Decreto legislativo 386 de 1983 en cuanto estaba vigente para entonces. Se corrige el error porque, como ya se anotó, la compilación de normas y la derogatoria prevista en el Código se refiere (esta última) a los aspectos orgánicos y funcionales solamente.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Falla:
Son nulos los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 1736 de 29 de mayo de 1986 "por el cual se corrigen unos artículos del Decreto 1222 de 1986".
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha doce de febrero de mil novecientos ochenta y ocho.
LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA, GUILLERMO BENAVIDES MELO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ.
VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO