100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032274SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull451198718/12/1987SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_451__1987_18/12/1987300322721987SIN EXTRACTO DE RELATORIA
Sentencias de NulidadSamuel Buitrago HurtadoCARLOS ARTURO TORO LOPEZDecreto 1419 de julio 28 de 1975 Identificadores10030120002true1212821original30118131Identificadores

Fecha Providencia

18/12/1987

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Samuel Buitrago Hurtado

Norma demandada:  Decreto 1419 de julio 28 de 1975

Demandante:  CARLOS ARTURO TORO LOPEZ


SIN EXTRACTO DE RELATORIA

POTESTAD REGLAMENTARIA – Límites / FACULTAD REGLAMENTARIA – Alcances / CODIGO CARCELARIO – Nulidad parcial

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: SAMUEL BUITRAGO HURTADO

Bogotá, D. E., dieciocho (18) de diciembre (12) de mil novecientos ochenta y siete (1987)

Radicación número:

Actor: CARLOS ARTURO TORO LOPEZ

Demandado:

Referencia: Expediente No. 451. DECRETOS DE GOBIERNO.

El ciudadano Carlos Arturo Toro López mayor y vecino de Bogotá, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, instauró demanda de nulidad por los trámites del proceso ordinario para que esta Corporación decrete:

1. La nulidad total del Decreto 1419 de julio 28 de 1975 dictado por el señor Presidente de la República, por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Ley 1817 de 1964.

En subsidio, se decrete:

La nulidad del artículo 1º del Decreto en mención en la parte que dice: ".. .o a solicitud de las organizaciones sindicales de conductores de vehículos automotores..."

La nulidad del artículo 4º del mismo Decreto 1419 de 1975, en la parte que dice: . . sin perjuicio de que las organizaciones sindicales de conductores puedan seguir aportando voluntariamente el inmueble y otros servicios para el cumplimiento de los mismos fines".

La nulidad del artículo 6º del Decreto en cita cuyo tenor literal es el siguiente: "Artículo sexto. Los establecimientos carcelarios de esta naturaleza, que actualmente vienen funcionando en el país con aportes voluntarios de las organizaciones sindicales de conductores, continuarán funcionando, de acuerdo con las normas del presente Decreto".

Los hechos de la demanda los resume la Sala de la siguiente forma:

a) La Ley 27 de 1963 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para introducir reformas al Código Carcelario, dictando al efecto el señor Presidente el Decreto Ley 1817 el 17 de junio de 1964 en cuyos artículos 1º a 23 consagró las disposiciones comunes a todos los establecimientos de detención, penas y medidas de seguridad, fijando sus normas generales. Al efecto el demandante se refiere a los artículos 1º, 14, al Capítulo II, artículos 24 a 36, haciendo hincapié en la preceptiva del artículo 25 que se refiere a la clasificación y separación de los reclusos en agrupaciones homogéneas;

En desarrollo del artículo 120 de la Constitución, el Ejecutivo Nacional reglamentó parcialmente el Decreto Ley 1817 de 1964 expidiendo para el efecto el Decreto reglamentario 1419 de julio 18 de 1975, en el cual se hace especial referencia a las llamadas "Casa Cárcel" como sitios de reclusión de los conductores que incurren en delitos culposos en el manejo de vehículos automotores;

La línea jurídica trazada por la Constitución en el sentido de que la justicia es un servicio público de cargo de la Nación, se ha visto interferida por el decreto acusado al establecer distinciones y prerrogativas y monopolios en favor de las organizaciones sindicales de conductores, excediéndose la potestad reglamentaria;

La existencia de la "Casa Cárcel" del conductor en algunas ciudades del país se ha visto ensombrecida por el despótico y excluyente control que de ellas ejercen algunas organizaciones sindicales que han convertido a tan benéficos establecimientos en sus feudos privados, con clara violación del régimen de legalidad, hasta el punto de que ha hecho carrera en nuestro medio la práctica reprochable de la compraventa del servicio público estatal de la cárcel;

En la práctica para tener acceso a la casa cárcel del conductor, el sujeto no solamente debe sindicalizarse, sino que debe pagar una afiliación extraordinaria al Sindicato para que éste tramite su traslado del establecimiento carcelario común a la casa cárcel, todo al amparo de las previsiones del Decreto reglamentario acusado;

