Fecha Providencia | 26/11/1987 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Samuel Buitrago Hurtado
Norma demandada: Decreto 1226 de 1986 apartes
Demandante: Reinel Muñoz Zúñiga y otros
SIN EXTRACTO DE RELATORIA
POTESTAD REGLAMENTARIA.
Carencia del Presidente de la República para ejercer la potestad reglamentaria en materias monetarias y de crédito. Competencia de la Junta Monetaria. NULIDAD.
MONEDA. COMPETENCIA CONSTITUCIONAL.
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Bogotá, D. E., veintiséis de noviembre de mil novecientos ochenta y siete.
Consejero ponente: Doctor Samuel Buitrago Hurtado.
Referencia: Expedientes números 373 - 376. Actor: Reinel Muñoz Zúñiga y otros.
Los ciudadanos Reinel Muñoz Zúñiga y Luis Fernando Velasco, obrando en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicitaron que previos los trámites legales se declare la nulidad de las normas contenidas en el Decreto 1226 de 1986, y que a continuación se enuncian:
"a) El inciso 2 del artículo 2º . ..;
"b) El inciso 3º del artículo 2º...;
"c) El inciso 2º del artículo 3º...;
"d) El inciso 3º del artículo 3º...;
"e) La parte final del artículo 4º...;
"f) El artículo 5º . . . "
El acto acusado:
Obrando en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, "en especial de las que le confiere el numeral 3º del artículo 120 de la Constitución 'Política", el 18 de abril de 1986, el señor Presidente de la República dictó el Decreto 1226 "por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 132 de 1985", cuyo articulado es el siguiente:
"Artículo 1º. El Banco Central Hipotecario refinanciará los préstamos que haya otorgado, directa o indirectamente, para los fines previstos en los literales a), b) y c) del artículo 2º de la Resolución 32 de 1983 expedida por la Junta Monetaria, previa solicitud escrita del deudor.
"Artículo 2º. Las condiciones financieras de la refinanciación a que se refiere el artículo anterior serán las siguientes:
Reconstrucción Reparación
"Plazo: 20 años 1 5 años
"Período de Gracia: 5 años 4 años
"Tasa de Interés: 6% anual 6% anual
"Tasa de Redescuento: 3% anual 3% anual
"Margen de Redescuento: 100% 100%
"El monto que se refinanciará conforme a lo dispuesto en el presente artículo será equivalente al saldo vigente del respectivo crédito al momento de aprobarse la refinanciación por parte del establecimiento de crédito.
"En consecuencia, quedarán excluidas las cuotas vencidas antes de dicha aprobación.
"Artículo 3º Los establecimientos de crédito que hayan Otorgado préstamos de que trata el Capítulo III de la Resolución 32 de 1983 de la Junta Monetaria los refinanciarán en las condiciones financieras que se señalan a continuación, previa solicitud escrita del deudor,
"Plazo 5 años
"Tasa de Interés 10% anual
"Tasa de Redescuento: 7% anual
"Margen de Redescuento: 100%
"Período de Gracia: 2 años.
"El monto que se refinanciará conforme a lo dispuesto en el presente artículo será equivalente al saldo vigente del respectivo crédito al momento de aprobarse la refinanciación por parte del establecimiento de crédito.
"En consecuencia, quedarán excluirlas las cuotas vencidas antes de dicha aprobación.
"Artículo 4º. Los plazos y períodos de gracia señalados en los artículos 2º y 3º del presente decreto se contarán a partir de la fecha de otorgamiento de los préstamos respectivos. Sin embargo, las nuevas condiciones de tasa de interés y de redescuento sólo serán aplicables a partir de la fecha en que se apruebe la refinanciación.
"Artículo 5º. Lo dispuesto en los artículos anteriores se entenderá sin perjuicio de la obligación de los beneficiarios de las refinanciaciones de pagar durante el Período de gracia los intereses a que haya lugar en la medida en que vayan siendo exigibles" (Los subrayados corresponden a los textos acusados).
