100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032255SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull5886198406/04/1984SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null__5886_1984_06/04/1984300322531984
Sentencias de NulidadGustavo Humberto RodríguezHéctor Raúl Corchuelo Navarrete. 06/04/1984artículo 1. del Decreto Reglamentario 250 de 10 de febrero de 1978Identificadores10030119909true1212728original30118038Identificadores

Fecha Providencia

06/04/1984

Fecha de notificación

06/04/1984

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Gustavo Humberto Rodríguez

Norma demandada:  artículo 1. del Decreto Reglamentario 250 de 10 de febrero de 1978

Demandante:  Héctor Raúl Corchuelo Navarrete.


INDICE DE PRECIOS Y VARIACION PORCENTUAL. DEL INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. - Conceptos. El índice de precios es sólo un dato estadístico, una cifra especulativa, sólo un punto de referencia que apenas sirve para medir variaciones. De suerte, cuando la Ley 54 de 1977 habló de índices de precios se estaba refiriendo implícitamente a variaciones de índices. INCREMENTO PORCENTUAL. El término "incremento porcentual", por definición y uso en la técnica, está implícito en la expresión "índice de precios al consumidor", con referencia a dos fechas concretas.

CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección

Cuarta. - Bogotá, D. E., seis de abril de mil novecientos ochenta y cuatro.

Consejero Ponente: Dr. Gustavo Humberto Rodríguez.

Referencia: Expediente No. 5886. Actor: Héctor Raúl Corchuelo Navarrete. Autoridades Nacionales. Nulidad del artículo 1 del Decreto Reglamentario No. 250 de 10 de febrero de 1978 expedido por el Gobierno Nacional. Fallo.

El doctor Héctor Raúl Corchuelo Navarrete actuando en su propio nombre demandó en acción popular la nulidad de la locución incremento porcentual del que forma parte del artículo lo. del Decreto Reglamentario 250 de 10 de febrero de 1978, mediante el cual se reglamenta el artículo lo. de la Ley 54 de 1977.

Igualmente solicitó la suspensión provisional de la misma locución, petición que fue aceptada en su oportunidad procesal.

El artículo 1o. de la Ley 54 de 1977 dispone:

"Artículo 1o. A partir del año gravable de 1978 los valores absolutos expresados en moneda nacional, de que trata el artículo lo. de la Ley 19 de 1975 y el artículo 19 de la presente Ley, se reajustarán anual y acumulativamente en el 60% del índice de precios al consumidor para empleados (se subraya), que corresponde elaborar al Departamento Nacional de Estadística, en el período comprendido entre el lo. de septiembre del respectivo año gravable y la misma fecha del año anterior.

Parágrafo. Antes del 1o. de octubre del respectivo año gravable, el Gobierno determinará por decreto los valores absolutos que resulten de la aplicación del porcentaje de reajuste aquí previsto, de conformidad con los artículos 2o. y 3o. de la Ley 19 de 1975.

Por su parte, el artículo 1 del Decreto Reglamentario No. 250 de 1978, acusado dispone:

Artículo 1 - Para efectos del artículo 1 de la Ley 54 de 1977, se entenderá como índices de precios al consumidor para empleados, en el período comprendido entre el lo. de septiembre de un año gravable y la misma fecha del año anterior, el incremento porcentual del (locución acusada) índice nacional de precios al consumidor para empleados que calcule el Departamento Administrativo Nacional de Estadística para dicho período.

Parágrafo. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística certificará el índice de precios al consumidor para empleados, el cual deberá ser comunicado a la Dirección General de Impuestos Nacionales dentro de los primeros diez (10) días del mes de septiembre del año gravable de que se trata. (Subrayado en el texto).

Concepto de la violación.

El demandante lo expresa así:

1. El Congreso Nacional dictó la Ley 54 de 1977, de la cual hace parte el artículo 1 atrás transcrito, el cual dispone que a partir del año 1978 los valores absolutos expresados en moneda nacional de que tratan algunas disposiciones tributarios se reajustarán anual y acumulativamente en el 60% DEL INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR PARA EMPLEADOS que corresponde elaborar al DANE en el periodo anual comprendido entre el lo. de septiembre del año anterior y el lo. de septiembre del año gravable del cual se va a aplicar el reajuste.

