100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032226SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull722199014/02/1990SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_722__1990_14/02/1990300322241990DELEGACION DE FUNCIONES - Facultad del Presidente de la República para delegar funciones constitucionales / TEORIA DE LA DELEGACION - Características / MINISTRO DELEGATARIO - Discrecionalidad del presidente al delegarle funciones En la Constitución Política no se habla de ninguna limitación a la posibilidad de delegar funciones constitucionales. La interpretación más confiable lleva a pensar que depende de la discrecionalidad del Presidente de la República y de las necesidades del momento la determinación de las funciones delegadas en la persona del Ministro Delegatario. Se puede sintetizar la teoría de la delegación en los siguientes términos: a) Mediante un acto administrativo, el Presidente de la República efectúa un encargo en la persona del Ministro. b) Dicho encargo tiene por finalidad atribuirle precisas facultades de las que por derecho propio le compete al Presidente de la República. c) El ejercicio de las facultades delegadas únicamente compromete al que cumple la delegación. d) En cualquier momento quien delega puede reasumir el ejercicio de la facultad delegada y la responsabilidad consiguiente.
Sentencias de NulidadSimón Rodríguez RodríguezPRESIDENCIA DE LA REPUBLICAJOSE IGNACIO VIVES ECHEVERRIADecreto Ejecutivo 1685 de 1987Identificadores10030119735true1212508original30117874Identificadores

Fecha Providencia

14/02/1990

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Simón Rodríguez Rodríguez

Norma demandada:  Decreto Ejecutivo 1685 de 1987

Demandante:  JOSE IGNACIO VIVES ECHEVERRIA

Demandado:  PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA


DELEGACION DE FUNCIONES - Facultad del Presidente de la República para delegar funciones constitucionales / TEORIA DE LA DELEGACION - Características / MINISTRO DELEGATARIO - Discrecionalidad del presidente al delegarle funciones

En la Constitución Política no se habla de ninguna limitación a la posibilidad de delegar funciones constitucionales. La interpretación más confiable lleva a pensar que depende de la discrecionalidad del Presidente de la República y de las necesidades del momento la determinación de las funciones delegadas en la persona del Ministro Delegatario. Se puede sintetizar la teoría de la delegación en los siguientes términos: a) Mediante un acto administrativo, el Presidente de la República efectúa un encargo en la persona del Ministro. b) Dicho encargo tiene por finalidad atribuirle precisas facultades de las que por derecho propio le compete al Presidente de la República. c) El ejercicio de las facultades delegadas únicamente compromete al que cumple la delegación. d) En cualquier momento quien delega puede reasumir el ejercicio de la facultad delegada y la responsabilidad consiguiente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.E., catorce (14) de febrero de mil novecientos noventa (1990)

Radicación número: 722

Actor: JOSE IGNACIO VIVES ECHEVERRIA

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

Referencia: Accion De Nulidad

El doctor JOSE IGNACIO VIVES ECHEVERRIA, en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 216 de la Constitución Política de Colombia, intenta demanda para que se declare nulo el Decreto Ejecutivo 1685 de 1987, expedido por el Presidente de la República y mediante el cual se delegan algunas funciones constitucionales.

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

El actor resume los hechos de la demanda que se enuncian sucintamente en los siguientes términos:

a) Por el fundamento legal que lo gobierna, el decreto acusado es un decreto ejecutivo y, por ello, el conocimiento de su constitucionalidad compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esto es, al Consejo de Estado.

b) El artículo 5º del Acto Legislativo 1o., de 1977, que subrogó el art. 128 de la Constitución Política establece la facultad del Presidente de la República para delegar en el Ministro que corresponda, según el orden de precedencia legal, las funciones constitucionales, en caso de que aquél se traslade al extranjero en ejercicio del cargo. No obstante, la delegación tiene algunas limitaciones, como las que se relacionan con aquellas funciones constitucionales que ejerce el Presidente de la República como Jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa.

El decreto acusado llevó a cabo delegación de funciones que tenían el carácter de indelegables.

c) Por el decreto acusado, el Presidente de la República delegó en el Ministro Delegatario las funciones que presenta en los siguientes términos; para este fin, se transcribe la parte resolutiva del mentado decreto:

Decreto número 1685 de 1987 (1o., de septiembre).

