SENTENCIA de 1982

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032173SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativo10559198207/12/1982SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo____10559_1982_07/12/1982300321711982DECRETO 1718 DE 1977 - Contribuci�n de los propietarios rurales en la educaci�n de los hijos de sus trabajadores / DECRETO 1718 DE 1977 � Subsidio para la educaci�n rural / POTESTAD REGLAMENTARIA � Alcance. Concepto y evoluci�n jurisprudencial / PROPIEDAD RURAL � Funci�n social CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: EDUARDO SUESCUN Bogot�, D.E., siete (07) de diciembre (12) de mil novecientos ochenta y dos (1982) Radicaci�n n�mero: 10559 Actor: CARLOS DIDACIO ALVAREZ, GUILLERMO ROJAS VILORIA Y HUGO PALACIOS MEJIA Demandado:

Sentencias de NulidadEduardo Suesc�nCARLOS DIDACIO ALVAREZ, GUILLERMO ROJAS VILORIA Y HUGO PALACIOS MEJIA07/12/1982Decreto 1718 de 1977Identificadores10030119407true1212152original30117568Identificadores

Demandante: �CARLOS DIDACIO ALVAREZ, GUILLERMO ROJAS VILORIA Y HUGO PALACIOS MEJIA

DECRETO 1718 DE 1977 - Contribuci�n de los propietarios rurales en la educaci�n de los hijos de sus trabajadores / DECRETO 1718 DE 1977 � Subsidio para la educaci�n rural / POTESTAD REGLAMENTARIA � Alcance. Concepto y evoluci�n jurisprudencial / PROPIEDAD RURAL � Funci�n social

Bogot�, D.E., siete (07) de diciembre (12) de mil novecientos ochenta y dos (1982)

Actor: CARLOS DIDACIO ALVAREZ, GUILLERMO ROJAS VILORIA Y HUGO PALACIOS MEJIA

Nulidad del Decreto Reglamentario 1718 del 25 de julio de 1977. Autoridades Nacionales.

Por empate en la Secci�n Tercera, la Sala Plena resuelve lo referente a las demandas interpuestas por los actores Carlos Didacio Alvarez Vergara y Hugo Palacios Mej�a, contra la totalidad de los siete art�culos del Decreto Reglamentario 1718 de 1977 y Guillermo Rojas Viloria respecto del art�culo 1o del citado reglamento.

"Decreto No. 1718 de 25 de julio de 1977 "Por el cual se reglamenta el numeral 2� del art�culo 56 de la Ley 135 de 1961 modificado por el art�culo 21 de la Ley 4a. de 1973.

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en uso de las facultades legales que le confiere el numeral 3o. del art�culo 120 de la Constituci�n Nacional.

"Art�culo lo. Para los fines de que trata el numeral 2�. del art�culo 56 de la Ley 135 de 1961, modificado por el art�culo 21 de la Ley 4a. de 1973, se entiende que el propietario de un predio rural ha cumplido con la obligaci�n de contribuir directamente a la educaci�n gratuita de los hijos de los trabajadores, una vez demuestre haber realizado uno o cualquiera de los siguientes aportes:

Que ha entregado en efectivo a cada trabajador una suma no inferior al 15% de su salario devengado en el mes inmediatamente anterior al de la fecha del aporte.

Que a su costa ha construido locales para la educaci�n primaria y corre, por lo dem�s, con los gastos de dotaci�n y mobiliario, materiales did�cticos y sueldos de profesores id�neos y suficientes para impartir una ense�anza adecuada, todo conforme a las normas establecidas al efecto por el Ministerio de Educaci�n.

Que costea a los hijos de sus trabajadores los estudios de ense�anza media, t�cnico agropecuaria o superior en las ramas de agronom�a o veterinaria, al igual que los dem�s gastos que por concepto de alimentaci�n y alojamiento fueron indispensables para que el beneficiario pueda lograr su educaci�n.

Art�culo 2o. La contribuci�n a que se refiere el numeral 1� del art�culo anterior, deber� cumplirse dentro de los cinco primeros d�as de cada mes, durante el correspondiente a�o lectivo, mientras el trabajador est� al servicio del patrono.

Art�culo 3o. Son beneficiarios de la contribuci�n los trabajadores que tengan a su cargo por lo menos un hijo entre los seis y catorce a�os de edad. Cuando el beneficiario tenga a su cargo dos o m�s hijos recibir� por cada uno de ellos, con exclusi�n del primero, un 5% adicional al valor m�nimo de la contribuci�n hasta un 30% del monto de su salario, por dicho concepto

Par�grafo. El recibo expedido por el trabajador ser� prueba del cumplimiento de esta contribuci�n.

Art�culo 4o. Para efecto de la contribuci�n a que alude el numeral 2o. del art�culo 1� del presente decreto, podr�n los obligados de una misma zona o vereda realizar de consuno los gastos que la prestaci�n demanda. La prueba de su aporte en este caso, consistir� en la certificaci�n expedida por el inspector de polic�a del lugar o en su defecto, por el alcalde del respectivo municipio. De todas maneras, en el presente caso el monto de su contribuci�n no podr� ser inferior al valor total que pueda presentar durante cinco a�os el aporte a que alude el numeral l1� del art�culo 1� del presente decreto.

Art�culo 5o. La prestaci�n a que se refiere el numeral 3o. del art�culo 1� del presente decreto deber� cumplirse en un establecimiento de educaci�n debidamente reconocido por el Ministerio de Educaci�n o la autoridad competente y ser� prueba de su cumplimiento los certificados expedidos al efecto por el rector o secretario del plantel en el cual se�ala el curso que adelante el beneficiario, el valor correspondiente y la persona que sufraga, tales gastos, y adem�s, el recibo expedido por el trabajador en relaci�n con los gastos de alimentaci�n y alojamiento de sus hijos.

Art�culo 6o. El trabajador beneficiario, en los eventos de que tratan los numerales 1� y 3� del art�culo 1� del presente decreto, deber� presentar al propietario, por lo menos cada trimestre del a�o lectivo, un certificado sobre asistencia, expedido por el establecimiento educativo donde curse los estudios su hijo.

Par�grafo. Dentro de los tr�mites de adquisici�n ante el Incora, deber� el propietario presentar, tanto los recibos de pago otorgados por sus trabajadores, como las constancias de asistencia de los hijos de cada beneficiario expedidos por los respectivos planteles educativos.

Art�culo 7o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedici�n".

A. El doctor Carlos Didacio Alvarez expres�, al referirse a los antecedentes legales de la norma acusada lo siguiente:

"1. El legislador dict� la Ley 4a. de 1973, por la cual introdujo modificaciones, entre otras, a la Ley 135 de 1961. En el art�culo 21, que subrog� el art�culo 56 de la Ley 135 de 1961, dispuso que, para calificar los fondos como adecuadamente explotados, adem�s del examen f�sico de los inmuebles con el fin de establecer el aprovechamiento econ�mico de las tierras, se debe comprobar que sus propietarios han dado cumplimiento a las funciones sociales y econ�micas all� impuestas.

"2. Entre otras funciones, estableci�, en el numeral 2, la de contribuir ala educaci�n gratuita de los hijos de sus trabajadores, bien sea en forma directa o por medio de la contribuci�n al Fondo de Bienestar Veredal. Y agreg� que las obligaciones determinadas en este numeral y en el precedente, se cumplir�n en la forma prevista en el art�culo 128' de la misma ley.

