Fecha Providencia | 04/02/1976 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Norma demandada: artículo 2º del Decreto 208 de 13 de febrero de 1975
Demandante: JOSE JOAQUIN DIAZ PERILLA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
PODER REGLAMENTARIO – Límites / PODER REGLAMENTARIO – Alcances
NORMA DEMANDADA: DECRETO 208 DE 1975 – ARTICULO 2
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ALVARO PEREZ VIVES
Bogotá, D. E., cuatro (04) de febrero (02) de mil novecientos setenta y seis (1976)
Radicación número:
Actor: JOSE JOAQUIN DIAZ PERILLA
Demandado:
El ciudadano José Joaquín Díaz Perilla, en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública establecida por el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, solicita la declaración de nulidad del artículo 2º del Decreto 208 de 13 de febrero de 1975, expedido por el señor Presidente de la República con la firma del Ministro de Justicia.
Como hechos expuso los siguientes:
"1. Por la Ley 8° de 1969 el Congreso dio facultades extraordinarias por el término de un año, al Presidente de la República para que asesorado de una comisión de expertos, revisara todo el sistema de notariado, registro de instrumentos públicos y privados, catastro y registro del estado civil de las personas.
"2. En desarrollo de las facultades anteriores, concretamente en materia de registro de instrumentos públicos expidió los Decretos leyes 1250, 1347, 2156, 2157, 1254, 1347, 2165 y los Decretos reglamentarios Nos. 1975 y 2563 todos de 1970.
"3. En el artículo 2º del Decreto ley 1250 de 1970 se indicaron, en forma precisa, los únicos actos sujetos a registro. El numeral primero establece que debe registrarse "todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del crédito hipotecario o prendario".
"El numeral 2º del artículo 2º del Decreto 1250 de 1970 que se ocupaba del registro de actos relacionados con automotores, fue derogado por el Decreto ley 2157 de 1970 y el numeral 3º que se refería a los contratos de prenda agraria o industrial, fue sustituido por el Decreto 2713 de 1973, quedando vigente actualmente únicamente los numerales 1º y 4º del mencionado artículo 2º del Decreto 1250 de 1970, que en resumen se refieren a actos, contratos y providencias sobre bienes raíces y a la cancelación de tales inscripciones.
"4. El Decreto 1250 de 1970 por su artículo 96, derogó todo el título 43 del libro 4º del Código Civil; el artículo 38 de la Ley 57 de 1887, el artículo 1º de la Ley 39 de 1890, los artículos 38 y 39 de la Ley 95 de 1890, el artículo 7º de la Ley 52 de 1920, la Ley 40 de 1932 y las demás disposiciones relacionadas con el registro de instrumentos públicos que le fueran contrarias.
"5. El Presidente de la República invocando el poder reglamentario que le confiere el numeral 39 del artículo 120 de la Constitución Nacional, expidió el 13 de febrero de 1975 el Decreto 208 que en su artículo 2º dice: "Ordénase el registro de los poderes generales o especiales, constituidos por escritura pública, en las oficinas de registro de instrumentos públicos del respectivo círculo en un libro que se denominará de registro de poderes”
"6. El artículo 4º del Decreto 1250, modificado en parte por los Decretos ley 2157 y 2156 de 1970, determina en forma precisa los únicos libros que debe llevar el registro y entre ellos, no figura ningún libro de registro de poderes, a que se refiere el artículo 29 del Decreto 208 de 1975.
"7. En resumen el artículo 2º del Decreto 208 de 1975, objeto de la acusación, establece el registro de los poderes otorgados por escritura pública y la obligación de abrir un libro de registro de' poderes, en los respectivos círculos, para inscribirlos".
En cuanto a las normas superiores quebrantadas por el acto acusado citó el ordinal 3º del artículo 120 y el numeral 12 del artículo 72 de la Carta fundamental y los artículos 2º, 4º y 96 del Decreto 1250 de 1970.
Sobre el concepto de violación dijo:
"1° El Presidente de la República, violó el numeral 12 del artículo 72 de la Carta, porque si bien es cierto que por la Ley 8° de 1969, fue revestido de facultades extraordinarias por el término de un año, para revisar el sistema de registro de instrumentos públicos y privados, ese plazo venció en 1970 y a pesar de ello, en 1975 siguió haciendo uso de tal facultad, al haber expedido una norma totalmente nueva, como lo es el artículo 2º del citado Decreto 208 objeto del ataque. Si bien se invoca en los considerandos del decreto la potestad reglamentaria, la verdad es que al crear una disposición nueva, está invadiendo el campo del legislador, habiendo vencido el plazo de las facultades que la ley le confirió para dicho fin.