2. El Decreto Reglamentario 250 de 1978, con muy buen criterio en su artículo 1 aclara que cuando la Ley habla del índice de precios al consumidor para empleados, se trata del índice nacional de precios al consumidor para empleados, y si hasta allí hubiere ido el reglamento, lejos de violar la ley, le estaría dando apenas el debido cumplimiento y por tanto ejerciendo adecuadamente la facultad reglamentaria.

3. Por irrelevante, no es del caso entrar a averiguar qué es el índice nacional de precios al consumidor para empleados para llegar a la conclusión de que conceptual o lógicamente hablando, índice NO ES LO MISMO que incremento del índice, como no es lo mismo, valga el ejemplo, establecer cuál es la población mundial en un año dado que averiguar cuál fue el incremento de la población mundial en ese mismo año.

O cuál el número de habitantes por kilómetro cuadrado en un año determinado frente al incremento de habitantes por kilómetro cuadrado en el mismo año.

Incrementar es aumentar, acrecentar, multiplicar algo, no puede entonces confundirse el factor aumentando (índice para nuestro caso), con el factor aumentador (el incremento).

Es que incremento no es otra cosa que la cantidad más o menos pequeña, más o menos grande EN QUE AUMENTA otra cantidad.

La Ley por lo tanto dice una cosa y el reglamento dice otra; la ley en forma por demás clara establece que los valores monetarios se reajustarán en el 60% DEL INDICE DE PRECIOS, el reglamento se aparta del mandato legal y dispone que el reajuste se hará en el 60% de otro factor diferente, como es EL INCREMENTO DEL INDICE de precios.

Al cambiarse el factor, se cambia toda una serie de elementos que conforman el tributo, el impuesto, desconociéndose así el artículo 43 de la Carta que dispone que sólo el legislador puede establecer tributos. Se viola el 120-2 pues lejos de obedecer la ley y velar por su exacto cumplimiento se la desconoce; el 120-3 pues la orden lejos de perseguir la cumplida ejecución de la ley lleva a su violación; el 76-1 pues se está derogando, o pretendiendo derogar una ley sin facultad para ello, a través de disposición jurídica que no tiene la categoría de la ley.

El actor consideró que con la locución acusada se violó no sólo el artículo 1 de la Ley 64 de 1977, y además los artículos 2, 43, 120 - 2, y 120 - 3 de la Constitución Nacional.

Alegato del Ministerio de Hacienda.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se hizo presente en este proceso, y su apoderada solicitó se negaran las súplicas de la demanda, para lo cual argumentó, en síntesis:

a) Que según la información suministrada por el DANE (fol. 63) el índice de precios al consumidor es una medida de las fluctuaciones que experimentan los precios al por menor de un grupo seleccionado de artículos a través del tiempo y por sectores geográficos: que "la variación porcentual del índice de precios al consumidor es una medida entre dos fluctuaciones experimentadas en el citado índice en un período determinado".

b) Que en consecuencia se concluye: 1) La ley se refiere al índice de precios al consumidor para empleados, en un período determinado (de septiembre a septiembre); 2) Tal índice es único; 3) La variación porcentual es una medida para periodos determinados, y 4)Por lo tanto, la Ley se refiere a la variación porcentual.

c) Que tanto con la Ley 19 de 1978, como con la 84 de 1977 y la 20 de 1979, el Gobierno ha pretendido defender a los contribuyentes de la inflación, o sea lograr que los valores absolutos expresados en el Decreto 2053 de 1974, correspondieran más o menos al costo de la vida, fijando índices porcentuales del 8%, 14% y 60%, finalmente, con el fin de lograr reajustes automáticos de los valores absolutos.

Así fue como el artículo 1 de la Ley 19 de 1978 dispuso: "El Gobierno aumentará en un 8% anual y acumulativamente, a partir del año gravable de 1975, las cifras expresadas en signos monetarios en el Decreto 2053 de 1974....... y la Ley 54 de 1977 reajustó los valores de que trata la Ley 19 de 1978.

