100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032179SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativo198323/10/1983SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo_____1983_23/10/1983300321771983PENSION DE JUBILACION / AVIADORES CIVILES — La consignada en la Ley 32 de 1961, es la misma establecida en el C. S. del T Declárase la nulidad parcial del artículo 11 del Decreto 60 de 16 de enero de 1973, es decir en lo que respecta a la expresión "aunque éstos se hayan prestado a empresas aportantes". CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejero ponente: REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER Bogotá, D. E., veinticuatro (23) de octubre (10) de mil novecientos ochenta y tres (1983) Radicación número: Actor: JORGE VELEZ GARCIA Demandado: Referencia: Decretos del Gobierno.
Sentencias de NulidadReinaldo Arciniegas BaedeckerJORGE VELEZ GARCIA23/10/1983Decreto 60 de 1973Identificadores10030119443true1212188original30117604Identificadores

Fecha Providencia

23/10/1983

Fecha de notificación

23/10/1983

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Reinaldo Arciniegas Baedecker

Norma demandada:  Decreto 60 de 1973

Demandante:  JORGE VELEZ GARCIA


PENSION DE JUBILACION / AVIADORES CIVILES — La consignada en la Ley 32 de 1961, es la misma establecida en el C. S. del T

Declárase la nulidad parcial del artículo 11 del Decreto 60 de 16 de enero de 1973, es decir en lo que respecta a la expresión "aunque éstos se hayan prestado a empresas aportantes".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER

Bogotá, D. E., veinticuatro (23) de octubre (10) de mil novecientos ochenta y tres (1983)

Radicación número:

Actor: JORGE VELEZ GARCIA

Demandado:

Referencia: Decretos del Gobierno.

El doctor Jorge Vélez García, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 66 del C.C.A., demanda la nulidad parcial del artículo 11 del Decreto 60 de 1973, reglamentario de la Ley 32 de 1961, en lo que respecta a la expresión "aunque éstos se hayan prestado a empresas aportantes diferentes" con que termina la primera parte de la citada norma.

Expresa el demandante, en lo pertinente, que, con la creación de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles por Decreto 1053 de 1958, y por disposición de este mismo estatuto, "los patronos o empresas aéreas quedarían exentos de pagar a los aviadores y navegantes civiles la pensión de jubilación establecida en el Código Sustantivo del Trabajo, cuyo pago asumiría la caja", lo cual es ratificado expresamente por la Ley 32 de 1961 (folio 16).

Ahora bien, el Decreto Reglamentario de esta ley, Decreto 60 de 1973, al determinar en el Art. 11 que los pilotos, copilotos o navegantes tendrán derecho al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, cumplidos veinte años de servicios y "aunque éstos se hayan prestado a empresas aportantes diferentes", está configurando una pensión distinta de la establecida por el Código Sustantivo del Trabajo, con lo cual no solamente viola la ley que está reglamentando sino también al mencionado Código pues la ley se refiere expresamente a la pensión de jubilación de que trata dicho Código.

En efecto, el referido Decreto Reglamentario, apunta el demandante, crea la hipótesis nueva de una pensión causada por servicios sucesivos y acumulativos a distintos patronos, hipótesis que no es la misma de la pensión establecida en el Código, a la que se remite precisamente la Ley 32 de 1951. Todo ello implica una extralimitación de la potestad reglamentaria (folio 17-18 passim).

Las disposiciones normativas que se señalan como violadas y el concepto de la violación aparecen a folios 18 a 27.

Esta Sala, al decidir sobre la suspensión provisional de la norma censurada, consideró que "en el presente caso ese choque entre el acto acusado y disposiciones de carácter superior reúne de manera eminente las características que quedan señaladas para la procedencia de la suspensión provisional" (folio 31), y así se decretó tras algunas especulaciones de contenido jurídico (folio 33).

En el alegato de conclusión reitera el actor los planteamientos iniciales y formula otros, de todos los cuales se extractan, en compendio, las siguientes tesis fundamentales:

Si el artículo 39 de la Ley 32 de 1961 se refiere concretamente a la pensión de jubilación establecida por el Código Sustantivo del Trabajo y tal pensión sólo se causa, cumplidos los requisitos legales, en razón de servicios prestados a una misma empresa, con la expresión "aunque éstos se hayan prestado a empresas aportantes diferentes" refiriéndose a los servicios, el Decreto Reglamentario extralimita el poder de reglamentación.