Por el cual se delegan algunas funciones constitucionales

El Presidente de la República de Colombia·······

Considerando·······

Decreta:

Artículo 1º. Deléganse, por el tiempo que dure la ausencia del Presidente de la República, de acuerdo con los considerandos de este decreto, en el doctor Juan Londoño Paredes, Ministro de Gobierno, funciones correspondientes a los asuntos indicados en los numerales 5º, 6º, 7º y 8º del artículo 118; numerales 2º y 4º del artículo 119; todas las contempladas en el artículo 120, con excepción del numeral 120, y las de los artículos 121 y 122 de la Constitución Política.

Artículo 2º.......

Según el actor, el Presidente de la República no puede delegar su función constitucional, proveniente de los artículos 121 y 122 de la Constitución Política para decretar el estado de sitio o el de emergencia económica ni dictar los decretos legislativos que tan excepcionales circunstancias exigen, pues tales decretos de estado de sitio y de emergencia económica deben llevar la firma del Presidente y de todos los Ministros, y por tanto no pueden ellos ser dictados por el Ministro Delegatario pues éste en tales eventos no pierde su 'status' de Ministro y entonces tales decretos aparecerían dictados por quien no es Presidente de la República (fl. 10).

Se desconoció a sabiendas la decisión de la Corte Suprema de Justicia (sentencia de diciembre 12 de 1986, expediente 5 - R) sobre inexequibilidad de la Ley 27 de 1980 (noviembre 3 de 1980), aprobatorio del Tratado de Extradición entre Colombia y los Estados Unidos de América, en cuanto no fue constitucionalmente sancionada por el Presidente de la República, sino por el Ministro delegatario, sin competencia para ello. En esta sentencia se determinaron las materias que no pueden ser objeto de delegación, no obstante lo cual el Presidente de la República expidió el decreto demandado haciendo caso omiso de la decisión jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia.

c) El decreto acusado, por otra parte, no rige desde su expedición sino desde la publicación en el Diario Oficial, circunstancia que hace que el Ministro Delegatario habría de iniciar su condición de delegado del Presidente antes de que el decreto fuera publicado.

d) Como fundamentos de derecho de la demanda el actor asevera que el Presidente de la República es elegido popularmente, ejerce funciones constitucionales frente al Congreso de la República, la administración de justicia, en su condición de Jefe de Estado y Suprema Autoridad Administrativa, y además en circunstancias especiales de los Art. 121 y 122 de la Constitución Política.

e) La delegación de funciones que en la actualidad puede llevar a cabo el Presidente de la República es una institución reciente, como que proviene del Acto Legislativo No. 1 de 1977. Mediante ella, el Ministro Delegatario actúa en nombre del Presidente de la República, pero no es Presidente de la República ni sustituto de éste sino sólo su ministro, por lo que sus funciones delegadas no pueden ser las que corresponden privativamente al Presidente. Por el contrario, las facultades que pueden recibir por delegación son aquellas que tienen el primer magistrado respecto del Congreso Nacional y la administración de justicia, con la excepción determinada por la Corte Suprema de Justicia en relación con la concesión del indulto por delitos políticos. Cita el actor en su apoyo dos decisiones jurisprudenciales, la sentencia de octubre 16 de 1985, del Consejo de Estado y la sentencia del 12 de diciembre de 1986, de la Corte Suprema de Justicia.

f) Posteriormente, pero dentro de la oportunidad legal, el actor corrigió la demanda a fin de que se tuviera en cuenta la circunstancia de que, según afirmación del senador Hugo Escobar Sierra, el decreto acusado de nulidad no fue publicado el día lo., de septiembre sino de fecha posterior. A este respecto, corrige la relativa a las pruebas y solicita que se tenga como tales las que señala.

CONTESTACION DE LA DENMANDA:

Tras desconocer que algunos alegados como hechos en la demanda no lo son, la parte demandada niega que existan algunas facultades del Presidente de la República que no sean transferibles por delegación porque aunque la demanda lo afirma no se indica precisamente cuál precepto de la Constitución señala las facultades presidenciales indelegables. A lo anterior agrega que la sentencia de la Corte Suprema de Justicia se relaciona con la inexequibilidad de la Ley 27 de 1980, aprobatorio del Tratado de Extradición, por lo que se debe entender que 1 4 es un acto jurisdiccional sin efectos erga omnes , porque además el argumento se contrajo a una exclusiva causal de inconstitucionalidad, para un caso dado y determinado, ajeno al que ahora se discute, y sin que tal providencia sea erga omnes por lo que la inexequibilidad lo fue en cuanto no fue constitucionalmente sancionada por el Presidente de la República, por lo cual no se puede tomar como jurisprudencia.

