Fecha Providencia | 13/06/1987 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Samuel Buitrago Hurtado
Norma demandada: artículo 1º parcial del Decreto número 498 de 20 de febrero de 1985.
Demandante: María Teresa Garcés Lloreda.
SIN EXTRACTO DE RELATORIA
RECURSOS NATURALES RENOVABLES. EXPLOTACION 0 APROVECHAMIENTO.
1º Formas: Permiso y concesión.
2º Duración.
3º El artículo 1º del Decreto 0498 de 1985, al establecer que el permiso para los aprovechamientos forestales persistentes tendrán una duración "no mayor de diez (10) años". no excedió el alcance del artículo 216 del Decreto - ley 2811 de 1974, por cuanto éste para nada menciona la duración de los permisos.
PRUEBA PERICIAL. FINALIDAD (art. 233 del C. de P. C.).
Significado de la norma "ESPECIALES COMPORTAMIENTOS”.
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., trece de junio de mil novecientos Ochenta y siete.
Consejero Ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.
Proyecto: Doctor Nelson Zuluaga Ramírez, Magistrado Auxiliar.
Referencia: Expediente número 487. Decretos del Gobierno. Actor: María Teresa Garcés Lloreda.
La ciudadana colombiana María Teresa Garcés Lloreda, obrando en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de solicita que previos los trámites legales y con citación del Ministro de Agricultura y del Jefe del Departamento Nacional de Planeación, se declare la nulidad de la frase “por un término no mayor de diez (10) años", contenida en el artículo 1º del Decreto número 498 de 20 de febrero de 1985.
El acto acusado:
Dictó el Presidente de la República, con la firma del Ministro de Agricultura y del Jefe del de Apartamento Nacional de Planeación, el Decreto número 498 de 20 de febrero de 1985, "por el cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa del Decreto 1014 de 1982, reglamentario de los artículos 55, 60 y 216 del Decreto - ley 2811 de 1974”, disponiendo en su artículo 1º: "El inciso primero del artículo 2º del Decreto reglamentario 1014 de 1982, quedará así: Serán objeto de permiso, los aprovechamientos forestales persistentes de bosques naturales o artificiales localizados en baldíos y demás terrenos de dominio no mayor de diez (10) años".
La demanda:
Refiere la actora que el Presidente de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias, "dictó el Decreto - ley 2811 de 1974, contentivo del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente", que "presenta una parte general que contiene disposiciones sobre los modos de adquirir el derecho de usar los Recursos Naturales Renovables de dominio Público, y una parte especial que se refiere a la regulación específica de cada recurso". Añade que "el artículo 50 del Código de Recursos Naturales (Título V, Capítulo I, Disposiciones Generales) dispone que las normas de este Título; 'regulan de manera general' los distintos modos de adquirir el uso de los recursos naturales renovables, pero advirtiendo que es 'sin perjuicio de lo dispuesto especialmente para cada recurso' ". Que "el artículo 51 del mismo Código determina cuatro modos de adquirir el derecho al uso de los recursos, que son: Por ministerio de la ley, permiso, concesión y asociación", y que "dentro de las disposiciones generales, el artículo 54 del Código prevé la posibilidad de conceder permiso para el uso temporal de partes delimitadas de recursos naturales renovables de dominio público; y el artículo 55 establece que la duración del permiso no podrá exceder de diez años". Dice luego, que "el artículo 59 (Capítulo IV, Título V del Código, Disposiciones Generales), establece la posibilidad de otorgar concesiones, que se regularán por las normas de dicho capítulo, sin perjuicio de las disposiciones especiales que se contemplan para cada recurso. Al tenor del artículo 60, la duración de una concesión será fijada teniendo en cuenta la naturaleza y duración de la actividad económica para cuyo ejercicio se otorga, y la necesidad de que el concesionario disponga del recurso por un tiempo suficiente para que la respectiva explotación resulte económicamente rentable y socialmente benéfica". Dice más adelante que en la parte VIII "De la Flora terrestre", Título III "De los Bosques", Capítulo II "De los aprovechamientos Forestales", el artículo 211 define estos últimos como la extradición de productos de bosques, los cuales pueden ser persistentes, únicos o domésticos (art. 212). Destaca luego el contenido del artículo 216 que "determina que los aprovechamientos forestales persistentes pueden hacerse directamente o por administración delegada o mediante asociación, concesión o permiso. En su inciso segundo, el mismo artículo estable que el área y el término máximo serán determinados para cada concesión". Añade que “es lógico que la ley haya querido dar un trámite igual a la duración de todas estas modalidades de explotación de bosques, por cuanto en los aprovechamientos forestales persistentes se trata no sólo de la extracción de productos de un bosque sino también de la conservación del mismo mediante técnicas selvícolas que permitan la renovación del recurso, proceso que requiere el transcurso de un lapso considerable de tiempo, como se explica en el punto siguiente". Dice mas adelanta "El principal factor que afecta el rendimiento sostenido en un bosque bajo manejo, es el tiempo que se deje transcurrir entre la primera corta y la siguiente. En 10 años plazo máximo de los actuales permisos persistentes, de acuerdo con el decreto cuya nulidad se pretende, no es posible lograr que el volumen aprovechado sea sustituido por la masa de los diámetros procedentes o por la regeneración natural artificial". Concluye afirmando que "la naturaleza misma del aprovechamiento forestal persistente hace que sea necesario un tiempo de duración del mismo de por lo menos treinta (30) o más años. Por tanto, es lógico que el artículo 216 del Código haya establecido que éste término sea determinado para cada caso, ya se trate de permiso o concesión".
