100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032290SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull9198715/05/1987SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_9__1987_15/05/1987300322881987SIN EXTRACTO DE RELATORIA
Sentencias de NulidadGuillermo Benavides MeloCarlos Galindo Pinilla.Decreto reglamentario número 3174 proferido el 18 de noviembre de 1983 Identificadores10030120092true1212911original30118221Identificadores

Fecha Providencia

15/05/1987

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Guillermo Benavides Melo

Norma demandada:  Decreto reglamentario número 3174 proferido el 18 de noviembre de 1983

Demandante:  Carlos Galindo Pinilla.


SIN EXTRACTO DE RELATORIA

PROMULGACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. -

Artículo 43 del Código Contencioso Administrativo y 2º y 8º de la Ley 57 de 1985.

Declárase en nulidad del artículo 1º del Decreto reglamentario 3174 de 1983.

Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo, - Sección Primera. - Bogotá, D. E., quince de mayo de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Guillermo Benavides Melo.

Proyecto: Doctor Luis Miguel Quiñones Franco, Magistrado Auxiliar.

Referencia: Expediente número 09.

Actor: Carlos Galindo Pinilla.

Entra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado a decidir de fondo este proceso, iniciado por acción de nulidad simple instaurada por el ciudadano Carlos Galindo Pinilla contra el Decreto reglamentario número 3174 proferido el 18 de noviembre de 1983 por el Presidente de la República.

I. Antecedentes:

Con ocasión del sismo que afectó a la ciudad capital del Departamento del Cauca y a otras regiones de dicha sección territorial el día 31 de marzo de 1983, el Congreso de la República emitió la ley 11 del mismo año, por la cual se creó la Corporación para la Reconstrucción y el Desarrollo del Departamento del Cauca, se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de Colombia para dichos fines y se dictaron otras disposiciones.

En desarrollo de las aludidas facultades el Primer Magistrado de la Nación expidió el Decreto extraordinario numero 2489 de fecha 5 de septiembre de 1983. Y con fecha 18 de noviembre del mismo año, en ejercicio de la potestad reglamentaria de que trata el artículo 120, numeral 3º, de la Constitución Nacional, el Presidente de la República, con la firma del Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia, dictó el Decreto reglamentario número 3174, materia de la demanda instaurada en acción de simple nulidad que se está desatando, cuyo articulo primero preceptúa:

"Para efectos de gozar de los estímulos, servicios, privilegios y además beneficios establecidos en las normas legales vigentes en favor de los damnificados del terremoto del 31 de marzo de en el Departamento del Cauca, éstos acreditarán su calidad de tales mediante declaraciones extrajuicio, en las cuales conste expresamente que el interesado, sí es persona natural, residía en la zona afectada antes del 31 de marzo de 1983, o tenía allí su domicilio o sede social si se trata de personas jurídicas o sociedades de hecho".

El artículo 2º y último del Decreto en cuestionamiento, no cobijado por la acción interpuesta, dispone que "rige a partir de la fecha de su expedición" (que lo fue el 18 de noviembre de 1983). Tal Decreto fue publicado en la edición numero 36388 del Diario oficial, correspondiente al día 30 de noviembre del mismo año (Ver fl. 1º).

II. Ritualidad Procesal:

En el caso sub júdice se ha observado a plenitud la ritualidad procesal establecida en la ley. Así. después de haber sido admitida la demanda (Ver auto de fis. 13 y 14 de haberse decretado la suspensión Provisional de los efectos del acto acusado (fls. 24 y SS.), de hacerse las notificaciones de rigor, de fijarse el negocio en lista, de haberse reconocido personaría al demandante, darse a las partes el traslado legal para alegato de conclusión, haber alegado una de ellas (la actora), y emitir su concepto de fondo el colaborador del Ministerio Público, corresponde, pues, hacer el pronunciamiento de mérito y resolver lo pertinente.