La expresión censurada que se contiene en la norma acusada implica necesariamente la creación de una figura diferente de la que consagra el C. S. del T., lo cual no podía hacerse a través de normas reglamentarias por cuanto tal facultad corresponde al Legislador primario, ya que el "respeto de órbitas de normatividad no se cumple sólo en el sentido vertical de la jerarquía, sino también en el sentido horizontal de las competencias: el ejecutivo no puede invadir la del legislativo y viceversa...". (fl. 21).

Como parte impugnadora actuó el doctor Gustavo Salazar, quien, al formular su oposición a los pedimentos del actor, arguye con razonamientos del siguiente tenor:

La exigencia del Código de que los servicios requeridos para la pensión de jubilación se hubiesen prestado a una misma empresa "era lógica para la época de expedición del Código por cuanto se trataba de un gravamen individual por entidad económica y no de un gravamen general, que es el indicado dentro de un régimen de seguridad social", (folio 46).

Según el artículo 9° del Decreto Legislativo 1015 de 1956, "las prestaciones sociales que por ley corresponden a los aviadores civiles dejarían de estar a cargo de los patronos o empresas de aviación civil cuando la Caja asumiera el riesgo de ellas 'de acuerdo con sus propios reglamentos". Ahora bien, en tales reglamentos (Art. 99) se dispuso que, para tener derecho a la pensión se requería haber prestado servicios continuos o discontinuos durante 20 años 'en una o en varias empresas aportantes', con lo cual se puso fin a la injusticia del Código Sustantivo del Trabajo ("el aviador sólo adquiría el derecho a la pensión cuando los veinte años de servicios se los había prestado a una misma empresa").

El Decreto 60 de 1973 "tan sólo reglamenta la Ley 32 de 1961 y de ninguna manera el Código Sustantivo del Trabajo".

El artículo 39 de la Ley 32 de 1961, "que es el que el demandante estima violado por el reglamento"... "no fija condiciones para tener derecho al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. ... "pues la misma ley manda que ellas las fija la Caja de acuerdo con sus propios reglamentos". En cambio, el Decreto Reglamentario "no hizo otra cosa que dar vida práctica a la ley, facilitando su inteligencia y cumplimiento por parte de la Caja".

La referencia que hace el artículo 3° de la Ley 32 al Código Sustantivo del Trabajo "es simplemente para prescribir que las empresas de aviación que cubran los aportes a la Caja quedan exentas de pagar la pensión de jubilación establecida en dicho Código". "Allí no se dice que la Caja deba exigir las mismas condiciones fijadas en el Código Sustantivo del Trabajo para hacer el reconocimiento y pago de la pensión. Tan solo dice que las empresas quedan exentas de pagar la pensión. No fija condiciones para tener derecho a ella", (folio 46, 49 y 51 -58 passim).

La Fiscalía Quinta de esta Corporación, a cargo de la doctora Clara Forero de Castro, en concepto visible a folios 60 a 65, tras examinar la legislación pertinente, estima que "con la creación y funcionamiento de la Caja, se operó una modificación en cuanto a la persona responsable del pago de las prestaciones, exonerándose de él a las empresas que anteriormente debían reconocerlas, a medida que la Caja fuera asumiéndole, pero sin variación ninguna al régimen prestacional existente". Y refiriéndose a la norma censurada, expresa: "Sin duda alguna este artículo implica una modificación a las condiciones establecidas por el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo...".

Y concluye: "Siendo legal el régimen de prestaciones sociales de los aviadores civiles, sólo el Congreso o el Presidente de la República investido de facultades extraordinarias para tal efecto, estarían en capacidad de modificarlo".

Agotado el trámite de rigor y no observándose causal de nulidad, oído el concepto de la Fiscalía Quinta y ejecutoriado el auto de citación para sentencia, se procede a decidir lo pertinente, previas las siguientes,

Consideraciones

Para la Sala resulta fuera de toda duda el que la Ley 32 de 1961, al tratar lo relativo a la pensión de jubilación de los aviadores civiles! se está refiriendo concretamente a la misma prestación consagrada en el C. S. del T., no tanto por el hecho de no haber definido una prestación de características diferentes de las que corresponden a aquélla, cuanto porque a ella hace expresa y definida referencia, como puede verse en el texto del artículo 39 Esta comprobación, que para la Sala resulta definitiva, lleva a la necesaria e inevitable conclusión de que, al reglamentarse lo pertinente a esta prestación, forzoso era respetar la naturaleza y caracteres específicas de la misma en la forma en que la tiene definida el Código Sustantivo del Trabajo.