"3. El art�culo 128 de la Ley 135 de 1961, introducido por la Ley 4a. de 1973, en el numeral a), entre los recursos previstos para reformar el Fondo de Bienestar Veredal, estableci� una sobretasa del 6% sobre el impuesto a la renta presuntiva de los propietarios de predios r�sticos. Pero este ordinal fue derogado expresamente por el art�culo 143 del Decreto Legislativo No. 2053 de 1974, por el cual se organizaron los impuestos de renta y sus complementarios.

"4. Desapareci� as� la alternativa prevista en el numeral 2 del art�culo 121 de la Ley 4a. de 1973 y qued� esta funci�n social reducida a la contribuci�n directa de los propietarios de fondos a la educaci�n de los hijos de sus trabajadores.

"5. Pero, como la ley no previo mecanismo alguno para el cumplimiento de esta funci�n, la disposici�n acab� por tornarse inocua o, por lo menos nugatoria. Quedaba, as� como �nico expediente, para darle cumplida ejecuci�n a la ley, el de su reglamentaci�n.

"6. El se�or Presidente de la Rep�blica, en el mensaje dirigido al Congreso, al abrir las sesiones de este a�o, el 20 de julio, bajo el subt�tulo las calificaciones para la explotaci�n adecuada, imposibles de reglamentar', dijo al respecto:

"El criterio original para la calificaci�n de las explotaciones agropecuarias, conforme al primitivo art�culo 56 de la Ley 135 de 1961, estaba constituido por el examen f�sico del inmueble con el fin de establecer el aprovechamiento econ�mico de las tierras, teniendo en cuenta su 'ubicaci�n con respecto a centros urbanos importantes; relieve, calidad de los suelos, posibilidad de la utilizaci�n de riesgos y avenamientos; facilidad para una explotaci�n continua y regular; clase y grado de intensidad de la explotaci�n; capital y mano de obra empleados en �sta; valor comercial y rendimiento de la propiedad y densidad de la poblaci�n en la zona rural donde dicha propiedad se halle ubicada".

"El principio anterior, con el argumento de que la calificaci�n de los predios quedaba sometida al arbitrio de los funcionarios, fue sustituido mediante la Ley 4a. de 1973, por el examen de cuatro factores que cada propietario ha debido cumplir en la explotaci�n de su inmueble para acreditar su adecuada explotaci�n. Son ellos: a) Que el propietario contribuya en forma directa y gratuita a la educaci�n de los hijos de sus trabajadores, o mediante contribuci�n al Fondo de Bienestar Veredal (inaplicable, de conformidad con el art�culo 143 del Decreto No. 2053 de 1974); b) Que haya obtenido en sus predios, durante los tres a�os anteriores a la afectaci�n, los m�nimos de productividad que para la respectiva regi�n, cultivo o explotaci�n ganadera, haya se�alado

El Ministerio de Agricultura; c) Que se suministre alojamiento higi�nico a los trabajadores permanentes, o campamentos de similares condiciones, a los trabajadores ocasionales que pernocten en el predio y carezcan de vivienda propia en �l, y d) Que se haya cumplido en lo esencial con las normas establecidas sobre la conservaci�n de los recursos naturales, seg�n certificaci�n expedida por el Inderena.

"Los anteriores factores de calificaci�n, no obstante las buenas intenciones del legislador, han acabado por ser inoperantes en raz�n de la imposibilidad de ser reglamentados en una forma clara y objetiva que cuente con la aprobaci�n del int�rprete autorizado de la ley, sea este el Consejo de Estado o la justicia ordinaria.

"La contribuci�n por los propietarios a la educaci�n de los hijos de los trabajadores no ha sido objeto de reglamentaci�n ni, en cierto modo, puede serlo, puesto que es imposible (sic) y calificar el cumplimiento de tal obligaci�n en abstracto, ya que, con solo construir unas aulas y pagar un maestro, podr�a entenderse que se han llenado los requisitos".

"7. A pesar de tan autorizado concepto como el expresado por el jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, el 24 de julio, cinco d�as despu�s, expidi� el Decreto No. 1718 de 1977, por el cual se reglamenta el numeral 2 del art�culo 56 de la ley 135 de 1961, modificado por el art�culo 21 de la Ley 4a. de 1973. Y, por medio del art�culo 1� de este decreto, impuso a los propietarios de predios rurales una contribuci�n alternativa, forzosa y especial. Entregar en efectivo a cada trabajador una suma no inferior al 15% del salario devengado en el mes inmediatamente anterior a la fecha del aporte; o construir a su costa locales para educaci�n primaria y dotarlos de mobiliarios y con materiales did�cticos y pagar los su�lelos de profesores id�neos y suficientes para impartir una ense�anza adecuada, todo conforme a las normas establecidas al efecto por el Ministerio de Educaci�n; o costear a los hijos de sus trabajadores los estudios de ense�anza media, t�cnico agropecuaria o superior en las ramas de agronom�a o veterinaria, al igual que los dem�s gastos por concepto de alimentaci�n y alojamiento indispensables para que el beneficiario pueda lograr su educaci�n".

"1. La Ley 4� de 1973 introdujo sustanciales reformas a la legislaci�n agraria y tributaria vigente hasta entonces en el pa�s. Entre ellas cabe destacar la creaci�n de nuevos criterios para calificar como 'adecuadamente explotado' un predio rural, y el establecimiento de la renta presuntiva para los agricultores.

"2. En el proyecto de ley que el Gobierno present� al Congreso, y que con algunos cambios fue aprobado por �ste para convertirlo en la ley 4a. de 1973, el art�culo relativo a los criterios para calificar como adecuadamente explotados los predios ten�a el n�mero 17.

"El art�culo 17 del proyecto oficial establec�a que el art�culo 56 de la Ley 135 de 1961 quedar�a as�: '... Se tendr�n como tierras adecuadamente explotadas... cuando el respectivo propietario demuestre...: 2. Que presten el servicio gratuito de ense�anza a los hijos de sus trabajadores, en las condiciones, niveles, calidades y categor�as de empresas que el Gobierno determine1. (El subrayado es m�o).

El Congreso rechaz� la nueva redacci�n propuesta por el Gobierno para el numeral 2o. del art�culo 56, y en su lugar dispuso, en el art�culo 21 de la Ley 4a. de 1973, que el art�culo 56 de la Ley 135 de 1961, dir�a lo siguiente:

"Se tendr�n como tierras adecuadamente explotadas... si... los propietarios demuestran... 2) que contribuyen a la educaci�n gratuita de los hijos de sus trabajadores, bien sea en forma directa o por medio de la contribuci�n al Fondo de Bienestar Veredal.

Las obligaciones determinadas en este numeral y en el precedente, se cumplir�n en la forma prevista en el art�culo 128 de esta ley (El subrayado es m�o).

"5. A su vez, el art�culo 38 de la Ley 4a. de 1973 dispuso que el art�culo 128 de la Ley 135 de 1961 quedar�a as�:

"El Fondo de Bienestar Veredal se formar� con los siguientes recursos: a) Una sobretasa del seis por ciento (6%) sobre el impuesto a la renta presuntiva de los propietarios rurales con lo cual se da cumplimiento a las obligaciones se�aladas en los ordinales lo, y 2o: del art�culo17 de la presente ley.

Par�grafo. Los propietarios que en el respectivo a�o gravable demuestren que han contribuido en forma directa a la educaci�n de los hijos de sus trabajadores en una suma que exceda del cincuenta por ciento de la contribuci�n de que trata el ordinal a) del presente art�culo, s�lo pagar�n como contribuci�n al Fondo de Bienestar Veredal una sobretasa del tres por ciento (3%) sobre el impuesto a la renta presuntiva. En estas condiciones demostrar�n el cumplimiento de la obligaci�n impuesta en el ordinal 2o. del art�culo 17". (Los subrayados son m�os).