La demanda:
Refieren los actores que el 31 de marzo de 1983 ocurrió en el Departamento del Cauca un terremoto que ocasionó la destrucción y el deterioro de gran parte de los inmuebles ubicados en su capital y poblaciones aledañas, lo cual obligó a los habitantes a recurrir ante las entidades crediticias oficiales en busca de préstamos, habiendo por ello el Gobierno dispuesto "lo necesario para canalizar los fondos correspondientes a través del Banco Central Hipotecario, mediante un cupo de redescuento creado en el Banco de la República por Resolución número 0032 de abril 4 de 1983, emanada de la Junta Monetaria". Como los damnificados se encontraban en imposibilidad de cumplir con el pago de las obligaciones contraídas, expidió el Congreso de la República la Ley 132 de 1985, en beneficio de los damnificados, consistente "en la ampliación de los plazos de amortización de las deudas y en la reducción de intereses". Posteriormente el Presidente de la República expidió el Decreto reglamentario número 1226 de 1986, que "contraría el espíritu de la ley que reglamenta y a la cual debe sujetarse en virtud del principio de jerarquía de las normas".
Como norma violada se cita únicamente el artículo 20 de la Ley 132 de 1985. El concepto de la violación se sintetiza en los párrafos que se transcriben:
"Del contenido de los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto 1226 de 1986 respecto del momento a partir del cual el beneficiario tendrá derecho a que se le rebajen los intereses o se le amplíen los plazos de su crédito, se deduce que antes que subordinarse a la ley, este Decreto la modifica imponiendo un término de iniciación de sus efectos contrario a lo estipulado en aquella. Así las cosas, la aplicación de la ley quedaría sometida a las disposiciones del decreto que la reglamenta y al capricho de las entidades de crédito.
"La aplicación del Decreto tal como fue expedido trae como consecuencia que los usuarios de los créditos de emergencia tengan que cancelarlos dentro de los plazos y con los intereses fijados inicialmente en los artículos 2º y 10 de la Resolución número 0032 de 1983 de la Junta Monetaria, hasta tanto la solicitud de refinanciación sea aprobada por la respectiva entidad crediticia".
En proceso diferente, fue incoada idéntica acción por los ciudadanos Tiberio Zúñiga y otros contra las mismas disposiciones del Decreto 1226 de 1986, habiendo sido decretada su acumulación mediante auto de 14 de marzo de 1987 (fls. 46 y 47), por lo cual ambos procesos se decidirán en esta sentencia.
En cuanto a normas violadas y concepto de la violación, se dice en la segunda demanda que el acto acusado infringe "el artículo 14 de la Resolución 32 de 1983, que por provenir de la Junta Monetaria y por la materia de que se ocupa constituye un estatuto autónomo, debiéndose tener presente al respecto que la Ley 132 la elevó a la categoría de legislación". Que "el Decreto - ley 2206 de 1963 le atribuyó a la Junta Monetaria funciones sobre moneda, crédito e intereses, estableció una competencia privativa para dicha Junta en las referidas materias, en la que no puede ser suplantada sino por la ley", por lo cual "las disposiciones demandadas transgreden también el Decreto - ley 2206, especialmente en los literales d), e) y f) del artículo 3º, por tener origen en el Presidente de la República y no en la mencionada Junta". Agrega que de lo anterior "se desprende la violación del numeral del artículo 120 de la Carta Política, por haber sido aplicado a materias cuya regulación y reglamentación es propia de la Junta Monetaria" Por último, que las "disposiciones acusadas del Decreto reglamentaria contrarían abiertamente la Ley 132 de 1985 porque le agregan requisitos y condiciones no previstos en ésta".
Alegatos de las partes:
Por la parte actora, presentó alegato de conclusión únicamente el apoderado de los demandantes en el proceso acumulado, haciéndose nuevo énfasis primordialmente en los carros de incompetencia por parte del Presidente de la República para dictar el acto acusado, insistiendo en que "al atribuirle el Decreto - ley 2206 de 1963 a la Junta Monetaria funciones sobre moneda, crédito e intereses, le fijó a ésta una competencia especial en tales materias, privando de ella al Gobierno Nacional y reservándosela solamente a la ley y a dicha Junta". Se refiere finalmente a las razones que tuvo el Consejero sustanciador del negocio acumulado para decretar la suspensión provisional del acto acusado, las que en su sentir sirven de fundamento para la nulidad deprecada.
