Fecha Providencia | 14/09/1984 |
Fecha de notificación | 14/09/1984 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Gustavo Humberto Rodríguez
Norma demandada: parágrafo 1. del artículo 23 del Decreto 649 de 1979
Demandante: Christian Fernando Cardona Nieto y Ramiro Ignacio Araujo Segovia
DERECHOS ARANCELARIOS. - CUENTA ADICIONAL. - PREVIA CANCELACION DE LA CUENTA ADICIONAL PARA PODER RECURRIR AL ACTO QUE LA FIJA. - DERECHO DE PETICION Y DE IMPUGNACION. - Diferencias.
CONSEJO DE ESTADO. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. - Bogotá, D.E., catorce (14) de septiembre de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).
Consejero Ponente: Doctor Gustavo Humberto Rodríguez.
Referencia: Expediente No. 10299.
Actor: Christian Fernando Cardona Nieto y Ramiro Ignacio Araujo Segovia. Nulidad y suspensión provisional del aparte y previa cancelación de la cuenta adicional, del parágrafo lo. del artículo 23 del Decreto 649 de 1979, del Gobierno Nacional. Fallo.
En esta sentencia se resuelven las peticiones de la demanda interpuesta por Christian Fernando Cardona Nieto y Ramiro Ignacio Araujo Segovia en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 68 de la Ley 187 de 1941 para que se decrete la nulidad del parágrafo subrayado y contenido en el parágrafo lo. del artículo 23 del Decreto 649 de 1979, que dice así:
"Artículo 23. Establecido el perjuicio fiscal según lo contemplado en el artículo anterior, la aduana donde se nacionalizó la mercancía, mediante resolución motivada, notificará al importador el valor de la cuenta adicional.
"Parágrafo lo. - Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes contados a partir de la fecha de notificación de la respectiva resolución el importador podrá imponer contra la providencia del administrador los recursos de reposición ante dicho funcionario, el de apelación ante la Dirección General de Aduanas y el de revisión ante la Junta General de Aduanas, los cuales deberán sustentarse por escrito".
Consideran los actores que se violaron los artículos 28 y 45 de la Constitución Nacional, o sea el derecho a la defensa y la ritualidad de los juicios, porque la norma acusada sanciona para oír, y no oye para sancionar, y desconoce el derecho de petición, al exigir el solve et repete.
La solicitud de suspensión provisional fue negada.
En su alegato de conclusión, el actor amplió sus argumentaciones estableciendo las diferencias existentes entre la cuenta adicional aduanera y la liquidación de revisión en materia de impuesto sobre la renta, indicando cómo aquella procede después de una liquidación de revisión, o sea después de haberse expedido un acto administrativo creador de una situación jurídica individual y concreta; y señalando cómo en materia de los impuestos diferentes al de aduana se exige la aplicación de la regla "solve et repete" en calidad de depósito, en tanto que en la norma acusada la exigencia se hace como cancelación del valor adicional, para poder recurrir.
El Fiscal lo. del Consejo de Estado - quien conceptuó en razón de que este negocio conocía la Sección Primera - solicitó se negasen las peticiones de la demanda, sobre la consideración de que con la reforma constitucional de 1968 se aumentaron los poderes del ejecutivo.
SE CONSIDERA:
1. - El Decreto - Ley 649 de 1979, "por el cual se modifica el régimen de aduanas" establece las reglas a seguir por la Administración y por el importador a efecto de ordenar la entrega de las mercancías importadas, efectuadas la nacionalización de
éstas. Luego, agrega en el artículo 22.
"Artículo 22. Dentro del término de dos años contados a partir de la fecha de nacionalización de la mercancía, la respectiva administración de aduana podrá exigir del importador el pago de los derechos, multas o recargos dejados de percibir, cuando practicada la revisión de las actuaciones consignadas en el manifiesto así como de la documentación que lo acompaña, se determina un perjuicio para los derechos del fisco en los siguientes casos:
“a) Error en la posición arancelaria señalada a la mercancía;
"b) Error en la aplicación del gravamen correspondiente a la posición arancelaria con base en la cual se aforó la mercancía;
c) Error en la aplicación del tipo de cambio o en las operaciones aritméticas efectuadas para liquidar los distintos derechos que deba percibir la aduana;
"d) Error en la determinación del valor normal o gravable de las mercancías".