Al hablar luego de las normas violadas y del concepto de la violación, dice que "el acto administrativo acusado es violatorio de los artículos 120, ordinal 3º, 55 y 76 de la Constitución Nacional, así como del artículo 216 del Decreto - ley 2811 de 1974", por cuanto aquél, dado su carácter reglamentario excede del término del citado Decreto - ley en los siguientes aspectos:
"El artículo 216 del Decreto - ley 2811 de 1987 prevé que el área y el término máximo serán determinados para cada caso y por tanto no limita su otorgamiento a factores relativos a su duración ni al área del terreno".
"Así mismo, el artículo 1º del Decreto 498 de 1985 al limitar el tiempo de los permisos para los aprovechamientos forestales persistentes de bosques naturales o artificiales localizados en baldíos y demás terrenos de dominio público, a diez años, excede el Decreto - ley 2811 de 1974.
"En efecto, el artículo 55 del Decreto - ley 2811 que prevé que la duración del permiso no podrá exceder de diez (10) años, no es aplicable a los aprovechamientos forestales persistentes, por Cuanto al tenor del articulo 50 las normas del Título V regulan de manera general los distintos modos y condiciones en que puede adquiriese por los particulares el derecho de usar los recursos naturales renovables de dominio público, sin perjuicio de lo dispuesto especialmente para cada recurso.
"Y en la parte III del Decreto 2811, en su Titulo III De los Bosques, se encuentran regulados específicamente los aprovechamientos forestales (Capítulo II) y en el artículo 216 se dispone que el área y el término máximo serán determinados para cada concesión, o sea, para cada caso".
Culmina así este capítulo del concepto de la violación: "Al rebasar el Ejecutivo su potestad reglamentaria, incurrió en usurpación de funciones del legislador, con violación del artículo 120, ordinal 3º de la Constitución. Además, y de contera, violó el articulo 55 de la Constitución que establece la separación de funciones del Congreso, el gobierno y los jueces y el artículo 76 del mismo ordenamiento que atribuye al Congreso la facultad de hacer las leyes".
Impugnación de la demanda:
Se constituyeron en impugnadores, en sendos escritos, tanto el Departamento Nacional de Planeación, como el Ministerio de Agricultura, a través de apoderados. Dicen los apartes pertinentes del primero de ellos:
“Estudiada la norma que se afirma quebrantada, se observa como evidentemente ella expresa que, tratándose de aprovechamientos forestales persistentes, el área y término máximo deben ser definidos en cada caso particular, pero no cualquiera que sea el medio o mecanismo jurídico utilizado para permitir el aprovechamiento, sino exclusivamente cuando se trata de concesión. En estas condiciones, como el artículo 216 del Decreto 2811 de 1974 prevé la determinación del área y término en cada caso particular, si se trata de concesión, y el articulo 1º del Decreto 498 de 1985, en cuanto modifica el inciso primero del artículo 2º del Decreto 1014 de 1982, se refiere solamente a los aprovechamientos forestales otorgados mediante permiso, no es aplicable en esta hipótesis la previsión legal de que los límites del área y del plazo sean fijados en cada caso particular, sino que es plenamente posible que la disposición reglamentaria los establezca de manera general. En otras palabras, la fijación del término inferior a diez años para los permisos de aprovechamiento forestal persistente dispuesta por el articulo 1º del Decreto 498 de 1985, no contraría en manera alguna el artículo 216 del Decreto 2811 de 1974, pues no se ha regulado el límite temporal de las concesiones de aprovechamiento forestal sino de los permisos.