En tal virtud, la Ley 54 de 1977 se refirió a un reajuste, es decir a la variación porcentual del índice nacional de precios, o sea en un incremento porcentual.

Por lo tanto, los reajustes de los valores monetarios no proceden cuando el índice no varía, o la variación es negativa, pues ese es el sentido de la ley, que el reglamentario quiso precisar. Para ello utilizó el término "incremento porcentual", que está implícito en el de "índice de precios al consumidor", según la ciencia estadística. Para ello se remite al concepto rendido por el Dr. Alvaro Velázquez Cock, cuya copia acompañó.

Concepto fiscal.

El Fiscal 3 ante esta Corporación considera que debe accederse a las súplicas de la demanda. para lo cual se basa en el documento que expidió (fol. 83), según el cual "la diferencia entre el Indice Nacional de Precios al Consumidor y la variación porcentual reside en que el índice de precios al consumidor mide, como su definición lo indica, variación en los precios al por menor siempre haciendo referencia al período base y partiendo de un valor igual a 100", y la variación porcentual del Indice de Precios al Consumidor mide también fluctuaciones relativas, a partir de los valores de los índices; y no hace siempre referencia al Período Base sino que se puede calcular para cualquier período que se desee. Añade que la norma acusada tampoco dio definición de la expresión "índice de precios al consumidor para empleados", de lo que deduce su intención de variar el sistema para los reajustes de los valores absolutos.

Se considera:

El asunto se contrae a dilucidar si la expresión acusada "incremento porcentual" utilizada en la norma reglamentaria, varió el sistema empleado en la norma reglamentada, cuando habló de índice de precios al consumidor para empleados; o si ambas expresiones son equivalentes.

Solicitada la suspensión provisional, en sala unitaria se hizo un recuento de la exposición de motivos de la Ley 54 de 1977, ley "sobre alivio tributario", en las que se lee que el nuevo mecanismo (modificando el sistema de ajuste fijo del 3% previsto en la Ley 19 de 1976) correlaciona la variación en el promedio de los índices de precios y el porcentaje de ajuste de las cifras de la legislación tributarla (se subraya). 0 sea que la base para aplicación de los porcentajes propuestos por el Gobierno era "la variación en el promedio de los índices precios". Y que en el Senado se propuso La conveniencia de que el ajuste sea proporcional a la variación de los índices, ponencia que fue aceptada, como medio de lucha antiinflacionaria, mediante un reajuste anual y acumulativo en el 60% del índice de precios al consumidor para empleados, "que corresponde elaborar al Departamento Nacional de Estadística, en el período comprendido entre el lo de septiembre del respectivo año gravable y la misma fecha del año anterior".

Sobre estas bases, el auto de sala unitaria concluyó:

"La anterior indagación permite concluir que el texto de la disposición acusada es fiel desarrollo del propósito del legislador al expedir la Ley 54 de 1977, de contrarrestar los efectos tributarios de la inflación, atendiendo el incremento o aumento del índice de precios al consumidor para empleados, en forma tal que la hipótesis, desde luego muy improbable, de que tales índices permanezcan estacionarios o disminuyan de un año a otro, no había lugar a reajuste alguno, por sustracción de materia, vale decir, porque ya desaparece el fenómeno inflacionario cuya incidencia tributario se persigue corregir".

El actor suplicó ese auto argumentando que variación del índice no es lo mismo que incremento del índice. Todo incremento del índice es variación del índice, pero no toda variación del índice es incremento del índice. El reglamento no solo viola la ley sino que ni siquiera reproduce lo dicho en el proyecto original, que es lo que persigue. Además, anotó que "el texto aprobado es de tenor completamente distinto al proyecto presentado por el Ministro y a las variaciones propuestas por el ponente. De tal manera que las motivaciones del proyecto no pueden explicar la ley pues el texto claro de ésta es bien distinto al de aquél". (fol. 36).

Acogiendo estos argumentos, la sala de decisión ordenó la suspensión solicitada, por encontrar flagrante la contradicción, pues, afirmó, "Lo que ordena la Ley es que los valores absolutos expresados en moneda nacional deben reajustarse todos los años, y acumulativamente en el 60% del índice de precios al consumidor para empleados y el reglamento decidió que debe entenderse como índice de precios al consumidor para empleados el incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor para empleados" (fol. 88). Concluye, pues, que hay "contradicción de conceptos entre índice de precios e incremento porcentual del índice".