Después, en el artículo 23 antes transcrito y acusado, se dispone que establecido el perjuicio fiscal, la aduana mediante resolución motivada, debe notificar el valor de la cuenta adicional. Y que contra tal resolución se puede recurrir previa cancelación de la cuenta adicional.
Se deduce de lo anterior que la previa cancelación es un requisito para la impugnación gubernativa.
2. - Se discute, entonces si tal "cancelación" es o no atentatoria del derecho de defensa y del de petición.
Se anota, en primer término que no puede establecerse analogía con los actos creadores de situaciones jurídicas subjetivas, de que se ocupa el artículo 24 del Decreto 2733 de 1969, que no autoriza su revocación oficiosa, por cuanto que tal norma se refiere a actos administrativos creadores de derechos individuales, en tanto que la resolución que señala el gravamen inicialmente liquidado como valor arancelario corresponde al señalamiento de una "obligación" fiscal, lo que es diferente, por lo cual resulta inaplicable. Así se explica la legalidad del artículo 22 antes transcrito.
3. - Se discute, como está dicho, si se afecta con la aludida exigencia del pago previo, el derecho de petición. Al respecto cabe anotar que existen diferencias entre el derecho de petición y el de impugnación. Así, con vista en el Decreto Extraordinario 01 de 1984 se encuentra que mientras el derecho de petición surge para iniciar la actuación administrativa (artículo 4), el derecho a recurrir aparece como medio de impugnación de la vía gubernativa, o sea contra el acto con que termina esa actuación (artículo 60).
En tales condiciones, el de petición se ejerce para que mediante una actuación administrativa se reconozca un derecho establecido en la ley, en tanto que el de impugnación se ejercita cuando habiéndose ejercitado el primero, la actuación administrativa culmina negando la petición, total o parcialmente.
Se deduce de lo anterior que no puede invocarse como violación el artículo 45 de la Constitución Nacional, y consecuencialmente el Decreto 2733 de 1969, en cuanto por este aspecto señalado no se ha afectado el derecho de petición al señalar la norma acusada un requisito para ejercer la impugnación del acto administrativo que determine la cuenta adicional.
4. - Se discute también si para el ejercicio del referido derecho de impugnación es legal la aplicación de la regla "solveet repete". Como bien lo ha anotadora doctrina, tal institución pretende justificaría con el argumento de que se establece en defensa de los intereses fiscales, pero que es igualmente cierto que en los países en donde se estableció inicialmente ha sido después eliminada sin que se produzcan afectaciones de la economía pública.
Igualmente debe anotarse que tal instituto se creó como presupuesto procesal, para el ejercicio de la acción jurisdiccional, no como exigencias para ejercitar el derecho de impugnación, y no como "pago" previo sino a título de depósito, tal como lo establecía la Ley 167 de l941, artículo 66, y lo repite el artículo l4O del Decreto Extraordinario 01 de 1984.
Sin embargo, las leyes que se ocupan del procedimiento gubernativo en materia del impuesto sobre la renta, siempre han exigido el pago previo de la liquidación privada como requisito para el ejercicio de los recursos administrativos de reconsideración o de reposición.
Es claro que ese pago previo se refiere a una cuantía determinada por el contribuyente, no por la administración, que leyes especiales pueden establecer, en tanto que la cuenta adicional, como "adicional" que es, se determina en acto administrativo posterior a aquel que hizo la liquidación inicial de los derechos arancelarios. Pero como ese primer acto liquidatorio no es creador de derecho subjetivo, sino de una obligación fiscal, resulta lógico y jurídico, que para interponer el recurso aludido no solo la ley pueda exigir la consignación previa sino el pago anticipado, como ocurre en este evento, sin que por ello se afecte el derecho de defensa - para el cual existe precisamente la vía gubernativa - , ni el de petición, como antes se dejó sentado.
Con estas consideraciones, las peticiones no pueden prosperar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Niéganse las peticiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese el expediente.
Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Gustavo Humberto Rodríguez, Bernardo Ortiz Amaya, Enrique Low Murtra, Carmelo Martínez Conn.
Jorge A. Torrado, Secretario.