Presentó alegato de conclusión el doctor Camilo Vargas Ayala, quien se constituyó en parte impugnadora, en su propio nombre y en su carácter de apoderado del Banco de la República. Admite el impugnador que el artículo 3º del Decreto 1226 de 1985 "vulneró en forma clara y directa los preceptos de la Ley 132 de 1985 ... motivo por el cual les asiste la razón en este punto a los demandantes, debiéndose declarar la nulidad del artículo 3º mencionado". Respecto de los restantes aspectos de la demanda, refiere que en febrero 15 de 1987 entró en vigencia la Ley 18 del mismo año que "modificó la Ley 132 de 1985 precisamente en la parte que fue objeto de reglamentación por el Decreto 1226 de 1986", por lo cual podría pensarse que este Decreto ha quedado insubsistente, ha desaparecido de la vida jurídica al modificarse la materia reglamentada", lo cual podría desembocar en una sentencia inhibitorio". No obstante lo anterior, agrega, invoca "expresa y formalmente la excepción de inconstitucionalidad de la Ley 18 de 1987", la que enseguida pasa a sustentar. Dice luego que en el remoto evento de que esta Corporación "considere que la Ley 18 de 1987 no es inconstitucional y teniendo en cuenta que actualmente cursa ante la Corte Suprema de Justicia demanda de inexequibilidad contra dicha ley, debe, por haberse presentado un evento de prejudicialidad, decretarse, la suspensión del presente proceso hasta cuando se produzca el fallo de la Corte". Sostiene el impugnador en otros apartes de su escrito, que no existe contradicción entre las medidas adoptadas por el Decreto 1226 acusado y las disposiciones de la Ley 132, pues "de la simple lectura de estas últimas se observa, sin mayor dificultad, que aquellas se encuentran ínsitas en estas". Respecto del ataque de incompetencia por parte del Gobierno Nacional para dictar las medidas de que trata, acogido en la providencia que decretó la suspensión provisional, dice el impugnador: "Si por voluntad expresa de la ley es a la Junta Monetaria a quien compete privativamente adoptar medidas en materia monetaria y de crédito (Ley 21 de 1963 y Decreto - ley 2206 de 1963), pues fue también voluntad expresa del mismo legislador plasmada con meridiana claridad en el artículo 4° de la Ley 132 de 1985, al establecer una excepción y ordenarle al Presidente de la República adoptar las medidas necesarias tendientes a lograr la efectividad de sus disposiciones".
Concepto fiscal:
Extracta el señor Fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo, tanto las razones que motivaron el auto de suspensión provisional como las de la parte impugnadora, para concluir que todas las apreciaciones aducidas por el recurrente (se refiere el impugnador) hacen relación con los detalles y la mecánica financiera que rodea las operaciones bancarias realizadas entre el Banco Central, el Banco Comercial y el beneficiario del crédito, mediante unas apreciaciones plenamente válidas desde el punto de vista, si se quiere, económico que, sin embargo, en forma alguna contradicen el sustento jurídico en el cual se basó el Magistrado ponente para decretar la medida preventiva atrás comentada, la cual fue la "total falta de competencia del Presidente de la República para expedir actos relacionados con materias monetarias y de crédito la cual le está reservada a la Junta Monetaria en virtud de lo dispuesto en los artículos 5º de la Ley 21 de 1963, 3º, literales d), e) y f) del Decreto - ley 2206 de 1963 y 14 de la Resolución 32 de 1983 de la Junta Monetaria". Concluye de lo anterior el colaborador fiscal "que debe declararse la nulidad de las normas que inicialmente fueron suspendidas mediante la primera providencia dictada dentro del proceso 376 que posteriormente fue acumulado al 373".