En tales condiciones y estimando que no hace falta entrar en campos de perspectivas diferentes, corresponde examinar el alcance de la norma reglamentaria frente a la reglamentada, para deducir si existe o no antilogía entre los dos textos.

La norma reglamentaria dispone:

"Artículo 11. Los pilotos, copilotos o navegantes tendrán derecho al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, cumplidos veinte años de servicios, aunque éstos se hayan prestado a empresas aportantes diferentes. Lo dispuesto en el presente artículo se aplicará solamente en el caso de que el afiliado haya prestado servicios a empresas aportantes, que, a su turno, hayan contribuido con sus aportes y por el mismo tiempo a la financiación de CAXDAC". (Se subraya la parte acusada).

La norma reglamentada expresa en su artículo 3°:

"En desarrollo del artículo anterior, a partir de la promulgación de la presente ley, los patronos o empresas de aviación civil que cubran los aportes fijados por el Gobierno, quedan exentos de pagar a los aviadores y navegantes civiles la pensión de jubilación establecida por el Código Sustantivo del Trabajo, y su abono lo asume la Caja de Auxilios y Prestaciones de ACDAC, sujeto, en favor de los patronos o compañías de aviación civil, a los descuentos por concepto de anticipo de cesantía, de acuerdo con las disposiciones legales". (Se subraya la parte en que surge la contradicción).

Sin mayor esfuerzo mental se puede observar cómo la disposición reglamentaria contempla una posibilidad que no está prevista en la norma del C. S. del T. que define la pensión de jubilación en sus elementos esenciales: el que los servicios puedan prestarse a empresas diferentes. Y no es ésta precisamente la hipótesis prevista en la norma reglamentada, la cual, como se viene diciendo, se refiere a la pensión de jubilación "establecida en el Código Sustantivo del Trabajo".

Ahora bien, como acertadamente se expresa en el concepto fiscal, no corresponde al Gobierno, en ejercicio de la función reglamentaria, variar el régimen prestacional existente, máxime cuando esa función tiene por objeto natural y propio el hacer operativa la norma reglamentada. Y es que evidentemente con la frase "aunque éstos se hayan prestado a empresas aportantes diferentes" se varía el régimen prestacional existente en lo que respecta a la pensión de jubilación. Al reglamentarse su reconocimiento, debe respetársele su identidad, aquella que le confiere el C. S. del T.

No es que se trata de una figura prestacional diferente: muy al contrario, es la misma que trae el C S. del T., el que, por contera, resulta quebrantado. Así pues, darle características de una estructuración diferente es desconocer la norma de jerarquía superior que la define. Y no es válida la alegación de que el Decreto 60 de 1973 no está reglamentando el C. S. del T. y, por lo tanto, no cabría la confrontación entre aquél y éste. Basta que el reglamento sea contrario al orden jurídico superior para que, por ese solo hecho, sea repudiable. Más aún, ese orden jurídico superior está en la línea de la normación que se reglamenta.

En tal virtud, no puede quedar duda alguna de que el Decreto Reglamentario consagra una pensión de jubilación que se obtiene por servicios prestados, durante 20 años, a "empresas aportantes diferentes", sin que la ley reglamentada haya contemplado tal posibilidad.

Luego la extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria resulta evidente en el caso que es objeto el presente proceso y habrá lugar a la anulación impetrada.

En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

DECLARASE la nulidad parcial del artículo 11 del Decreto 60 de 16 de enero de 1973, es decir en lo que respecta a la expresión "aunque éstos se hayan prestado a empresas aportantes.

Copíese, notifíquese, comuniqúese y archívese el expediente.

El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 7 de octubre de 1983.

JOAQUIN VANIN TELLO, AYDEE ANZOLA LINARES, REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER, ALVARO OREJUELA GOMEZ, VICTOR M. VILLAQUIRAN., SECRETARIO