"2º Viola el ordinal 3° del artículo 120 de la Constitución que consagra como atribución del Presidente el ejercer la potestad reglamentaria expidiendo órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución dé las leyes, por las razones siguientes:
"a) La mayor prueba de que el Presidente, se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria, es la de que no hay norma que reglamentar, a la cual referirse o que sirva de punto de referencia, puesto que en el considerando 4º del decreto acusado, simplemente dice "que igualmente es conveniente que los poderes generales o especiales, constituidos por escritura pública, sean registrados". La medida puede ser conveniente, pero las razones de conveniencia no autorizan al Presidente de la República para expedir normas con base en el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional y de proceder así, como ocurrió con el artículo 29 del Decreto 208 de 1975, se invade la órbita del legislador;
"b) Dada la claridad que el Consejo de Estado ha dado, a través de innumerables fallos al alcance y contenido de la potestad reglamentaria, hoy no ofrece duda que el reglamento busca hacer posible la aplicación de las normas respectivas, que debe estar encaminado a lograr el desenvolvimiento y eficacia de las disposiciones reglamentadas y en consecuencia, jamás se ha aceptado por la doctrina ni por los autores, que so pretexto del ejercicio de la potestad reglamentaria, se pueda llegar a derogar, establecer distinciones, suprimir o hacer excepciones no traídas por la norma de suprimir (sic) jerarquía que se pretende instrumentar, establecer o eliminar formalidades, introducir disposiciones completamente nuevas o extender el campo de aplicación de las mismas a actos, hechos o situaciones excluidos o no contemplados por la ley que se reglamenta y menos aun, establecer sanciones o gravámenes, aumentar o disminuir los previstos o revivir normas derogadas.
"El artículo 2º del Decreto 208 de 1975 extendió la formalidad del registro, a unos actos, como son los poderes por escritura, para los cuales ninguno de los decretos leves espedidos en ejercicio de la Ley 8° de 1969, establece dicha formalidad y adicionalmente, obliga a las oficinas de reentro a abrir y llevar un libro de registro de poderes que tampoco está previsto en ninguna de las disposiciones que se dice reglamentar, todo lo cual conduce a afirmar, que los de reglamentar, se expíalo una disposición completamente nueva, ampliando el ámbito de aplicación de la formalidad del registro a operaciones actos o contratos no contemplados en los decretos-leyes respectivos.
"c) En una sentencia, el honorable Consejo admitió que el reglamento no podía limitarse a la reproducción mecánica de la norma de mayor jerarquía y que en su ejercicio hay un proceso previo de análisis e investigación sobre el contenido y alcance y advirtió ave como producto de dicho estudio, el reglamento debe ser el reflejo fiel del estatuto desarrollado y de cada uno de los preceptos, para concluir luego que "en él puede desenvolverse no sólo lo que aparezca explícitamente regulado en la lev. sino también lo que se encuentra implícito en ella" (Sala de lo Contencioso, sentencia del 22 de marzo de 1963).
"En inteligencia con la anterior doctrina, es suficiente hacer una comparación de los decretos-leyes expedidos en materia de registro de instrumentos públicos, con el artículo 2º del Decreto 208 de 1975, para establecer, en forma frontal, cómo no hay norma que consagre el registro de los poderes otorgados por escritura pública y que tampoco hay disposición, que en forma explícita o implícita hubiera dejado abierta la posibilidad para que por un reglamento se estableciera su registro, si es que esto último es posible jurídicamente.
"d) La mejor comprobación que al Presidente no le es posible por decreto modificar el régimen del registro público, es que se necesitó la Ley 8° de 1969 para que pudiera hacerlo y una vez agotadas las autorizaciones, perdió competencia para adicionar dicho sistema como lo ha hecho con el artículo 2º del Decreto 208 de 1975;
"e) El artículo 2º del Decreto 208 de 1975, es notoriamente violatorio de la potestad reglamentaria, porque a través de él, se trata de revivir el numeral 10 del artículo 2652 del Código Civil, que precisamente fue derogado por el artículo 96 del Decreto ley 1250 de 1970.