El monopolio sindical sobre la casa cárcel atenta también contra el ejercicio de la profesión de abogado pues lo que debería ser logrado merced a la gestión profesional conforme a las disposiciones legales, solamente se hace efectivo con la intermediaria afiliación a uno de los sindicatos, que en el caso de Bogotá, son los propietarios del inmueble sede de la cárcel del conductor y so capa de estar prestando una colaboración voluntaria para la dotación y sostenimiento de ese tipo de establecimientos, las organizaciones en cuestión ostentan con arrogancia el privilegio de ser mediadores autorizados y pagados para la prestación de tan vital servicio público en el aspecto carcelario;

g) Las llamadas contribuciones voluntarias de las instituciones privadas para la prestación de los servicios públicos estatales, no pueden tener como contrapartida tan onerosas condiciones para la administración de justicia; so pretexto del auxilio el organismo benefactor no puede erigirse como dispensador del servicio público y la delegación de tales prestaciones solamente puede verificarse mediante la observancia de precisos requisitos constitucionales y legales.

Normas violadas y concepto de la violación:

El actor divide la censura en dos partes: Una general contra el Decreto 1419 impugnado y una acusación parcial contra los artículo 1º, 4º y 6º.

Dice el actor en primer lugar, que el Decreto acusado viola los artículos 76, numerales 1º y 21, 120 ordinal 3º, y 58, inciso 3º de la Constitución Nacional; artículos 1º, 14, 24 y 25 del Decreto Ley 1817 de 1964.

Al exponer el concepto de la violación comenta el demandante la parte considerativa del acto acusado y luego expresa que el artículo 1º del Decreto 1419 faculta a los Directores de los establecimientos carcelarios para organizar casas cárcel para la reclusión exclusiva de conductores sindicados de delitos culposos, de acuerdo con las necesidades o a solicitud de las organizaciones sindicales de conductores, entregando los artículos 2º y 3º el control y dirección de tales establecimientos a los directores de cárceles de Distrito o de Circuito respectivos; el artículo 4º ibídem acepta que el servicio carcelario es de cargo de la Nación, pero permite el aporte voluntario del inmueble y otros servicios a las organizaciones sindicales de conductores; el 5º señala los requisitos que debe reunir el inmueble de la casa cárcel; el 6º regula el funcionamiento de las casas ya establecidas y finalmente, el 7º establece los requisitos para que los individuos puedan gozar del servicio de casa cárcel.

Pasa luego el actor a comentar el Decreto 1817 de 1964, reglamentado por el decreto acusado, destacando lo dispuesto por su artículo primero que asigna a la Nación la creación, organización, dirección, administración, sostenimiento y vigilancia de las Penitenciarías, Colonias Agrícolas Nacionales y Cárceles del Distrito Judicial, etc.; el artículo 14 que asigna al Estado la obligación de prestar a los detenidos o condenados alojamiento, alimentación y lecho, el artículo 24 estableció la separación absoluta entre hombres y mujeres, detenidos y condenados en los establecimientos carcelarios y el artículo 25 que hace una clasificación taxativa de los reclusos en cinco grupos con fundamento en los diversos títulos de la parte especial del Código Penal. Y concluye el demandante esta parte de su demanda afirmando que la creación de establecimientos carcelarios fue asignada en forma exclusiva al Gobierno Nacional y no a funcionarios de otra categoría. Nuestro legislador dice, estatuyó una clasificación que solamente él mismo o un poder jurídico de superior categoría puede variar, o subdividir y en el caso presente el Ejecutivo Nacional al dictar el decreto acusado sobrepasó los límites de la potestad reglamentaria pues no podía despojar de la función de crear establecimientos carcelarios al Gobierno Nacional para trasladarla a los Directores de Establecimientos Carcelarios, y menos modificar la taxativa clasificación que para la separación de los reclusos previo el autor de la ley. Si el Decreto Ley 1817 "puso un mismo traje a los delincuentes políticos y sociales y a los culposos de todo orden, no tenía por qué descamisar a los primeros creando el beneficio exclusivo en favor, no de los últimos, sino de una parte de los últimos, pues como sastre testarudo el reglamentador puso el vestido y usó el figurín solamente para los delincuentes culposos que han violado la ley penal en accidente de tránsito causado con vehículos 'automotores' '. . . la subdivisión hecha mediante el cuerpo reglamentario acusado, no solamente es ilegal, sino también anárquica, absurda, antitécnica, odiosa, restrictiva y excluyente'. 'Solamente el Congreso podía proveer para su reforma y/o derogación mas no el Ejecutivo al ejercer su función reglamentaria de la ley.