"De otra parte esa reglamentación es plenamente armónica con el Decreto 2811 de 1974. Pues para los permisos en general el artículo 55 de dicha codificación fija un término no superior a diez años, que es precisamente el definido por el artículo 1º del Decreto 498 de 1985, sin que exista, tratándose de aprovechamientos forestales mediante permiso, norma especial en sentido diferente que sea preciso observar conforme al artículo 50 del mismo Código de Recursos Naturales, pues como ya se ha dicho la norma del artículo 216 se refiere a concesiones y no a permisos".
Por su parte la señora apoderada del Ministerio de Agricultura expresa:
"Como se ha visto, el artículo 216 del Código de los Recursos Naturales, señala, en su primera parte la manera como pueden hace los aprovechamientos forestales persistentes de bosques públicos, que bien pueden ser directamente por la entidad administración adora del recurso o a través de administración delegada, asociación, concesión o permiso. La norma no define ninguno de dichos mecanismos de, aprovechamiento.
"El inciso 2º del mismo articulo repite, talves (sic) para precisar que en este caso específico, se aplican los principios generales, lo mismo que había dicho el artículo 60 del Código, esto es que el área y término máximo de la concesión serán fijados para cada caso, per( mientras para la concesión se insistió en que el área y plazo se definirán en cada caso, el referido artículo 216 no hizo ninguna referencia en torno al permiso, de manera que debe acudirse para su regulación a lo dispuesto por el artículo 55 en donde la norma precisa el término máximo de duración que no puede exceder de diez años. Como se ve la norma es precisa sobre el punto, de manera que no admite duda alguna".
Concepto fiscal:
Concluye el señor Fiscal primero de la Corporación, transcribir los planteamientos de demandante y de impugnadores :
"Como se ve unas consideraciones como las traídas a colación por el demandante pueden tener honda injerencia en las resultas del proceso, por lo que, en atención al principio de la libertad de la prueba que consagra el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil y es aplicable a los procesos contencioso administrativos, que enseña que debe practicarse toda prueba que de alguna manera influya en la decisión del proceso, esta Fiscalía cree conveniente, y así lo solicita, que con fundamento en el artículo 169 del Código Contencioso Administrativo, de oficio se decrete una prueba consistente en un concepto técnico emitido por un profesional experto en silvicultura o ramas afines para que se pronuncie en relación con los aspectos técnicos que expone la demandante en el libelo. De resultar positivos los considerandos del perito se concluirá que la norma impugnada contraria el espíritu protector que movió al legislador a expedir el Código de Recursos Naturales y, en tal virtud, no quedará otro camino que aceptar la interpretación que la demandante dio al inciso 2º del artículo 216 del citado Código por lo que deberían entonces concederse las pretensiones de la demanda, esto es, declarar la nulidad de la frase 'por el término no mayor de diez (10) años', contenida en el artículo 1º del Decreto 498 del 20 de febrero de 1985.
"De no considerarse conducente la petición anterior y decidirse entrar a fallar el negocio en estricto derecho esta Fiscalía es de la Opinión que no deben prosperar las pretensiones de la demanda”.
Consideraciones de la Sala:
Sea lo Primero anotar que es inadmisible la sugerencia que plantea el señor Fiscal en el sentido de que se decrete un Peritazgo para que se determine si la interpretación que se hace en la demanda sobre los alcances de ciertas normas del Código de Recursos Naturales es correcta. Debe rechazar la Sala tal pedimento por las siguientes razones: a) En primer término, el artículo 169 del Código Contencioso Administrativo que invoca el colaborador Fiscal sería ya inaplicable, por cuanto los traslados para alegar; b) El artículo 233 del Código de Procedimiento Civil autoriza la prueba pericial para verificar hechos que “requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos”. Cuando la norma citada habla de "especiales comportamientos” se refiere obviamente a aquellos que se hallan fuera del radio de acción de la ciencia del derecho. Cuando se trata interpretar el alcance o sentido de las normas jurídicas, como ocurre en el presente caso, no se estaría frente a un hecho que demande conocimientos "especiales", sino ante una actividad de índole puramente jurídica, que por ende incumbe exclusivamente al fallador desarrollar hasta sus últimas consecuencias.