Consideraciones de la Sala:
Lo primero que debe desecharse son las posibilidades de un fallo inhibitorio o de una suspensión del proceso por prejudicialidad que se plantean en el escrito de impugnación. En efecto, estos medios de defensa se fundamentan en las nuevas normas que reglamentarían la materia debatida, contenidas en la Ley 18 de 1987, "por la cual se dictar. medidas tendientes a facilitar el pago de obligaciones en el Departamento del Cauca, adquiridas a raíz de la tragedia sísmica de 1983, se modifica y adiciona la Ley 132 del 31 de diciembre de 1985 y la Resolución número 32 de 1983". Mas sucede que tanto el impugnador como el señor apoderado de los demandantes en el proceso acumulado acompañaron, cuando ya el negocio se hallaba a Despacho para elaborar proyecto de fallo, copia de la sentencia de septiembre 24 del año en curso, por la cual la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible, en todas sus partes, la mencionada ley. Con fundamento en conceptos contenidos en la parte considerativa de dicho fallo, las dos partes en pugna recaban pronunciamiento acorde con sus respectivos puntos de vista. Sobra pues, por sustracción de materia, adoptar decisión alguna en torno a los aspectos aludidos.
El punto clave a establecer en la presente providencia es el de si el Presidente de la República tenía o no competencia específica reglamentar la materia de que tratan las disposiciones acusada señor Consejero Sustanciador del proceso que posteriormente se acumuló al decidirse por la negativa, decretó en su auto de agosto 15 de 1986 (Ver fls. 38 Y ss. de dicho proceso), la suspensión provisional de las partes acusadas del Decreto 1226 de 1986, acorde con el siguiente razonamiento:
"En efecto: La contrariedad ostensible entre las partes a del Decreto reglamentario 1226 de 1986 y los superiores mandamientos vistos arriba (de la Ley 21 de 1963, del Decreto - ley 2206 de la Ley 132 de 1985, lo mismo que de las anotadas disposiciones de la Resolución número 32 de 1983 de la Junta Monetaria, cuyo rango superior estirpe al de los Decretos reglamentarios ya ha sido deducido por el Consejo de Estado, además de que la Ley 132 de 1985 directamente la reforma v en parte modifica), tal contrariedad manifiesta conduce a deducir que el acto acusado no sólo va en contravía de ley formal y material y también de los mandamientos de la calidad especial de la Resolución 32 de la Junta Monetaria, sino lo que es más grave aún - como consecuencia de dicho enfrentamiento - , que evidentemente quebranta de manera patética el canon 120 - 3 de la Superley, como quiera que para expedirlo el Presidente de la República carece de competencia específica, toda vez que ésta se halla adscrita a la tantas veces citada Junta Monetaria en las mentadas cuestione monetarias y de crédito".
Como antes se vio, hace derivar el impugnador la competencia del Presidente para reglamentar las cuestiones a que se refiere el Decreto acusado, básicamente en el contenido del articulo 4º de la Ley 132 de 1985. Mediante esta ley "se reglamentan los préstamos a damnificados por el terremoto de Popayán el 31 de marzo de 1983", rezando el susodicho artículo 49: 'En desarrollo del numeral 11 del artículo 76 de la Constitución Nacional, autorizase al Gobierno para celebrar contratos, incluidos los de empréstito interno y externo. También queda autorizado para ejecutar todas las operaciones presupuestales indispensables para el logro de los objetivos de esta ley y en cumplimiento de lo dispuesto en ella y de lo ordenado en los decretos que para su efectividad se dicten". Esta norma, sin necesidad de mayor análisis, pone al descubierto lo delesnable de la argumentación de la parte impugnadora. Ni por asomo se establece en ella "una excepción" para que el Presidente de la República pueda tomar disposiciones sobre asuntos monetarios y de crédito. Ella se limita a conferir al Gobierno facultades para celebrar contratos y para efectuar las operaciones presupuestases requeridas, situaciones obviamente muy distintas a las tratadas en el Decreto reglamentario acusado.