"6. Cu�l era la 'renta presuntiva de los propietarios rurales' de que trata el art�culo 128 de la Ley 135 de 1961, a�adido por el art�culo 38 de la Ley 4a. de 1973� Era la instituci�n creada por esta ley, en cuanto incorpor� a aquella los art�culos 133,134,135,136,137,138,139,140,141,142,143,144,145,146,147, 148, 149, 150 y 151.

"7. La instituci�n de la 'renta presuntiva de los propietarios rurales' definida por las normas ya citadas, ten�a la siguientes caracter�sticas principales:

"a) Se refer�a s�lo a los predios rurales; (Art. 133 de la Ley 135 de 1961, inciso 1�).

"b) Se calculaba sobre el valor del terreno, y este valor del terreno era cosa distinta del valor del predio; (Art. 133, inciso lo.; Art. 140 y Art. 144 de la Ley 135 de 1961).

"c) Era, por regla general, el diez por ciento (10%) del valor del terreno; (Art. 133 de la Ley 135 de 1961, inciso 1�).

"8. La instituci�n de la 'renta presuntiva de los propietarios rurales, consagrada en los art�culos mencionados en el n�mero 6 de esta demanda, abolida por el art�culo 143 del Decreto-ley 2053 de 1974, el cual derog� expresamente el ordinal a) del art�culo 128 y los art�culos 138 a 1UU ya citados.

"9. La instituci�n de la "renta presuntiva" de que trata el Decreto legislativo 2053 de 1974, y las dem�s normas concordantes, es sustancialmente diferente de la 'renta presuntiva de los propietarios', porque tiene las siguientes caracter�sticas principales:

Se refiere al patrimonio l�quido del contribuyente, concepto jur�dico y econ�micamente distinto al de predio rural; (Art. 77 del Decreto 2053 de 1974, reformado por el Art. 59 del Decreto-ley 2247 de 1974).

No tiene en cuenta, por lo tanto, la diferencia entre "valor del predio" y "valor del terreno".

Es, en todos los casos, el ocho por ciento (8%) del patrimonio l�quido en el �ltimo d�a del a�o o per�odo gravable anterior; (Art. 77 del Decreto 2053 de 1974, reformado por el art�culo 59 del Decreto-ley 2247 de 1974).

"10. El Decreto 1718 de 1977 pretende reglamentar el art�culo 56 de la Ley 135 de 1961 tal como fue reformada por la Ley 4 de 1973. Un an�lisis l�gico de ese Decreto revela que todos sus art�culos constituyen una "proposici�n jur�dica completa", puesto que los art�culos 2, 3, 4, 5, 6 y 7 se limitan a regular la forma de cumplir y probar las obligaciones que el Decreto contempla en su art�culo lo. ", (fls. 2, 3, 4 y 5 Exp. 2348).

"El precepto acusado es reglamentario del numeral 2o. del art�culo 56 de la Ley 135 de 1961, modificado por el art�culo 21 de la Ley 4a. de 1973.

"Mas sucede, que la disposici�n legal reglamentada fue derogada por el art�culo 143 del Decreto legislativo 2053 de 1974.

"Ahora bien, al pretenderse revivir, mediante un decreto reglamentario, una norma derogada, se incurri� por el Ejecutivo Nacional en una desviaci�n de poder, que desborda la potestad reglamentaria, que le confiere la Constituci�n Nacional, ya que de esa manera se atribuye funciones privativas del legislador y quebranta la voluntad de �ste" (fl. 2, exp. 2347).

El demandante Alvarez Vergara, estim� como quebrantados los art�culos 41,43, 76, 13 y 14, 120 3o., 204, constitucionales y el art�culo 56 de la Ley 135 de 1961 (modificado por el art�culo 21 de la Ley 4a. de 1973).

El demandante Palacios Mej�a, consider� violados a m�s de los anteriores, los art�culos 38 de la Ley 4a. de 1973 y el art�culo 128 de la Ley 135 de 1961.

El demandante Rojas Viloria expres� que su acci�n se refer�a �nicamente contra el art�culo 1� del Decreto 1718, pues la nulidad de este har�a que el resto quedara "sin ninguna relevancia jur�dica" (fl. 5, C. 3). Y se�al� como particularmente quebrantados el art�culo 14 del Decreto Legislativo 2053 de 1974 y el art�culo 14 de la Ley 153 de 1887.

El demandante concept�a en s�ntesis que la Ley 4a. de 1973, "no previo mecanismo alguno" para que los propietarios cumplieran con el requisito de demostrar su contribuci�n directa a la educaci�n gratuita de los hijos de los trabajadores (folio 5 cuad. 1), "sino que se limit� a preverla". "Se abstuvo de se�alar la base para determinar el monto de la contribuci�n, lo mismo que los medios y la oportunidad para satisfacerla.

"Surge, entonces, el interrogante: �Puede, el se�or Presidente de la Rep�blica, en ejercicio de la potestad reglamentaria, se�alar el monto de la contribuci�n, prescribir los medios para satisfacerla y determinar la oportunidad para darle cumplimiento En otras palabras, �puede el se�or Presidente, por medio de un decreto reglamentario, crear una contribuci�n forzosa, con destinaci�n especial, por el mero hecho de estar prevista en la ley reglamentada

"... La reglamentaci�n, de acuerdo con lo expuesto por los tratadistas de derecho constitucional, debe ce�irse al pensamiento del legislador, sin desvirtuarlo; debe enderezarse a respaldar su autoridad, no a menguarla; debe concretarse a lo indispensable y nada m�s, como que el fin perseguido ha de ser el de buscar la verdadera efectividad en orden a la cumplida ejecuci�n de la ley.

"Sin embargo, pretextando el gobierno el ejercicio de una facultad reglamentaria se impuso a los propietarios "una contribuci�n alternativa, forzosa y especial", viol�ndose de esa forma el art�culo 43 de la Carta, e igualmente en concordancia, los art�culos 76, 13, y 76-14, el art�culo 41 y el 120 num. 3o.

"... Y, en el supuesto de que por un decreto reglamentario se pudiese imponer una contribuci�n, habr�a violado tambi�n el art�culo 204 de la Constituci�n, en cuanto no se�al� la fecha desde cu�ndo deber�a comenzar a ser satisfecha.

"Por �ltimo, no habiendo creado la Ley 4a. de 1973 contribuci�n directa alguna, al crearla, el Decreto Reglamentario 1718 de 1977 viol� el art�culo 21 numeral dos de aquella en cuanto fue m�s all� de lo previsto por el legislador" (fls. 5 a 8).