Comenta también el demandante que el decreto acusado divide las cárceles de los Distritos o Circuitos en dos: Cárcel para conductores acusados o condenados por delitos culposos causados con vehículos automotores y cárcel para los demás sindicados o condenados, pero que no fue esta la voluntad del legislador al instituir la clasificación de los reclusos para efectos de su separación con miras a su reeducación y resocialización, pues todas las personas son iguales ante la ley penal, y el decreto citado establece una segregación odiosa en favor de una sola clase de reclusos en detrimento de los derechos legítimos de los demás. Así mismo, en su artículo 1º establece un privilegio ilegítimo en favor de las organizaciones sindicales de conductores de vehículos automotores al señalar que las casas cárcel podrán ser creadas de acuerdo a las necesidades del lugar o a solicitud de tales organizaciones, excluyendo de tal facultad petitoria a otros entes de derecho privado y olvidándose que la reclusión de personas en establecimientos carcelarios a órdenes de los jueces de la República debe ser garantizada por el Gobierno en forma plena, no siendo lícito que busque, sin autorización legal, sustitutos privados para tales menesteres.

La demanda presentada por el señor Toro López fue admitida por medio de providencia de 30 de enero del año en curso en la cual se ordenó imprimirle el correspondiente trámite legal. En la misma se negó la suspensión provisional que expresamente se había solicitado en el libelo demandador. El señor Ministro de Justicia se constituyó como parte por medio de apoderado especial quien se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la parte actora. Igualmente el señor Jairo Herrán Vargas en su condición de Vicepresidente del Sindicato Nacional de Chóferes de Colombia con la coadyuvancia de otras organizaciones sindicales del mismo orden impugnó la demanda, expresando entre otras cosas, que si la norma acusada consideró conveniente contemplar la participación de las organizaciones sindicales de conductores dentro del sistema de las casas cárceles, y no de otras, ello obedeció a especiales circunstancias de carácter social y sindical que enmarcan el nacimiento y funcionamiento de tales instituciones, sin que tal situación afecte de alguna manera, modifique o restrinja la capacidad legal de otros sujetos de derecho como las fundaciones, instituciones de utilidad común, o demás organizaciones sindicales, pues no es aceptable desde ningún punto de vista mezclar a los conductores profesionales que se veían sujetos a los términos del Código Penal por un delito culposo, son aprehendidos o detenidos por un delito culposo, bajo las precarias condiciones de reclusión a que se les somete en los centros carcelarios comunes, surgieron las casas cárceles como una reivindicación del gremio de choferes asalariados, motoristas y pequeños propietarios del servicio público de transporte. Por tal razón, dice, el Ejecutivo consideró pertinente permitir la participación directa de las organizaciones sindicales en la organización y manutención de ese tipo de cárceles, pues eran ellas las llamadas a percatarse de la necesidad en cada lugar de organizarías.

En cuanto a los privilegios de que habla la demanda, dice el impugnante que la norma acusada en ningún momento otorga a los directores de establecimientos carcelarios la facultad de crear casas cárceles, sino de organizarías de acuerdo con las necesidades del lugar y que, además, el aporte voluntario de elementos o medios de infraestructura para el funcionamiento de los sitios de reclusión llamados casas cárceles, no es una delegación de la facultad de administrar justicia entre otras cosas, porque la actividad jurisdiccional es indelegable de suyo a los particulares como tampoco conlleva una concesión a los particulares para que estos ejecuten las sanciones impuestas por la justicia penal.

Ordenados los traslados a las partes estas guardaron silencio.

Concepto fiscal:

El señor Fiscal Primero de la Corporación emitió su concepto de fondo en el cual pide se declare la nulidad del artículo 1º del Decreto acusado en la parte que dice: "O a solicitud de las organizaciones sindicales de conductores de vehículos automotores" y despacharse desfavorablemente las demás peticiones de la demanda.