En relación con el concepto de la violación, la parte demandada afirma que las atribuciones en los artículos mentados en la aparte resolutiva del decreto acusado corresponda efectivamente a funciones del Presidente de la República que así mismo goza de la facultad para delegar tales funciones. Respecto de la institución de la delegación de funciones sostiene la parte demandada lo siguiente:

2.º Es igualmente evidente que, como lo expresa el artículo 128 de la C. N., es en su calidad de Presidente de la República (subraya en el texto) que tiene el primer mandatario de la Nación, que se le confirió la atribución de delegar funciones al Ministro Delegatario, norma que se expidió para que el Presidente conservara su calidad de tal cuando salga del país para ejercer en territorio extranjero algunas funciones de Presidente de la República, legando en un ministro las demás, o parte de ellas, según lo aconsejan las necesidades y conveniencias de la Nación. Ello implica que en tales casos el Presidente conserva investidura pero traslada, transitoriamente algunas de las atribuciones que tiene al Ministro Delegatario. Este sigue siendo Ministro, como lo indica la norma, pero ejerciendo además de las atribuciones propias de su cargo de que es titular, las presidenciales constitucionales que sean delegadas (fl. 91 y 92).

Por otra parte, para la parte demandada es errónea la interpretación de la Corte Suprema de Justicia al afirmar que no son delegables las funciones de que tratan los artículos 121 y 122 de la Constitución Política pues restablecer el orden público o el económico y social no dejan de ser atribuciones administrativas, que son las propias de la función administrativa, la cual es una de las funciones públicas - de las cuales hacen parte las jurisdiccionales y las legislativas - , función que se contrae a la debida y oportuna ejecución de la Constitución y de la ley, de manera continua. Esa continuidad precisamente señala no sólo la posibilidad sino la necesidad de ser delegadas tales atribuciones cuando el Presidente de la República se traslada a territorio extranjero (fl. 96).

A lo anterior agrega la parte demandada que la sentencia de la Corte Suprema de Justicia tiene fundamentos antijurídicos pues afirma la inconstitucionalidad del Decreto 2904 de 1980, que como decreto ejecutivo era un acto administrativo, sobre cuya constitucionalidad tiene control y competencia exclusiva y privativa el contencioso administrativo, conforme al mandato expreso de la Constitución, Art. 141, 214 y especialmente 216 (las subrayas están en el texto). (fl. 98).

ALEGATOS DE CONCLUSION:

Corrido el traslado para alegar de conclusión el actor se abstuvo de hacerlo; por el contrario, la parte demandada reiteró sus argumentos como se pasa a exponer en la sucinta presentación que hace la Sala a continuación:

Tras reiterar los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, la parte demandada afirma que la delegación implica la facultad para el ejercicio de las atribuciones de los artículos 121 y 122, pues sería contradictorio que la Constitución autorizara al Presidente para actuar fuera del país como Jefe de Estado y a la vez impidiera delegar las atribuciones relacionadas con el restablecimiento de tales órdenes, restablecimiento que requieren de una acción inmediata por parte del Gobierno (fl. 130).

VISTA FISCAL:

De acuerdo con el concepto del señor Fiscal Primero ante la Corporación, es la propia Constitución Política la que hace posibles los viajes del Presidente de la República al exterior, una vez confiera al Ministro según el orden legal de precedencia (sic) las FUNCIONES QUE ESTIME NECESARIAS PARA EL CORRECTO FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO, tiempo durante el cual el Ministro Delegatario ejercerá esas funciones bajo su propia responsabilidad (fls. 137 y 138).

Para el señor Fiscal no existe disposición constitucional alguna que clasifique las atribuciones legales y constitucionales en las más importantes y las menos importantes, pues sólo se requiere el acto de delegación señalando claramente la materia delegada. A lo anterior agrega que el mentado art. 128 de la Constitución Política no determina cuáles funciones son indelegables y no le es lícito al intérprete hacer una distinción que la norma no hace.