Aclarado lo anterior, se tiene que la disposición demandada modifica el inciso primero del artículo 2º del Decreto reglamentario número 1014 de 1982. De otro lado, este Decreto reglamenta los artículos 55, 60 y 216 del Decreto 2811 de 1974 (Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente). El artículo 55 del citado Código es del siguiente tenor:
"La duración del permiso será fijada de acuerdo con la naturaleza ,del recurso, de su disponibilidad, de la necesidad de restricciones o limitaciones para su conservación y de la cuantía y clase de las inversiones, sin exceder de diez años. Los permisos por lapsos menores de diez años serán prorrogables siempre que no sobrepasen en total, el referido máximo".
El articulo 60 reza así: "La duración de una concesión será fijada teniendo en cuenta la naturaleza y duración de la actividad económica para cuyo ejercicio se otorga, y la necesidad de que el concesionario disponga del recurso por un tiempo suficiente para que la respectiva explotación resulte económicamente rentable y socialmente benéfica".
Por último, dispone la última norma reglamentada, articulo 216 del Código en estudio:
"Los aprovechamientos forestales persistentes de los bosques naturales o artificiales ubicados en baldíos y demás terrenos de dominio público pueden hacerse directamente o por administración delegada o mediante asociación, concesión o permiso.
"El área y el término máximo serán determinados para cada concesión.
"Los aprovechamientos forestales persistentes de bosques naturales o artificiales en terrenos de propiedad privada requieren autorización".
Como se aprecia con toda nitidez, las normas reglamentadas refieren entre otras, o dos formas distintas de explotación o aprovechamiento de recursos naturales: El permiso y la concesión. Lo anterior, en desarrollo del articulo 51 del Código en cuestión que di pone: "El derecho de usar los recursos naturales renovables puede adquirido por ministerio de la ley, permiso, concesión y asociación y el artículo 55 ibídem, al estatuir el tantas veces mentado limite diez años, se refiere exclusivamente a los "permisos". Caso distinto el de la duración de las "concesiones", reglamentada por el artículo 60 en estudio, para las cuales no se dispone de antemano limite de tiempo pues debe ser por el "suficiente para que la respectiva explotación resulte económicamente rentable y socialmente benéfica". Y el inciso segundo del artículo 216, que se refiere exclusivamente a la "concesión”, repite el principio consagrado en el susodicho artículo 60, al estudiar que el área y término máximo serán determinados para cada concesión
De las anteriores premisas dimanan, sin hesitación alguna, dos conclusiones: 1ª. Que el artículo 1º del Decreto 0498 de 1985, al establecer que el permiso para los aprovechamientos forestales persistentes tendrán una duración "no mayor de diez (10) años", no excedió el alcance del artículo 216 del Decreto - ley 2811 de 1974, por cuanto éste para nada menciona la duración de los permisos. 2ª Que la disposición acusada se halla en perfecta armonía con el articulo 55 del Decreto en mención, que determina como regla de carácter general que la duración del permiso para el uso de recursos naturales renovables de dominio no podrá exceder de diez años.
La objeción de la demandante de que el articulo 55 no es aplicable a los aprovechamientos forestales persistentes por ser una norma de carácter general, no es valedera, Precisamente por tal circunstancia dado que no existen disposiciones sobre duración de los permisos para cada recurso en especial, es por lo que tal norma es de ineludible aplicación para todos ellos. En ello radica obviamente la "generalidad" consagrada en el artículo 50 del Código, en la que tonto hincapié hace la demandante: "Sin perjuicio de lo dispuesto especialmente para cada recurso, las normas del presente título regulan de manera general los distintos modos y condiciones en que puede adquiriese por los particulares el derecho de usar los recursos naturales renovables de dominio público".
Son suficientes las precedentes consideraciones para concluir que no se dan en el caso sub júdice los quebrantos de las normas constitucionales y legales citadas en la demanda, por lo cual ésta no ha de prosperar.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley oído el concepto del Ministerio Público y parcialmente en desacuerdo con él,
Falla:
Deniéganse las súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 5 de junio de 1987.
Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, José Joaquín Camacho Pardo, Simón Rodríguez Rodríguez.
Víctor M. Villaquirán, Secretario.