En el escrito mediante el cala allegó copia de la citada sentencia de la Corte, fechada el 24 de septiembre de 1987, ya habla el impugnador de una suerte de competencia compartida entre el Presidente de la República y la Junta Monetaria para dictar las medidas de que se trata, apoyándose en el siguiente texto que extracta del citado fallo: "Que la Junta Monetaria sea órgano del Ejecutivo, nunca se ha puesto en duda; surge de su misma integración, pues de ella hacen parte tres Ministros y el Jefe de Planeación; surge de la naturaleza de sus actos, que son reglamentarios y concuerda con lo dispuesto en el ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución, que adscribe al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, 'ejercer como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el banco de emisión' (Subraya la Corte). Lo cual no exige que sea el Presidente de la República quien directamente lo haga, pues al igual que en el caso de muchas otras funciones del artículo l20 de la Carta, puede hacerlo a través de sus Ministros y de otros funcionarios u organismos de la Administración, salvo en aquellos casos en los cuales las normas superiores impongan lo contrario" (Subrayas del impugnador). El texto transcrito le dio pie al impugnador para afirmar lo siguiente: "Fluye con claridad meridiana de todo lo anterior y especialmente de lo afirmado en el aparte transcrito y por mí subrayado que, según la honorable Corte Suprema de Justicia, la soberanía monetaria del Estado, en materia de cupos de crédito para redescuento, corresponde por virtud de lo dispuesto en el ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución al Presidente de la República, quien puede ejercerla bien directamente o a través de ese organismo de la Rama Ejecutiva llamado Junta Monetaria".
Nada más alejado de la realidad que la anterior afirmación. En parte alguna dice la Corte que "la soberanía monetaria del Estado, en materia de crédito para redescuento", puede ejercerla el Presidente directamente o a través de la Junta Monetaria. Por el contrario, es explícita dicha Corporación en afirmar que la citada función es de competencia exclusiva de la Junta Monetaria. Véanse si no los siguientes apartes de las hojas 14 y 15 de la sentencia en cuestión:
"Para organizar la Junta, otorgó la Ley 21 de 1963 autorizaciones al Gobierno (art. 5°, b), el cual las ejercitó mediante la expedición del Decreto 2206 de 1963. Había sido función de la Junta Directiva del Banco de la República regular el redescuento en dicha entidad; era una de sus principales facultades, y de ella usó frecuentemente. Por tanto, siempre se entendió que tal función pasaba a la Junta Monetaria. Pero de tanta monta era el asunto, que el Decreto - ley 2206 de 1963, dictado en desarrollo de las autorizaciones de la 21, al enumerar las funciones que se transfirieron de la Junta Directiva del Banco a la Monetaria, se refiere al redescuento en los seis primeros literales del artículo
"La Ley 21 y el Decreto 2206 de 1963 transfirieron a la Junta Monetaria las funciones de regulación de la moneda, el crédito y el cambio exterior que competían a la Junta Directiva del Banco de la República y le asignaron algunas adicionales en los mismos campos.
"Una de las funciones principales de la Junta Monetaria es la de regular el redescuento en el Banco de la República, en todos sus aspectos, inclusive monto, orientación, condiciones y características".