Como primer cargo. Considera el demandante que el numeral 2o. del art�culo 56 de la Ley 135 de 1961 y el par�grafo de la misma ley fijaban una contribuci�n, se�alaban la manera de cumplirla", con pagos al Fondo de Bienestar Familiar, (forma indirecta) y con aportes menores a ese Fondo combinados con mayor gastos voluntario en cualquier aspecto de la educaci�n de los hijos de los trabajadores (forma directa). Era pues un r�gimen tributario completo, con sujetos pasivos, tarifas, base impositiva y sistemas de terminaci�n perfectamente determinados o determinables, con base expresa en textos legales (folio 6 cuad. 2)

"Al haberse destruido dicho sistema por la derogaci�n hecha por el art�culo 143 del Decreto 2053 de 1974 de las normas sobre "renta presuntiva de los propietarios rurales" y del literal a) del art�culo 128 de la Ley 135 de 1961, no pod�a, "el gobierno reconstruir por reglamento lo que destruy� por acto con fuerza de ley, por el art�culo 43 de la Carta que establece que solo el Congreso puede crear contribuciones de car�cter nacional en tiempo de paz. Y el Decreto 1718, aunque expedido durante el estado de sitio, no fue dictado en uso de facultades del art�culo 121, ni guarda relaci�n con los motivos que llevaron al gobierno a declarar turbado el orden p�blico" (folios 6 y 7 cd. 2). Explica a continuaci�n:

"En efecto, el art�culo primero de dicho decreto fija a esa contribuci�n una tarifa (15% del valor de los salarios devengados por los trabajadores) y establece formas compensatorias de satisfacer la obligaci�n pecuniaria. Los art�culos 2, 3, 4, 5, 6 y 7 regulan la oportunidad en el pago de la contribuci�n, los beneficiarios de ella, las obras en que pueden invertirse, la manera de probar su cumplimiento y la oportunidad de hacer valer los recibos correspondientes. Se trata, pues, de aspectos t�picos de un r�gimen tributario, que el Gobierno no pod�a establecer por simple reglamento, sin violar la norma reglamentada y sin quebrantar los preceptos constitucionales que reservan al Congreso tal potestad y limitan, por lo tanto, sus poderes reglamentarios.

"El numeral segundo del art�culo 56 de la Ley 135 de 1961 no se�alaba tarifa alguna; el art�culo 1� del decreto s� lo hace, en un quince por ciento (15%) de los salarios devengados. El precepto legal indicaba que la obligaci�n respectiva se cumplir�a en la forma prevista en su art�culo 128; los art�culos 2,3,4, 5, 6 y 7 del decreto disponen otras formas de cumplir (porcentaje de salarios, construcci�n y mantenimiento de escuelas, ense�anza vocacional). El par�grafo del art�culo 128 ordenaba probar el acatamiento de la contribuci�n educativa con aportes del Fondo de Bienestar Veredal o de modo directo; los art�culos 3, 4, 5 y 6 del Decreto crean en cambio un sistema de recibos y certificados de matr�cula, asistencia a clases, etc." (C. 2, fl. 7).

Como segundo cargo: Seg�n el demandante, el art�culo 128de la Ley 135 de 1961, regul� dos maneras de cumplir con la obligaci�n de educar a los hijos de los trabajadores: Una indirecta, consistente en pagar al Fondo de Bienestar Veredal una sobretasa del 6% sobre el impuesto "a la renta presuntiva de los propietarios rurales" literal a) del art�culo 28 de la Ley 135 de 1961 y otra directa; consistente en contribuir con cualquier suma que excediera del 50% sobre el 6% adicional, a la renta presuntiva de los propietarios rurales. "Ello dar�a lugar, el a�o siguiente a contribuir s�lo con un tres por ciento (3%) al Fondo de Bienestar Veredal" (fl. 7 C 2).

Agrega que del texto del par�grafo del Art. 128 se desprende que la: "obligaci�n que tal numeral (segundo del art�culo 56) contiene solo puede cumplirse en la manera prevista en el art�culo 128, y el Gobierno carece de facultades para crear alternativas de satisfacerla".

"Concluye de lo anterior que el decreto acusado, viol� el art�culo 56 de la Ley 135 de 1961, "al establecer formas de cumplir su numeral segundo diferentes a los establecidos en su art�culo 128".

Considera finalmente que dicho art�culo 56 resulta hoy pr�cticamente imposible de reglamentar por cuanto "fueron derogados los art�culos de la Ley 135 de 1961 que creaba la "renta presuntiva de los propietarios rurales", y ante el hecho de que la "Renta presuntiva" que hoy existe solo se parece a la primera en el nombre. Es, en principio muy dif�cil que despu�s de tales derogaciones el Gobierno pueda ingeniarse un reglamento que permita cumplir el art�culo 128 de la Ley 135 de 1961, y por lo tanto, el numeral segundo del art�culo 56 de la misma ley. Pero ello no habilita al Gobierno para enmendar, por la v�a de los reglamentos los efectos voluntarios o no de los decretos de la emergencia econ�mica" (folio 11, C. 2).

El tercer cargo, consiste en sostener que el numeral 2o. del art�culo 56 de la Ley 135 no es susceptible de reglamentaci�n... pues ese numeral "dispone con toda claridad en su inciso segundo que para cumplir con las obligaciones que �l consagra es preciso atenerse a la forma prevista en el art�culo 128 de la misma ley. Es ese �ltimo art�culo, pues, el que est� en principio sujeto a reglamento". A�ade que dicha disposici�n no tiene un car�cter facultativo u opcional.

El decreto reglamentario acusado consecuencialmente invadi� un campo que hab�a sido completamente regulado por el legislador

El demandante sostiene que la norma reglamentada estaba derogada por el Art. 143 del Decreto Legislativo 2053 de 1974. Insiste en que la contribuci�n directa estaba prevista para ser satisfecha tambi�n a trav�s de la sobretasa del Art. 128, conforme se desprende del inciso 2o., numeral 2o. del Art. 21. Y agrega: "basta cotejar la norma acusada y transcrita anteriormente, con la disposici�n legal que reglamenta, para inferir, sin ning�n esfuerzo mental, que aquella, no solo modifica sustancialmente a �sta, sino que la sustituye y reemplaza plenamente.

"Si la norma reglamentada no estuviera derogada bastar�a este objeto para poner de presente el desv�o de la potestad reglamentaria en que incurri� el Ejecutivo Nacional al dictar el precepto acusado, mas s� sirve, en este evento, para relevar c�mo en la disposici�n legal acusada el Presidente de la Rep�blica, en uso de la facultad reglamentaria, crea obligaciones nuevas para los propietarios rurales, no previstas, ni autorizadas por el legislador, atribuy�ndose as� funciones propias de �ste" (fl. 4).

Dentro del proceso 2348, se constituyeron como impugnadores el Ministerio de Agricultura y el Instituto de Reforma Agraria.

a) El apoderado del primero expres� que el Decreto 1718 fue expedido con base en el concepto del Consejo de Estado del 13 de mayo de 1876, seg�n el cual� se consider� extinguida la exigencia del propietario de contribuir de manera directa con aportes al Fondo de Bienestar Veredal y a la vez vigente su obligaci�n directa, teniendo en cuenta la alternativa inicial del ordinal 2o. en menci�n, y que el Gobierno pod�a reglamentar dicho precepto, dentro de las pautas del ord. 3o. del art�culo 120 de la C. N. y, espec�ficamente, del ordinal7o. del art�culo lo. de la Ley 131 (sic) de 1961" (fl. 38 C. 2).

Advierte el impugnador que el propietario "no est� en la obligaci�n de contribuir a bienestar o educaci�n" sino que simplemente "tiene la carga de cooperar en ambos sentidos, si aspira a una determinada calificaci�n de su empresa. Pero es libre de obtener o no ese resultado mediante los actos correspondientes. As� que, por este respecto, no puede hablarse de r�gimen impositivo tributario" (fl. 41 C. 2).