III. Pretensiones del actor :

A folios 7 y siguientes aparece el texto del libelo de demanda que, en síntesis, expresa y pide:

En el encabezado del Decreto 3174 se indica expresamente que mediante el mismo se reglamenta parcialmente el Decreto extraordinario número 2498 de 1983, lo que significa que a través del acto acusado está haciendo uso el Presidente de la República de su potestad reglamentaria. Empero el artículo 1º demandado no desarrolla tal potestad, sino que “carece de relación con la materia de que se trata, cuya normatividad fundamental y primaria ya estaba clara y perentoriamente establecida, en lo pertinente, en el numeral 7º del artículo 13 de la Ley 11 de 1983 y el Decreto - ley 2498 que el Gobierno ha pretendido reglamentar”. Tanto la Ley 11 como el Decreto - ley 2498 hablan y se refieren expresamente a “personas damnificadas" y a "personas que resultaron damnificadas” por el terremoto. El artículo 8ª de este Decreto - ley "Corroboró y subrayó la calidad de real damnificado, como presupuesto necesario e insoslayable para ser sujeto de los beneficios allí establecidos”. Por lo cual “resalta con meridiana claridad que existe un marco legal trazado, tanto por el legislador ordinario como el extraordinario, para el ejercicio de la potestad reglamentaria (...). El legislador para nada tuvo en cuenta los conceptos de domicilio, sede o residencia que eran inocuos en relación con el perjuicio real, toda vez que el daño podían haberlo sufrido personas o entidades residentes o domiciliadas en zona diferente a la afectada y así mismo, los domiciliados, residentes o con sede en la zona afectada podían no haber experimentado un perjuicio real o efectivo. En cambio, el precepto reglamentario condiciona los beneficios de la ley a la residencia, al domicilio, o a la sede dentro de la zona afectada, con exclusión de la calidad fundamental de real perjudicado y deja al margen de éstos mismos beneficios a quienes sin residir, ni tener sede o domicilio allí, hayan sido efectivamente damnificados". La norma acusada "no sólo es contraria a la lógica, sino que además entraña violación manifiesta del precepto que se pretende reglamentar, al sustituir un concepto por otro completamente diferente". Por todo esto, la acusada es una disposición que no sólo transgrede en forma ostensible los artículos 120 - 3º y 76 de la Carta Política y 240 del Código de Régimen Político y Municipal, sino además y ya directamente el artículo 8º del Decreto - ley 2498 de 1983. Con base en lo anotado el peticionario impetra la suspensión provisional del acto acusado. Corolario natural de dichas expresiones del actor es su pedimento de nulidad del actor acusado.

IV . Suspensión provisional:

Mediante providencia de fecha 4 de julio de 1986 (fls. 24 a 35), con aclaraciones de voto de dos Consejeros, la Sala de Decisión de la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativa de la Corporación resolvió revocar el auto admisorio de la demanda en cuanto negaba la suspensión provisional por no sustentarse ésta expresamente en el respectivo acápite y remitirse a la demanda misma, y en su lugar decretó la medida precautelar extraordinaria.

V. Alegato de conclusión:

Solamente la actora alegó de conclusión (Ver fls. 41 - 42). En su escrito reitera que la disposición acusada se ubica por fuera de la potestad reglamentaria constitucionalmente atribuida al Presidente de la República, no sólo por extralimitación de ésta, sino por el desconocimiento del marco legal que debía condicionar tal poder presidencial. Transcribe apartes de la providencia que ordenó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado y concluye pidiendo se decrete la nulidad expuesta en la demanda.

VI. La vista fiscal:

En su concepto de fondo, el colaborador del Ministerio Público comparte en su integridad la providencia que dispuso la suspensión provisional antecitada, reproduce buena parte de dicho proveído y termina impetrando la declaratoria de nulidad propuesta en la demanda.

VII. Consideraciones:

Breves serán las consideraciones o razonamientos que haya de hacer la Sala para adoptar la decisión de mérito que concluya es proceso, dados los claros presupuestos que se tomarán como fundamento decisorio.

Inicialmente debe destacarse el hecho consistente en que, no por constituir ya afincada práctica, deja de ser indudablemente antijurídica del Organo Ejecutivo Nacional del Poder Público, la de proferir disposiciones con el mandato imperativo de su vigencia a partir de su expedición, sin que hayan llegado al conocimiento de la comunidad a la cual están dirigidas, al menos con la promulgación en el Diario Oficial, tal como ocurre en el caso sub examine. Quizá por ello, aunque a posteriori para el caso sub lite, los artículos 43 del Código Contencioso Administrativo y 2º y 8º de la Ley 57 de 1985 coinciden en disponer que los decretos del Gobierno sólo regirán después de su publicación en el Diario Oficial.