Finalmente el señor Fiscal asevera que el cargo relativo a que el decreto no fue publicado sino en fecha diferente se precisa en los siguientes términos: Conforme a constancia del Director de la Imprenta Nacional de folio 36 del proceso, el Decreto 1685 de 1987 fue publicado en la edición número 38.028 del Diario Oficial, correspondiente al 11 (sic) de septiembre de 1987 (fl. 139).

Concluye la vista fiscal solicitando se denieguen las pretensiones de la demanda.

CONSIDERACIONES DE LA SALA:

Para la Sala dos son los puntos neurálgicos sobre que gira la demanda intentada contra el Decreto 1685 de 1987 y mediante el cual el señor Presidente de la República delegó en su Ministro de Relaciones Exteriores, en razón de Ia precedencia señalada en la ley, precisas facultades mientras viajaba al exterior.

Uno. - Que mediante el decreto acusado, el Presidente de la República expidió un acto administrativo de delegación de funciones que eran indelegables.

Dos. - Que el decreto, que debía entrar a regir a partir de su publicación o sea, de su inserción en el Diario Oficial, no fue el día 1o., de septiembre de 1987, sino en una fecha posterior incluso cuando el señor Presidente de la República había abandonado el país.

Por ser este segundo cargo el de más inmediata consideración se pasa a su examen.

Al proceso el actor anexó documentos en que se planteaba el hecho de que el día primero de septiembre del mencionado año no fue inserto en el Diario Oficial el Decreto en cuestión. Numerosas aseveraciones contienen los documentos especialmente constituidos por el Senador de la República, doctor Hugo Escobar Sierra)

No obstante lo anterior, en los autos reposan constancias de las personas involucradas en el proceso de edición de la norma cuestionada que expusieron al respecto y sobre lo cual en la actualidad no puede abrigarse duda alguna.

En efecto:

En el folio 36 obra constancia expedida por el señor lván Suárez Camacho, en su calidad de director de la Imprenta Nacional que es del siguiente tenor:

Bogotá, D.E., 9 de septiembre de 1987

Doctor:

Hugo Escobar Sierra

Senador de la República

E. S. D.

En forma atenta me refiero a su comunicación de la fecha, en la cual nos solicita información sobre la publicación del Decreto No. 1685 del primero de septiembre de presente año.

En efecto, el Decreto número 1685 del 1o., de septiembre de 1987, se publicó en la edición número 38.028, correspondiente al 1o., de septiembre del año en curso.

Con la presente le acompaño un ejemplar de dicha publicación.

Como se puede apreciar, la certificación anterior es suficiente prueba de la oportunidad en que se publicó la norma en cuestión por lo que a la Sala no le quedará más que agregar que en relación con este cargo de la demanda no le corresponde hacer declaración alguna.

Respecto del punto número Uno, la Sala examina la teoría de la delegación para concluir si efectivamente la Constitución Política establece categorías en las atribuciones por delegar entre las cuales haya algunas que sean indelegables.

El examen del cargo se hace a la luz de precepto constitucional pertinente. Según noticia del propio actor, el establecimiento del Ministro Delegatario obedeció al hecho de que con el sistema anterior al Acto Legislativo No. 1 de 1977, se presentaba el problema de la dualidad de que Colombia tenía en tales circunstancias (con los viajes del Presidente al Exterior) dos Presidentes, uno viajando por el extranjero y el otro gobernando en Bogotá, lo cual restaba prestancia al titular del poder ejecutivo que salía a representar al país en conferencias o visitas internacionales (fl. 16). Sin entrar aún en el examen del precepto constitucional puede adelantarse que con este precedente, el Ministro Delegatario suple la ausencia temporal del presidente, lo hace en virtud del acto de delegación de aquél y para las precisas materias que le señala y actúa dentro de la órbita que le corresponde al Presidente de la República, sin usurparle la dignidad que el orden jurídico le atribuye a éste.

Para el Diccionario de Uso del Español, delegar es autorizar una persona a otra para que obren en representación suya en algún asunto. A manera de sinónimos la misma obra indica la relación siguiente: apoderar, dar atribuciones, autorizar, dar carta blanca, cometer, comisionar, confiar, dejar, (poner) al cuidado de, deferir, diputar, empoderar, encargar.