A�ade que al Presidente de la Rep�blica como suprema autoridad Administrativa y en ejercicio de su poder constitucional reglamentario le correspond�a el deber de reglamentar la ley, en lo referente a la contribuci�n de los propietarios a la educaci�n gratuita de los hijos de los trabajadores rurales.

b) Para la abogada del Incora al quedar derogado el literal a) del art�culo128 que transcribimos no qued� se�alado por el legislador el modo como deb�a cumplirse la obligaci�n impuesta a los propietarios en el ordinal 2o. del art�culo 56 citado. Obviamente, al no existir la norma, un acto jur�dico, no s�lo el acusado sino cualquiera, no puede violarla". Y plantea c�mo desde 1962 la jurisprudencia ha adoptado un criterio din�mico y moderno en torno a la potestad reglamentaria; cita las sentencias de 10 de octubre de 1962 (Anales del Consejo de Estado, 10 de octubre de 1962, Tomo LXV, n�meros 399-400), 25de abril de 1970 (Anales Tomo XLVI, n�meros 425-426) y de lo expresado al respecto por el doctor Jaime Vidal Perdomo, en su obra de Derecho Administrativo.

c) Por otra parte el apoderado del Incora en el exp. 2347, sostiene: "... el art�culo 128 de la Ley 135 de 1961, se�al� las formas de cumplimiento directo e indirecto de la dicha obligaci�n social, mediante la imposici�n de una sobretasa sobre el impuesto de renta presuntiva, como forma directa, o bien, con sobretasa y contribuci�n porcentual; directa a la educaci�n de los hijos de los trabajadores a su servicio.

"El Ejecutivo Nacional, en ejercicio de facultades extraordinarias que le otorga el art�culo 122 de la Carta Constitucional, produjo el Decreto 2053 de septiembre 30 de 1974, por medio del cual, concretamente en su art�culo 143, derog� en forma expresa el "ordinal a) del art�culo 128, de la Ley 135 de 1961".

"Consecuencialmente, se dio una situaci�n anormal, consistente en que se mantiene la obligaci�n social de contribuir a la educaci�n gratuita de los hijos de los trabajadores asalariados rurales, impuesta por el Legislativo, pero al mismo tiempo se imposibilit� su cumplimiento en forma indirecta para la derogaci�n expresa y de manera directa por cuanto su monto se tasaba sobre la base del total de la contribuci�n directa.

"Considerando la persistencia de la obligaci�n social la contribuci�n directa a la educaci�n de la poblaci�n campesina que en modo alguno la citada derogatoria pretend�a, no era viable, "desmejorar los derechos sociales de los trabajadores", de conformidad con el numeral 6 del art�culo 122 de la C.N., entendiendo por otra parte la obligatoriedad de dar estricta aplicaci�n a los fines de orden p�blico e inter�s social que informan como principios generales la Reforma Agraria art�culo 1�. Ley 135 de 1961, no pod�a entender el Ejecutivo la ineficacia de la norma consagratoria detal objetivo de car�cter social... Y agrega:

"Ti�nese de lo anterior, que el Gobierno Nacional se hallaba no solo facultado, sino que le era imperativo, proceder a emitir el dictado reglamentario del numeral 2 del art�culo 56 de la Ley 135 de 1961, en salvaguarda de los beneficiarios, los hijos de los trabajadores rurales, cuyo derecho no era viable preterirlo, pretextando la inexistencia de la norma regulatoria del cumplimiento" (fls. 34v-35v, exp. 2347).

La se�ora Fiscal Segunda del Consejo de Estado en su estudio de fondo sostiene que el Gobierno se ci�� al pensamiento y a la intenci�n del legislador sin exceder su contenido. Advierte que derogada la sobretasa del Art. 128 ordinal a) de la Ley 4a. de 1973, qued� vigente "la contribuci�n a la educaci�n gratuita de los hijos de sus trabajadores" en forma directa y que por esto al establecer el decreto acusado la forma como deb�a cumplirse esa obligaci�n, ejerci� correctamente la potestad reglamentaria. Y agrega:

"Porque lo cierto es que subsiste una obligaci�n a cargo del propietario del predio rural: la de contribuir a la educaci�n gratuita de los hijos de sus

Trabajadores, la que s�lo puede cumplirse en forma directa, pues la alternativa qued� sin efecto ante la derogatoria de la norma que la establec�a.

"Como el legislador no dice cu�l es esa forma de cumplirse la obligaci�n, corresponde al reglamento precisarla "expidiendo las �rdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecuci�n de las leyes", tal como lo ordena el art�culo 120 de la Constituci�n Nacional. El presidente mediante el' decreto que se acusa, llen� el vac�o que se produjo con ocasi�n de la derogatoria de la norma que se�ala la forma o el modo de cumplir la obligaci�n impuesta al propietario del predio rural, con lo cual provey� a la cumplida ejecuci�n de dicha ley, e interpret� el pensamiento del Legislador, cumpliendo as� con una de sus funciones administrativas. Siendo ello as�, no puede afirmarse que se extralimit� en sus funciones reglamentarias" (fls. 59-52 exp. 2329).

Conviene clarificar que el Art. 21 de la Ley 4a. de 1973 al subrogar el Art. 56 de la Ley 135 de 1961 estableci� a cargo de los propietarios rurales nuevas funciones sociales y econ�micas:

2� Contribuir a la educaci�n gratuita de los hijos de sus trabajadores, bien mediante el pago de esa contribuci�n en forma directa o mediante el pago de otros aportes al Fondo de Bienestar Veredal;

En este juicio la controversia gira solo entorno a la reglamentaci�n de la funci�n segunda, es decir, la relativa a la contribuci�n de los propietarios rurales en la educaci�n de los hijos de sus trabajadores o subsidio para la educaci�n rural.

El pago de este subsidio qued� establecido en forma alternativa, a elecci�n del propietario: �ste pod�a pagarlo directamente a los padres de los ni�os campesinos en edad escolar; o bien indirectamente, a trav�s del Fondo Veredal respectivo, caso en el cual al tenor del Art. 128 ord. a) de la misma ley deber�a pagar el doble de los aportes ordinarios.

"Art�culo 128. El Fondo de Bienestar Veredal se formar� con los siguientes recursos:

a) Una sobretasa del seis por ciento (6%) sobre el impuesto a la renta presuntiva de los propietarios rurales, con lo cual se da cumplimiento a las obligaciones se�aladas en los ordinales lo. y 2o. del art�culo 17 de la presente ley.

"b) El veinte por ciento (20%) del ingreso anual del Fondo Nacional de Adquisiciones y Bienestar Social Campesino.

"c) El Ministerio de Educaci�n, el Ministerio de Salud, la Caja de Cr�dito Agrario, Industrial y Minero, el Instituto Colombiano Agropecuario y el Instituto de Mercadeo Agropecuario aportar�n anualmente al Fondo de Bienestar Veredal, en dinero o en servicios, mediante contratos que celebrar�n con dicho Fondo, un porcentaje de sus recursos ordinarios. El Gobierno fijar� en el decreto reglamentario el aporte m�nimo anual de cada una de estas entidades, y el total de esos aportes anuales no podr� ser menor de cien millones de pesos ($ 100.000. OOO. oo), o de un equivalente en servicios. Estos aportes se entienden sin perjuicio de las asignaciones que anualmente se hagan en el Presupuesto Nacional.

"d) Las donaciones que a t�tulo universal o singular recibiere de los particulares o de las entidades oficiales o internacionales.

"Par�grafo. Los propietarios que en el respectivo a�o gravable demuestren que han contribuido en forma directa a la educaci�n de los hijos de sus trabajadores en una suma que exceda del cincuenta por ciento (50%) de la contribuci�n de que trata el ordinal a) del presente art�culo, s�lo pagar�n como contribuci�n al Fondo de Bienestar Veredal una sobretasa del tres por ciento (3%) sobre el impuesto a la renta presuntiva. En estas condiciones demostrar�n el cumplimiento de la obligaci�n impuesta en el ordinal segundo del art�culo 17".