Del concepto del señor Fiscal transcribe la Sala los siguientes apartes:

. . si el artículo 1º del Decreto Ley 1817 de 1964 asigna a la Nación la creación, organización, dirección, administración, sostenimiento y vigilancia de las penitenciarías, colonias agrícolas nacionales, cárceles de distrito judicial o cárceles donde funcionan juzgados superiores, y si el artículo 25 del mismo Decreto Ley 1817 faculta a los Directores de Establecimientos Carcelarios para clasificar y separar a los reclusos en diversas agrupaciones homogéneas, mal puede afirmarse que la competencia es materia exclusiva del Gobierno Nacional sino que dentro de ese esquema legal de competencias los directores de los establecimientos carcelarios tienen facultades en la materia y así se consignó en el artículo 1º del Decreto demandado el cual, a su turno, fue expedido por el Ejecutivo".

Con relación al segundo cargo, expresa "Esta Fiscalía encuentra que en estricto sentido la norma reglamentaria demandada no está alterando la división establecida en la norma reglamentada sino que, por el contrario, está organizando uno de los grupos (el segundo) que consagró esta última en virtud de lo dispuesto en su artículo 25: La posibilidad de que los directores de establecimientos carcelarios separen a los reclusos en 'agrupaciones homogéneas' como en efecto se considera, por obvias razones, que lo es el conjunto de personas detenidas o condenadas por delitos culposos en desarrollo de la actividad de conducción de vehículos. Por ello tampoco ha de prosperar este cargo".

Consideraciones de la Sala:

El Decreto Ley 1817 de julio 18 de 1975 "por el cual se reforma y adiciona el Decreto Ley 1405 de 1934 (Código Carcelario) y se dictan otras disposiciones", en el Capítulo II trata de la clasificación de los reclusos y así, en sus artículos 25 y 26 dispone lo siguiente:

"Artículo 25. Mientras se realizan las adaptaciones y reformas en los establecimientos de detención y cumplimiento de penas, los respectivos directores procederán a clasificar y separar a los reclusos en agrupaciones homogéneas así: GRUPO I. Detenidos o condenados por delitos a que se refieren los Títulos III a XIV del Código Penal; GRUPO II. Detenidos o condenados por delitos a que se refieren los Títulos I a II de la misma obra, y por toda clase de hechos culposos; GRUPO III. Detenidos o condenados por delitos a que se refiere el Título XV del Código Penal; GRUPO IV. Detenidos o condenados por delitos a que se refiere el Título XVI del mismo Código, y GRUPO V Homosexuales".

"Artículo 26. Se procurará en todo caso, que cada uno de los grupos anteriormente señalados se encuentre totalmente separado de los otros, por lo menos en las horas de reposo, recreo y comidas. De no ser posible la separación completa, la convivencia entre los reclusos sólo tendrá lugar en las horas de trabajo o de instrucción y en los actos comunes culturales, deportivos, religiosos o de fiestas en comunidad".

Por medio del Decreto 1419 de 1975 acusado, el señor Presidente de la República reglamentó parcialmente el Decreto 1817. En su parte considerativa dice que el artículo 25 del Decreto 1817 faculta a los Directores de Establecimientos Carcelarios para clasificar y separar a los reclusos en diversas agrupaciones homogéneas, según la naturaleza del delito por el cual estén procesados o condenados, y especialmente por toda clase de hechos culposos. Que la mayoría de los accidentes de tránsito conllevan la comisión de un delito culposo cometido en el manejo de vehículos automotores, que merece un tratamiento especial por parte de las autoridades carcelarias. Que en diferentes ciudades del país se ha permitido el funcionamiento de cárceles especiales para conductores que incurren en delitos culposos en el manejo de vehículos automotores, habiendo sido bien recibido por la ciudadanía tal funcionamiento. Y con base en estas consideraciones, dispone el Decreto lo siguiente:

"Artículo 1º Los Directores de Establecimientos Carcelarios, de acuerdo con las necesidades del lugar o a solicitud de las organizaciones sindicales de conductores de vehículos automotores, podrán organizar casas cárcel dedicadas exclusivamente para la reclusión de conductores que incurran en delitos culposos en el manejo de vehículos automotores".