En esta oportunidad, la sala examina los puntos controvertidos para llegar a conclusiones definitivas.

Se recuerda, en primer término, que el artículo 1 de la Ley 54 de 1977, reglamentado, dispuso que los valores absolutos de que trata la Ley 19 de 1978, se reajustarán anual y acumulativamente en el 60% del índice de precios al consumidor para empleados que elabore el DANE en un período determinado (de septiembre a septiembre); y que el reglamento acusado dispuso, refiriéndose a dicho período, que, se entenderá como índice de precios al consumidor para empleados, el incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor para empleados que calcule el DANE.

¿Qué es el índice de precios al consumidor Según el DANE (fol. 83) "es una medida de las fluctuaciones que experimentan los precios al por menor de un grupo seleccionado de artículos a través del tiempo y partiendo de un período base". ¿Y qué es la variación porcentual del índice de precios al consumidor Según el mismo documento, es una medida entre dos fluctuaciones experimentadas en el citado índice en un período determinado. (Se subraya).

La Ley ordenó los reajustes antes indicados en los índices de precios, para evitar la aplicación de fórmulas matemáticas, como lo hacía la Ley 19 de 1976. Todo reajuste significa repetición o reintegración, para adaptar una cosa a otra en forma justa, de suerte que al ordenar la ley 54 de 1977 esos reajustes estaban prescribiendo sus aumentos, dada la creciente inflación, que es el móvil de la norma, haciendo justicia a los contribuyentes. En tales condiciones, el incremento o variación porcentual de que trata el reglamento, (Decreto 250 de 1978), está indicando el reajuste de que trata la ley reglamentada, Ley 54 de 1977, solo que resulta discutible la magnitud o cuantía de ese aumento.

La Ley reglamentada pretendió tratar de alcanzar la corrección monetaria para proteger al contribuyente contra la inflación. Ese fue su espíritu. Para ello fijó una base límite para ese reajuste que ordena, cuando dijo que será anual y acumulativamente en el 60% del índice de precios al consumidor para empleados, en el periodo allí determinado. Si el reglamento señaló como base limite - tratando de interpretar la norma anterior, el incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor para empleados", se tienen dos conceptos solo aparentemente opuestos, pues es evidente que "índice de precios" es sólo un dato estadístico, una cifra especulativa, solo un punto de referencia que apenas sirve para medir variaciones. De suerte que cuando la Ley habló de índice de precios se estaba refiriendo implícitamente a variaciones de índices.

Los conceptos que obran en autos indican que el término "incremento porcentual", por definición y uso en la técnica, está implícito en la expresión "índice de precios al consumidor", con referencia a dos fechas concretas.

Que ello es así, que ese fue el espíritu de tal ley reglamentada, se explica además porque para evitar equívocos la Ley 20 de 1979, artículo 1o. dijo que, "Los valores absolutos expresados en moneda nacional en las normas relativas al impuesto sobre la renta y complementarios, se reajustarán anual y acumulativamente en el ciento por ciento (100%) del incremento porcentual del índice de precios al consumidor para empleados... que corresponde elaborar al DANE en el periodo comprendido entre el lo. de septiembre del año gravable y la misma fecha del anterior.

La aclaración que hace esta ley, haciendo referencia al incremento porcentual, confirma el criterio que pretendió dar el legislador en la Ley 54 de 1977, y en verdad hace en cierta forma ineficaz todo pronunciamiento que ahora se haga sobre el tema debatido, si se aceptaran las de las súplicas de la demanda. Pero no existe razón lógica ni jurídica para ello.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

NIEGANSE las súplicas de la demanda. En consecuencia queda sin efectos el auto que ordenó la suspensión provisional.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, archívese el expediente y cúmplase.

Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Gustavo Humberto Rodríguez, Bernardo Ortiz Amaya, Enrique Low Murtra, Carmelo Martínez Conn.

Jorge A. Torrado, Secretario.