Este texto pone de presente una vez m�s el sistema alternativo previsto inicialmente para cumplir con la referida funci�n segunda al indicar que si el propietario rural pagaba la sobretasa del 6% sobre el impuesto a la renta presuntiva, satisfac�a la funci�n primera de aportar al Fondo Veredal y la funci�n segunda de car�cter laboral educativo. Y que esta �ltima contribuci�n deb�a tener un valor equivalente a la primera "(50% de la contribuci�n de que trata el ordinal a)".

Pone de presente tambi�n que la contribuci�n para la educaci�n rural fue establecida en forma aut�noma, completa y cuantificada y que, su relaci�n con la contribuci�n de aportar simplemente al Fondo Veredal (funci�n la. del Art. 21), era solo de car�cter aritm�tico e instrumental.

Ahora bien, el Art. 143 del Decreto Legislativo 2053 de 1974 (de emergencia econ�mica) al derogar el Ord. a) del Art. 128 dej� sin efecto indudablemente la sobretasa del seis por ciento y con ello todo el sistema de pago previsto en el Art. 128. Este art�culo dej� as� de servir de medio de aplicaci�n del ord. 2o. del Art. 21

El ordinal segundo del Art. 21 de la Ley 4a. de 1973, que sigui� en vigencia en cuanto a su contenido fundamental, qued� sin embargo modificado en la frase final del primer inciso (que establec�a el pago indirecto de la contribuci�n) y en el inciso segundo (que remit�a el cumplimiento de la contribuci�n a lo previsto en el Art. 128), dada la derogatoria de la sobretasa.

En resumen, dictado el Decreto 2053 de 1974 qued� sin efectos el sistema del pago indirecto pero sigui� en plena vigencia la contribuci�n para la educaci�n rural, mediante la forma de pago directo, conforme el Ord. 2o. del Art. 21 de la Ley 4a. de 1973.

Dentro de este contexto el gobierno reglament� esa contribuci�n por medio del decreto acusado.

El decreto estableci�, tal como puede verse en su texto, transcrito al comienzo de esta providencia, los siguientes medios opcionales de pago directo:

2�. La construcci�n y dotaci�n de los locales de la escuela y pago de sueldos;

3�. Pago de becas de ense�anza media, t�cnico-agropecuaria o superior en las ramas de agronom�a y veterinaria.

Hechas las anteriores precisiones procede examinar, conforme a los cargos, si las opciones se�aladas en el reglamento y lo que ellas implican corresponden plenamente al mandato de la norma reglamentada que, como se ha visto, estableci� esta nueva funci�n social de la propiedad rural consistente en contribuir a la educaci�n de los hijos de los trabajadores de la tierra.

Huelga insistir en que al quedar derogado el ord. a) del Art. 128 por disposici�n del Decreto Legislativo de emergencia econ�mica 2053/74, no qued� derogado el Ord. 2o. del Art. 21 de la misma ley que en forma aut�noma y precisa estableci� esta nueva funci�n educativa laboral. No lo hizo ni pod�a hacerlo porque trat�ndose de un decreto dictado con base en las facultades de excepci�n del Art. 122 de la Constituci�n Nacional no pod�a suprimir ni a�n desmejorar este derecho social de los trabajadores del campo de recibir un subsidio para la educaci�n de sus hijos.

La derogatoria solo afect� a uno de los medios de cuantificar esa contribuci�n, como fue el de la sobretasa del 3% previsto en el Art. 128, para el caso del pago por la v�a indirecta. Pero la instituci�n de la contribuci�n en s� misma qued� intacta.

Constatada la vigencia de la norma legal que consagra esta nueva funci�n social de la propiedad, es obvio que ella pod�a y deb�a ser reglamentada.

As� lo entendi� y lo dijo acertadamente la Sala de Consulta del Consejo de Estado, en concepto un�nime de los doctores Jaime Betancur Cuartas, Samuel Arango Reyes, Luis Carlos S�chica y Mario Latorre, de fecha 13 de mayo de 1976.

"El Gobierno Nacional en ejercicio de las extraordinarias facultades que concede el art�culo 122 de la Constituci�n Nacional (Estado de emergencia econ�mica o social) expidi� el Decreto 2053 de septiembre 30 de 1974, "Por el cual se reorganiza el impuesto sobre la renta y complementarios", y en su art�culo 1U3 derog� en forma expresa el ordinal a) del art�culo 126 que se ha transcrito, es decir, acab� con la obligaci�n de contribuir al Fondo de Bienestar Veredal por parte de los propietarios rurales, y como efecto, termin� con la alternativa para �stos de cumplir el deber educativo a trav�s del indicado Fondo, quedando as� circunscrita esa exigencia a la acci�n directa del propietario obligado. Desaparecida la contribuci�n del propietario rural al Fondo, queda �ste sin la funci�n de suplirlo en el deber laudable de instrucci�n de sus trabajadores, pero subsiste para el mismo propietario la obligaci�n de proporcionar, de manera directa, el desarrollo intelectual de esos trabajadores, en observancia de esa prevista alternativa en el ordinal 2o. del nuevo Art. 56 de la Ley 135 de 1961...".

"Ahora bien; de qu� manera cumplir� el propietario la exigencia edueativa indicada, es cuesti�n que no est� establecida, con detrimento de las finalidades de la ley y de los campesinos beneficiarios. Pero precisamente, para la debida ejecuci�n de las leyes ha previsto la Carta la Potestad reglamentar�a en el numeral 3o. del art�culo 120, como una de las funciones administrativas del Presidente de la Rep�blica, y en la misma Ley 135 de 1961 se anota en el art�culo lo. transcrito que, los objetivos enunciados, de car�cter social, econ�mico y t�cnico, ser� la gu�a para una cabal reglamentaci�n y ejecuci�n" (fl. 30, C. 3).

Antes de 1962 se afirmaba la imposibilidad de reglamentar ciertas leyes y los c�digos en general por parte del ejecutivo. El Consejo de Estado reaccion� contra esta tendencia primero en una providencia del 17 de febrero de 1962 (Anales del Consejo de Estado Tomo LXIV, n�meros 397-398 p�gina 188) y posteriormente en la sentencia del 10 de octubre de 1962 (Anales Tomo LXV n�meros 399-400 p�gina 34), cuando perentoriamente dijo que "Los l�mites del poder reglamentario de la ley los se�ala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado; si los ordenamientos expedidos por el Congreso suministran todos los elementos necesarios para su ejecuci�n, el �rgano administrativo nada tendr� que agregar, y de consiguiente, no habr� oportunidad al ejercicio de la funci�n reglamentaria. Pero si en ella faltan los pormenores necesarios para su correcta aplicaci�n, opera inmediatamente la potestad para efectos de proveer a la regulaci�n de esos detalles" (Ponente: Consejero Carlos Gustavo Arrieta). O, como lo expresa el tratadista Jaime Vidal Perdomo: "la extensi�n de la potestad reglamentaria es inversamente proporcional a la extensi�n de la ley" (Derecho Administrativo, 1980, p�g. 63).

Conforme los numerales 5o. y 7o. del art�culo lo. de la Ley 135 de 1961, esta ley tiene como objetivos entre otros: "Elevar el nivel de vida de la poblaci�n campesina" y "el mejoramiento econ�mico, social y cultural de la poblaci�n campesina", los cuales "servir�n reglamentaci�n, interpretado) ejecuci�n de la presente ley" y as� lo hizo efectivamente el decreto acusado al establecer formas alternativas para el cumplimiento de esta funci�n social educativa como son el pago de un subsidio equivalente al 15% del salario; la construcci�n, dotaci�n y sostenimiento de escuelas o el sostenimiento de becas especiales.