Como lo hace el actor en su libelo suplicativo del auto inicial que denegó la suspensión provisional, basta con el cotejo gráfico de la doble columna para echar de ver el rebasamiento o la extralimitación en que ha incurrido el Gobierno Nacional con la expedición de la norma materia de la demanda, respecto del uso, en este caso del uso exorbitante y desbordado de la potestad reglamentaria, en orden a concluir sobre la clara ilegalidad, y consecuencialmente la inconstitucionalidad, siguiendo la tesis keinesiana, en que se halla inmersa la disposición atacada. Veamos:

Dice el artículo 8º del Decreto - ley número 2498 de 1983, reglamentado:

"De los beneficios instituidos por el presente Decreto únicamente podrán gozar las personas que, por cualquier circunstancia debidamente demostrada, hayan resultado realmente perjudicadas como consecuencia del sismo acaecido en el Departamento del Cauca el día 31 de marzo de 1983.

Por vía reglamentaria el Gobierno Nacional fijará los requisitos que deban cumplirse para acreditar esa calidad, tanto en sede judicial como extrajudicial".(Lo destacado es del Despacho).

Expresa el artículo 1º del Decreto número 3174 de 1983, norma reglamentaria:

"Para efectos de gozar de los estímulos, servicios, privilegios y demás beneficios establecidos en las normas legales vigentes en favor de los damnificados del terremoto del 31 de marzo de 1983, en el Departamento del Cauca, éstos acreditarán su calidad de tales mediante declaraciones extrajuicio, en las cuales conste expresamente que el interesado, si es persona natural, residía en la zona afectada antes del 31 de marzo de 1983, o tenía allí su domicilio o sede social si se trata de personas jurídicas o sociedades de hecho". (Subrayas fuera del texto).

Las partes destacadas ponen esencialmente de relieve cómo la disposición reglamentaria excede la norma a la cual dice reglamentar. Mientras ésta cobija con los beneficios correspondientes a las personas que por cualquier circunstancia debidamente demostrada haya resultado realmente perjudicadas como consecuencia del sismo, aquella, la norma de inferior estirpe legal, como lo es la reglamentaria, agrega ilegalmente ingredientes nuevos, extraños al precepto del Decreto extraordinario. Y con ello, obviamente, quebranta en primer lugar el precepto reglamentado y vulnera el canon 120 - 3º de la Superley.

Están bien traídos los ejemplos dados por el accionante, como por la providencia que suspende provisoriamente el artículo atacado: “Así, por ejemplo, una institución financiera, que tiene su sede social en Barranquilla pero poseía edificios que resultaron destruidos por el sismo en el Cauca, por efecto del Decreto reglamentario se vería imposibilitada para disminuir en alguna medida ese daño material. Del mismo modo, el estudiante de la Universidad del Cauca, que tenía residencia habitual en Cali y que, como consecuencia del fenómeno telúrico, hubiera sufrido graves traumatismos síquicos (sic) de carácter permanente, quedaría privado del amparo de los preceptos reglamentados. Y de igual manera, el transeúnte que perdió su vehículo y mercaderías la mañana del terremoto, quien difícilmente podría hallar quienes depusieran sobre los perjuicios recibidos por él o abonaran su calidad de residente o domiciliado de la que, por hipótesis, carece".

Y lo anterior, por cuanto el Decreto acusado, cobijado por la suspensión provisional en vigencia, exige que los damnificados del terremoto ocurrido en el Departamento del Cauca el día señalado, deberán acreditar mediante declaraciones extrajudiciales no solamente tal condición, sino además que en esas declaraciones juramentadas se haga constar de manera expresa que el interesado, sí es persona natural residía en la zona afectada antes del 31 de marzo de 1983, o tenía allí su domicilio o sede social si se trata de personas jurídicas o sociedades de hecho. Lo anotado en subrayas no lo exige la disposición superior del Decreto extraordinario reglamentado, por lo cual resultan ciertas y fehacientes las transgresiones que a la ley y a la Constitución Política hace el Decreto reglamentario en su artículo demandado.

VIII. Conclusión:

Estas consideraciones precedentes son bastantes para inclinar a la Sala a decidir por la nulidad del artículo primero del Decreto reglamentario número 3174 proferido el 18 de noviembre de 1983 por el Presidente de la República y el Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia, como en efecto se declarará.

IX. Decisión:

En mérito de los razonamientos que preceden, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en consonancia con su colaborador fiscal,

Falla:

Declárase la nulidad del artículo primero del Decreto reglamentario número 3174 de 18 de noviembre de 1983.

Ejecutoriada esta sentencia, remítasela en copia autenticada a la Presidencia de la República y al Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha quince de mayo de mil novecientos ochenta y siete.

Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, José Joaquín Camacho Pardo, Simón Rodríguez Rodríguez.

Víctor M. Villaquirán, Secretario.