"Por lo anteriormente expuesto, puedo afirmar que el artículo 29 del Decreto 208 de 1975, contraría el ordinal 3º del artículo 120 de nuestra Carta por desviación de las atribuciones que dicho ordinal le confirió al Presidente".
Surtido el trámite de este proceso y como no se observa causal de nulidad, para decidir.
SE CONSIDERA
El señor Fiscal Primero de la corporación en su concepto de fondo
"La norma acusada dispone:
"Artículo segundo. Ordénase el registro de los poderes generales o especiales, constituidos por escritura pública, en las oficinas de registro de instrumentos públicos del respectivo círculo en un libro que se denominará registro de poderes".
"En el encabezamiento del Decreto 208 del cual ella hace parte, se expresa:
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el numeral 3° del artículo 120 de la Constitución Nacional, y considerando:
"Que el artículo 66 del Decreto ley 960 de 1970 ordena el registro de los testamentos cerrados, sobre copia expedida por el notario respectivo;
"Que el artículo 41 del Decreto ley 2163 de 1970 dispone que la Superintendencia de Notariado y Registro, de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, organizará, con la cooperación del Servicio Nacional de Inscripción, el registro central de testamentos;
"Que mientras la antedicha reglamentación se expide y se organiza el registro central de testamentos, es conveniente que los registros de los testamentos continúen efectuándose por las oficinas de registro de instrumentos públicos del país;
"Que igualmente es conveniente que los poderes generales o especiales, constituidos por escritura pública, sean registrados también en las citadas oficinas de registro'" (fl. 1).
"Como puede verse del encabezamiento del Decreto 208, se trata de un acto reglamentario; y conforme al considerando transcrito, en lo que se relaciona con la inscripción de los testamentos, expresamente se hace referencia a diferentes normas en cuyo contenido se apoya el correspondiente registro.
"En cambio, en cuanto al registro de los poderes, no se menciona ninguna disposición que le sirva de fundamento a la medida reglamentaria y sólo se dice en el inciso respectivo "Que igualmente es conveniente que los poderes generales o especiales, constituidos por escritura pública, sean registrados. . .", lo cual por sí solo no es suficiente para darle vida jurídica a un decreto reglamentario. Este acto tiene que estar supeditado a la ley que se pretende reglamentar y necesariamente debe ceñirse a ella sin ampliar ni restringir su sentido, ya que como reiteradamente ha dicho el honorable Consejo de Estado, "La potestad reglamentaria sólo tiene por fin dar vida práctica a la ley para ponerla en ejecución, supliendo aquellos detalles que sería exótico consignar en la propia ley" (Anales, T. LVH, Pág. 225).
"Como los artículos 2º y 4º del Decreto 1250 de 1970, indican los actos y documentos que deben estar sujetos a registro, lo mismo que los libros y elementos que componen el archivo, y entre ellos no se mencionan los poderes de que trata la disposición reglamentaria demandada, al proferir ésta se rebasaron las facultades consagradas en el numeral 39 del artículo 120 de la Constitución Nacional y, por lo mismo, se violó esta norma y las anteriores referidas, todas ellas señaladas por el demandante como violadas por el acto acusado.
"Por lo anterior, en concepto de esta Fiscalía debe accederse a la nulidad pretendida".
La Sala comparte el anterior concepto, pues es claro que los artículos 29 y 4º del Decreto 1250 de 1970 han sido quebrantados por el acto acusado, ya que el primero de ellos no incluye entre los actos sujetos a registro los poderes de que trata la disposición reglamentaria demandada, ni el segundo incluye entre los libros que componen el archivo del registro el de poderes a que se refiere dicha disposición, por lo cual extralimitó al Presidente la facultad reglamentaria que le confiere el artículo 120, numeral 3º, a consecuencia del quebranto de los artículos 2º y 4º del Decreto extraordinario 1250 de 1970.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA
Es nulo el artículo 2º del Decreto 208 del 13 de febrero de 1975, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Justicia, "por el cual se ordena la inscripción de los testamentos cerrados y de los poderes en las oficinas de registro de instrumentos públicos del país".
Comuníquese este fallo a la Superintendencia de Notariado y Registro.
Publíquese, copíese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión del día nueve de diciembre de mil novecientos setenta y cinco.
ALVARO PEREZ VIVES, ALFONSO ARANGO HENAO, CARLOS GALINDO PINILLA, HUMBERTO MORA OSEJO, JORGE A. TORRADO TORRADO, SECRETARIO