El decreto acusado al establecer las referidas formas de pago de esta contribuci�n para la educaci�n rural, no excedi� la ley reglamentada toda vez que ella misma establece, de manera clara e inequ�voca, una contribuci�n para la educaci�n de los hijos de los trabajadores del campo. El reglamento no hizo sino desarrollar la opci�n de pol�tica social adoptada por la ley; se�alar los medios indispensables para darle efectividad a la nueva funci�n social de los predios rurales, establecida por el ord. 2o. del Art. 21, la cual al desaparecer el sistema de la sobretasa o pago indirecto, hab�a quedado limitada a ser satisfecha solo por la v�a directa.

En efecto, el decreto reglamentario al prever los medios para que los propietarios rurales cumplan la nueva funci�n, no hizo sino desarrollar el contenido y el objetivo de la ley. Y lo hizo sin exceder la facultad reglamentaria por cuanto las tres alternativas que deja a opci�n del propietario no hacen sino darle sencilla y cumplida ejecuci�n al mandato de la ley. El subsidio del 15%, la apertura de aulas escolares o el sostenimiento de becas son medidas de aplicaci�n que bien pod�a se�alar la autoridad administrativa para que el mandato de la ley dejara de gravitar en el vac�o: las normas jur�dicas no pueden permanecer como enunciados de bienes intenciones sino que deben concretarse en conductas exigibles a los asociados. Lo que no pod�a hacer la Administraci�n, y que no hizo, era dejar de reglamentar esta nueva funci�n social de la propiedad establecida por el Ord. 2o. del Art. 21 de la Ley 4a. de 1973; ni reglamentarla en forma que excediera por extravagante o desproporcionada ese mandato; ni en otra tan �nfima e intrascendente que lo hiciera nugatorio.

La Administraci�n ejerci� aqu� con correcci�n la facultad reglamentaria, facultad que implica precisamente este poder de adecuaci�n del mandato legal a la vida pr�ctica.

Dijo tambi�n el Consejo de Estado en la citada sentencia del 10 de octubre de 1962:

"... pero cobra mayor extensi�n e importancia en cuanto ella se aplique a las actividades intervencionistas, al control de precios y de tarifas y al desenvolvimiento de los planes y programas econ�micos, bien sean generales o parciales. Si el Congreso tiene que limitarse en ciertos eventos, por raz�n de la naturaleza propia del asunto regulado, a se�alar las l�neas directrices de la pol�tica a seguir y a sentar las bases necesarias para su desarrollo, pero sin establecer normas de detalle que por su �ndole escapan al poder regulador de las C�maras, queda al �rgano Administrativo un vasto campo de actuaci�n dentro del cual opera en su plenitud la funci�n reglamentaria. Todo aquello que el Cuerpo Legislativo dej� sin una regulaci�n concreta y que sea necesario organizar para la ejecuci�n de la ley, ser� materia de reglamentaci�n administrativa, siempre que no desborden los l�mites del estatuto que se pretende desarrollar. Como en estos casos la normaci�n b�sica de la ley es restringida, la normaci�n accesoria del reglamento ser� especialmente extensa. El Gobierno se mover� con mayor libertad que la que tiene ordinariamente, m�xime si se considera que, en raz�n de que los fen�menos econ�micos son cambiantes y mudables y rechazan la posibilidad de regularlos por medio de los poderes necesarios para expedir reglamentos que se vayan adaptando a las nuevas circunstancias, en forma tal que en todo momento opere el estatuto adecuado a las situaciones que se presenten" (Anales A�o XXXVII - Tomo LXV - Nos. 399 y 400, p�g. 41).

Por todo lo anterior puede afirmarse que la tesis de las demandas no puede acogerse, por cuanto ello llevar�a a negar la posibilidad de la potestad reglamentaria para poner en vigencia el ord. 2o. del Art. 21 de la Ley 4a. de 1973, cuando la Constituci�n la establece para todas las leyes y cuando su finalidad consiste precisamente en facilitar y procurar su ejecuci�n. Por otra parte debe advertirse que derogado como fue el Art. 128, en cuanto hace relaci�n al ord. 2o. del Art. 21, no pod�a plantearse ni darse su infracci�n en forma alguna.

Finalmente el Decreto 1718 que quebranta el art�culo 43 de la Constituci�n, pues el hecho de que el propietario entregue "en efectivo a cada trabajador una suma no inferior al 15% de su salario devengado en el mes inmediatamente anterior al de la fecha del aporte" no significa la creaci�n de un impuesto, pues no corresponde a lo que tradicionalmente ha entendido el Consejo de Estado por tal. En sentencia del 29 de noviembre de 1946, con ponencia del Dr. Guillermo Hern�ndez Rodr�guez, dijo:

"Los tratadistas de hacienda p�blica suelen definir el impuesto como exacci�n exigida obligatoriamente de conformidad con la capacidad contributiva de los individuos o personas jur�dicas y fijadas unilateralmente por el Estado seg�n leyes generales, pagada en dinero sin contraprestaci�n concreta con el objeto de atender al funcionamiento del gobierno, de los servicios p�blicos y dem�s necesidades de inter�s general propias de la vida en sociedad. De conformidad con esta concepci�n te�rica el impuesto se caracteriza principalmente por su ausencia de contraprestaci�n concreta por parte del Estado. Se paga el impuesto por la raz�n pol�tica de vincularse el individuo o la persona jur�dica a una sociedad determinada y no como retribuci�n de un servicio concreto de la administraci�n p�blica. La noci�n de do ut des est� ausente de la teor�a del impuesto. Desde este punto de vista pueden clasificarse como puestos, de conformidad con las leyes colombianas, entre otros, los siguientes: el impuesto sobre la renta en su forma trif�sica que grava la renta propiamente dicha, el patrimonio y el exceso de utilidades, el impuesto sobre la masa global hereditaria y sobre las asignaciones y donaciones, el impuesto sobre los art�culos importados y exportados (aduanas), el impuesto sobre consumo de gasolina, sobre el consumo de llantas y de f�sforos y naipes, el impuesto sobr� encendedores autom�ticos, sobre los aparatos telef�nicos, sobre los espect�culos p�blicos, sobre consumo de grasas y lubricantes etc

"Todos estos impuestos recaen sobre situaciones econ�micas, se exigen imperativamente por el Estado, en virtud de leyes especiales, y se destinan para atender la marcha del gobierno y de los servicios p�blicos en general. Las caracter�sticas del impuesto aparecen pues en estos grav�menes" (Anales del Consejo de Estado. A�o XXIX 1946-1947 Tomo LVI n�meros 357-361).

El 2 de mayo de 1977, la Sala de Consulta dijo: "En el concepto de impuestos no entra ni juega papel alguno una contraprestaci�n expresa en favor del particular, a cambio de la suma o sumas que �ste deposita en las cajas oficiales. Ese gravamen es de car�cter general y obligatorio, se determina unilateralmente por el Estado en consideraci�n a la capacidad econ�mica del individuo y est� destinado a atender los gastos generales de la administraci�n, de la cual se beneficia, tambi�n en forma general quien est� incorporado a la comunidad. Pero el particular no recibe contraprestaci�n concreta alguna de parte del Estado".

Por todo lo anterior no puede entenderse que la primera de estas tres alternativas de cumplimiento que se�ala el decreto acusado constituya un impuesto. Adem�s, el pago del 15% sobre el salario, no es exigible por s� mismo, dado que el propietario puede sustituirlo por la apertura de aulas o por el sostenimiento de becas, a su elecci�n; el pago del porcentaje, en caso de optarse por este medio, no se hace al Estado sino a los campesinos beneficiarios, y su cumplimiento, en fin, no es una obligaci�n sino una carga, impuesta por la Ley

4a. de 1973 en el ord. 2o. de su Art. 21, a las propiedades rurales para que puedan ser consideradas como adecuadamente explotadas.