El precepto constitucional de la delegación es del siguiente tenor:

El Presidente de la República o quien hace sus veces no podrá trasladarse a territorio extranjero durante el ejercicio de su cargo sin aviso previo al Senado o, en receso de éste, a la Corte Suprema de Justicia.

La infracción a esta disposición implica abandono del puesto.

El Presidente de la República o quien ha ocupado la Presidencia a título de encargado, no podrá salir del país dentro del año siguiente a la fecha en que cesó en el ejercicio de sus funciones, sin permiso previo del Senado.

Cuando el Presidente de la República se traslade a territorio extranjero en ejercicio del cargo, el Ministro a quien corresponde según el orden de precedencia legal, ejercerá, bajo su propia responsabilidad, las funciones constitucionales que el Presidente le delegue. El Ministro Delegatario pertenecerá al mismo partido político del Presidente. (subraya la Sala).

Relacionando la definición del Diccionario y el texto constitucional, se puede sintetizar la teoría de la delegación en los siguientes términos:

a) Mediante un acto administrativo, el Presidente de la República efectúa un encargo en la persona del Ministro.

b) Dicho encargo tiene por finalidad atribuirle precisas facultades de las que por derecho propio le compete al Presidente de la República.

c) El ejercicio de las facultades delegadas únicamente compromete al que cumple la delegación.

d) En cualquier momento quien delega puede reasumir el ejercicio de la facultad delegada y la responsabilidad consiguiente.

Para la Sala es claro que la Constitución Nacional establece dos clases de delegación: la mencionada del artículo 128 (que es atribución de funciones constitucionales) y la del artículo 135 (que es la que el Presidente de la República puede efectuar en sus ministros para llevar a cabo una especie de desconcentración).

No hay que olvidar que la institución de la delegación del 128 tuvo origen en la inconveniencia de que fuera el Primer Designado quien supliera las ausencias temporales del Presidente de la República. Mientras el delegado, según el artículo 128 C.N., es un reemplazo del Presidente de la República, según el artículo 135 es un mero colaborador. Respecto de esta disposición el Consejo de Estado se ha pronunciado acerca de materias que le están vedadas al funcionario delegado.

En relación con el inciso 4º del artículo 128 de la Constitución Política se debe observar que no se habla de ninguna limitación a la posibilidad de delegar funciones constitucionales. La interpretación más confiable lleva a pensar que depende de la discrecionalidad del Presidente de la República y de las necesidades del momento la determinación de las funciones delegadas. El precepto en mención no señala restricción alguna a las facultades que por vía de delegación puede ejercer el Ministro encargado mientras dura el viaje del Presidente de la República al Exterior.

Para la Sala no son admisibles los argumentos que se relacionan con que el Ministro delegatario (sic) no haya sido elegido por voto popular, sea un coronel retirado y pueda presidir el ascenso de militares de superior jerarquía castrense a la suya propia, o dentro de las facultades de los artículos 121 y 122 de la Constitución Política aparezca su firma, no como ministro de igual jerarquía a los demás sino como encargado de la Presidencia para las facultades precisas que se le asignaron por delegación. Sobre los fundamentos legales de que ciertas atribuciones presidenciales son indelegables no aporta dato alguno la demanda. Las decisiones jurisdiccionales a que alude vienen a ser intentos de hallar una limitación al ejercicio de las facultades delegadas que como se ha explicado no encuentra el Consejo de Estado que existe, Se observa del mismo modo que el precepto constitucional no remite a la ley posibilidad de hacerlo como sí lo hace en el caso del artículo 135 ibídem, al señalar en el inciso primero que las funciones que pueden ser delegadas serán señaladas por la ley (subraya la Sala).

Lo anterior es suficiente para decidir como la Sala lo hace.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Deniéganse las pretensiones de la demanda instaurada por el doctor José Ignacio Vives Echeverría contra el Decreto Ejecutivo 1685 de 1987, por el cual se delegan algunas funciones constitucionales, proferido por el Presidente de la República, el primero de septiembre de ese año.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese el expediente.

Se deja constancia que la presente providencia fue aprobada y considerada en sesión de doce (12) de febrero de mil novecientos noventa (1990).

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ, LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA, GUILLERMO BENAVIDES MELO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, VICTOR M. VILLAQUIRAN, SECRETARIO