"Artículo 2º El funcionamiento, control, vigilancia y régimen interno de estos establecimientos estarán sometidas a las normas carcelarias vigentes y a las especiales que dicte el Gobierno, el Ministerio de Justicia o la Dirección General de Prisiones, y quedarán anexos a la Cárcel del Distrito o Circuito Judicial correspondiente".

Con el Decreto Ley 1817 de 1964 se operó un cambio fundamental en el régimen penitenciario primordialmente frente a las actitudes sociales en el tratamiento de los reclusos, con miras a que la prisión, que indudablemente apareja un anormal modo de vida, opere con un sentido práctico clasificándose y separándose los detenidos de acuerdo con las especiales condiciones de cada tipo de ellos, obviamente, sin que ese tratamiento penitenciario pretenda en modo alguno dar lugar a presos excelentes o de mejor familia, sino evitar que algunos de ellos por las circunstancias especiales en que incurrieron en hechos culposos, valga el caso, tengan una clasificación especial dentro del régimen carcelario.

Naturalmente que el propósito social descrito, sólo puede tener cabal cumplimiento en la práctica y en el caso específico de los conductores de vehículos automotores que incurren en violación a la ley penal por razón de su oficio, con el concurso de las agremiaciones profesionales de ellos, en tanto que, en opinión de la Sala, no sean afectados por la condena o el tratamiento especial no resulte incompatible con el cumplimiento de la misma y que, fundamentalmente de todos modos la iniciativa en la organización de las casas cárcel esté en el Director del respectivo establecimiento carcelario, sin injerencia alguna de las organizaciones sindicales de conductores en cuanto hace al aspecto organizativo propiamente dicho, ya que de lo contrario se le estarían restando las prerrogativas del Director en esa materia, máxime que el sentido de Decreto Ley 1817 de 1964 no fue ese, como claramente se aprecia en los artículos 25 y 26 del mismo transcritos.

Ahora bien, es apenas lógico que quienes dentro de ese régimen especial lleguen a las casas cárceles queden bajo la guarda y responsabilidad de las autoridades administrativas de la correspondiente cárcel del Distrito o Circuito.

Por manera que de acuerdo con el artículo 25 del Decreto 1817 de 1964, que encuentra desarrollos prácticos en el Decreto 1419 de 1975 acusado, a los responsables de hechos culposos causados en accidentes de tránsito, se les da un trato excepcional; pero es claro y así se colige de las normas transcritas del decreto en mención, que las organizaciones sindicales de conductores de vehículos automotores mal pueden tener la capacidad decisoria que les otorga el artículo 1º del Decreto 1419 de 1975, cuando dice que los Directores de los establecimientos carcelarios, de acuerdo con las necesidades del lugar "o a solicitud de las organizaciones sindicales de conductores de vehículos automotores, podrán organizar casas cárcel dedicadas exclusivamente para la reclusión de conductores que incurran en delitos culposos en el manejo de vehículos automotores".

La medida autorizada por el Decreto 1817 es una medida de carácter técnico y práctico tendiente a aislar a este tipo delincuencial de aquellos que ofrecen síntomas de peligrosidad. El artículo 25 del Decreto en comento autoriza a los directores de establecimientos carcelarios para clasificar y separar a los reclusos, entre otras agrupaciones en las siguientes: "Grupo II. Detenidos o condenados por delitos a que se refieren los Títulos I a II del Código Penal, 'y por toda clase de hechos culposos'" (rayas de la Sala).

Consecuencialmente, se accederá a las peticiones de la demanda pero únicamente en cuanto hace al artículo 1º del Decreto 1419 de 1975 y en la parte que dice: "...o a solicitud de las organizaciones sindicales de conductores de vehículos automotores... ", ya que para la Sala las demás disposiciones acusadas no quebrantan los ordenamientos señalados por el actor.

Y en tal virtud, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de acuerdo con el concepto Fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º Declárase la nulidad del artículo primero del Decreto 1419 expedido por el señor Presidente de la República el 18 de julio de 1975 "por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Ley 1817 de 1964", pero únicamente en la parte que dice: “...o a solicitud de las organizaciones sindicales de conductores..."

2º Niéganse Las demás peticiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese.

El fallo anterior lo discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 16 de diciembre de 1987.

GUILLERMO BENAVIDES MELO, AUSENTE; SAMUEL BUITRAGO HURTADO, LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA, SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ - VICTOR M. VILLAQUIRAN M., SECRETARIO