Explicado cómo no asiste la razón al impugnador en los argumentos esgrimidos respecto de una presunta competencia por parte del Presidente de la República en materia monetaria y de crédito, sólo resta a la Sala, al ratificar las doctrinas transcritas, citar una vez más el contenido de las normas jurídicas en que ellas se sustentan en término, el literal a) del artículo 5º de la Ley 21 de 1963, de a con el cual son funciones de la Junta Monetaria "estudiar y aportar las medidas monetarias y de crédito que, conforme a las disposiciones vigentes, corresponden a la Junta Directiva del Banco de la República". Y en segundo lugar, las normas pertinentes del Decreto 2206 de 1963, para lo cual se repite la acertada selección que de las mismas se hizo en el auto de agosto 15 de 1986 por el cual se decretó la selección provisional " A través del Decreto 2206 de 1963 , dictado en desarrollo en las facultades extraordinarias pro témpore que le concedió el Gobierno Nacional la precitada Ley 21 de 1963, 'se organiza la Junta Monetaria' y se le otorgan a ésta las facultades de estudiar y adoptar 'mediante normas de carácter general', específicamente, entre otras, las siguientes 'medidas monetarias y de crédito'; 'Fijar cupos extraordinarios de crédito para casos de emergencia y con carácter temporal' (art. 3º, literal d); 'Fijar y variar las tasas de interés y descuento para las operaciones de préstamo, descuento a los bancos afiliados al Banco de la República, pudiendo establecer tasas diferentes según la importancia económica de la respectiva operación y su finalidad' (ib., literal e); 'Señalar Ias tasas máximas de interés o descuento que los bancos afiliados al Banco de la República puedan cobrar a su clientela sobre operaciones descontables, redescontables o admisibles en garantía de préstamo en el Banco de la República. Estas tasas pueden ser distintas según sea la clase de descuento o el destino de los fondos obtenidos por el cliente mediante la operación respectiva. Ningún Banco podrá descontar, redescontar u obtener préstamos en el Banco de la República, si cobrar en operaciones de la índole indicada una tasa mayor de la autorizada' (ib. literal f); 'Las demás funciones de carácter general en materia de regulación monetaria y crediticia, que conforme a las disposiciones vigentes, corresponden al Banco de la República' (ib. literal i). Y conforme al artículo 6º del mismo Decreto - ley 2206 de 1963, se adscriben a la Junta Monetaria, entre otras, 'las siguientes funciones que podrá ejercer mediante normas de carácter general', en consonancia 'con el artículo 5º, literal b) de la Ley 21 de 1963: 'Señalar las tasas de interés o descuento que los establecimientos de crédito puedan cobrar a su clientela sobre todas sus operaciones activas. Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como de operaciones, el destino de los fondos y lugar de su aplicación (literal c); 'Fijar los plazos de los préstamos y descuentos que efectúen las instituciones de crédito y las clases y montos de las garantías requeridas en tales operaciones' (literal d), etc.".
Como quiera que las materias de que tratan las partes acusadas del Decreto 1226 de 1986 son precisamente las asignadas por las normas transcritas a la Junta Monetaria, es de toda evidencia que, por incompetencia del Presidente de la República para generar el acto de que se trata, éste se encuentra viciado de nulidad, imponiéndose por ende la declaratoria de nulidad impetrada, como lo pide el Agente del Ministerio Público.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto Fiscal y de acuerdo con él,
Falla:
1º. No se declara la excepción propuesta por el señor apoderado de la parte impugnadora.
2º. Decláranse nulas las siguientes disposiciones del Decreto reglamentario número 1226 de 18 de abril de 1986 dictado por el Presidente de la República con la firma de su Ministro de Hacienda y Crédito Público:
a) El inciso 2º del artículo 2º que dice: "El monto que se refinanciará conforme a lo dispuesto en el presente artículo será equivalente al saldo vigente del respectivo crédito al momento de aprobarse la refinanciación por parte del establecimiento de crédito";
b) En el inciso 3º del artículo 2º que reza: "En consecuencia quedarán excluidas las cuotas vencidas antes de dicha aprobación";
c) El inciso 2º del artículo 3º que dice: "El monto que se refinanciará conforme a lo dispuesto en el presente artículo será equivalente al saldo vigente del respectivo crédito al momento de aprobarse la refinanciación por parte del establecimiento de crédito";
d) El inciso 3º del artículo 3º que dice: "En consecuencia, quedarán excluidas las cuotas vencidas antes de dicha aprobación";
e) La parte final del artículo 4º que dice: "Sin embargo, las nuevas condiciones de tasa de interés y de redescuento sólo serán aplicables a partir de la fecha en que se apruebe la refinanciación";
f) El artículo 5º, en su integridad.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia que el fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 25 de noviembre de 1987.
Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Ausente; Simón Rodríguez Rodríguez.
Víctor M. Villaquirán M., Secretario.