Finalmente cabe observar tambi�n que esta carga social, si bien guarda similitudes con el auxilio del transporte establecido en favor de ciertos trabajadores (Art. 2o. de la Ley 15 de 1959), se diferencia de �ste en cuanto no es prestaci�n laboral.

Por lo expuesto, la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la Rep�blica de Colombia y por autoridad de la ley,

Deni�ganse las s�plicas de las demandas acumuladas en este proceso. Cop�ese y notif�quese.

BERNARDO ORTIZ AMAYA, PRESIDENTE; CARMELO MART�NEZ CONN, (SALVAMENTO DE VOTO); AYD�E ANZOLA LINARES, JACOBO P�REZ ESCOBAR, CARLOS BETANCUR JARAMILLO, MARIO ENRIQUE P�REZ V., SAMUEL BUITRAGO HURTADO, IGNACIO REYES POSADA, (SALVAMENTO DE VOTO); JORGE DANGOND FLORES, (SALVAMENTO DE VOTO); GUSTAVO HUMBERTO RODR�GUEZ, ENRIQUE LOW MURTRA, ALVARO OREJUELA G�MEZ, ROBERTO SU�REZ FRANCO, (SALVAMENTO DE VOTO); EDUARDO SUESC�N MONROY, JORGE VALENCIA ARANGO, (SALVAMENTO DE VOTO); PEDRO CHARRIA ANGULO, CONJUEZ (SALVAMENTO DE VOTO)

El Decreto Reglamentario 1718 de 1977 no encuentra soporte alguno en la norma reglamentada. La obligaci�n de pagar un 15% de su salario o cada trabajador para la educaci�n de sus hijos no est� establecida en la ley que se reglamenta.

En forma sucinta me permito presentar las razones que me obligan a disentir de la sentencia proferida en este proceso, que son las mismas que tuve oportunidad de expresar en forma m�s amplia cuando se discuti� el fallo en la Sala Plena de la Corporaci�n.

El art�culo 128 de la Ley 135 de 1961 estableci� a cargo de los propietarios de predios r�sticos una sobretasa del 6% sobre el impuesto a la renta presuntiva con destino al fondo del Bienestar Veredal. Esta norma fue derogada expresamente por el art�culo 143 del Decreto 2053 de 1974. En esta forma la obligaci�n de los propietarios de fondos rurales con respecto a la educaci�n de los hijos de sus trabajadores qued� sin que la ley determinara la forma para su cumplimiento. El decreto acusado estableci�, para que se entienda que el propietario de un predio rural ha cumplido con la obligaci�n de contribuir directamente a la educaci�n gratuita de los hijos de sus trabajadores, la realizaci�n de uno cualquiera de los siguientes aportes: lo. Que ha entregado en efectivo a cada trabajador una suma no inferior al 15% de su salario devengado en el mes inmediatamente anterior al de la fecha del aporte; 2o. Que ha construido locales para la educaci�n primaria corriendo con los gastos de dotaci�n y sueldos de los profesores y 3o. que costea a los hijos de sus trabajadores estudios de ense�anza media, t�cnico agropecuaria o superior.

Es evidente, que el decreto reglamentario no encuentra soporte alguno en la norma reglamentada. La obligaci�n de pagar un 15% de su salario a cada trabajador para la educaci�n de sus hijos no est� establecida en la ley que se reglamenta. No considero que �ste sea un impuesto que al imponerlo haya violado el art�culo 43 de la Carta, porque dicho pago no re�ne los requisitos caracter�sticos del impuesto; pero sin duda es una carga social que s�lo puede establecerse mediante ley o por el ejecutivo en uso de facultades extraordinarias. As� como el Decreto acusado se�al� en un 15% sobre el valor de los salarios el aporte de los patronos para que se entendieran cumplidas sus obligaciones sociales, ha podido establecerlo en un 1% llegando a otro extremo en un 100% sobre los salarios, en uno y otro caso con violaci�n ostensible del art�culo 120, ordinal 3o. de la Constituci�n, pues ninguna de tales soluciones se encuentra impl�cita en la ley reglamentada.

Las razones expuestas por el ilustre consejero que me ha antecedido, doctor Ignacio Reyes Posada, son las que el suscrito tuvo en cuenta para salvar su voto, aunque, desde luego, expuestas portan distinguido jurista con mayor brillantez que como las hubieran podido ser expresadas por quien salva el voto.

Por tal motivo, con el debido respeto me aparto del sentir mayoritario de la Sala para el caso sub-judice.

En reiteradas ocasiones ha dicho esta Corporaci�n que en ejercicio del poder reglamentario el ejecutivo no puede dictar una disposici�n que viole la ley, no solo la que pretende reglamentar sino una cualquiera, pues la funci�n del reglamento es hacer eficaz, activa, plenamente operante la norma superior de derecho, pero nada m�s que eso.

Las razones que tenemos para separarnos de la decisi�n mayoritaria est�n consignadas en el auto de octubre 11 de 1977 sobre suspensi�n provisional del acto demandado y que, en su parte pertinente, transcribimos:

"La simple comparaci�n entre el Decreto impugnado y las normas superiores que pretendi� reglamentar, permite sin necesidad de an�lisis, de esfuerzo interpretativo, las siguientes conclusiones:

"a) Que mientras el art�culo 56 de la Ley 135 de 1961 (Art. 21 de la Ley 4a. de 1973), establece, entre los requisitos para declarar una tierra como adecuadamente explotada, el de que sus propietarios contribuyan a la educaci�n gratuita de los hijos de sus trabajadores, bien en forma directa o por medio de la contribuci�n al Fondo de Bienestar Veredal, lo que cumplir�n "en la forma prevista en el art�culo 128 de esta ley, el decreto acusado trae un r�gimen tributario distinto al establecido en el Art. 128 citado, y una forma de cumplimiento totalmente distinta al puesto en dicha norma, por lo que aparecen ostensiblemente violadas tales disposiciones legales.

"b) Mientras el Art. 128, comentado, fija la contribuci�n en una "sobretasa del 6% sobre el impuesto a la renta presuntiva de los propietarios rurales", el Decreto la determina en un 15% del salario devengado por cada trabajador en el mes inmediatamente anterior.

"c) Mientras el par�grafo del Art. 128 citado, al hablar de la forma directa de cumplir con la educaci�n rural, exige que ella exceda, por lo menos en un 50% al 6% sobre el impuesto a la renta presuntiva rural, a pesar de lo cual deber�n pagar siempre un 3% sobre dicho impuesto, el Decreto acusado, crea, a manera de inversiones sustitutivas del impuesto o como prestaciones sociales en dinero o en especie, como la creaci�n y dotaci�n de escuelas, pago de profesores (ordinal 2o. art�culo lo. ); atenci�n de los costos totales de los estudios primarios, secundarios, medios, t�cnico agropecuarios o universitarios en los ramos de veterinaria o agronom�a (Art. 1o. del ordinal 3o.).

"d) Tales inversiones sustitutivas, seg�n el decreto acusado, probar�n por s� solas, el cumplimiento del requisito basado en la contribuci�n educativa que se exige para tener la tierra como adecuadamente explotada, mientras que conforme al Art. 128, en comento, adem�s, de ellas, si voluntariamente la realiza el contribuyente, deber� contribuir adicionalmente con un 3% del impuesto a la renta presuntiva rural con destino al Fondo de Bienestar Veredal.

"e) Mientras el art�culo 128, hacia extensivo el beneficio a todos los hijos de los trabajadores, el Art. 3o. del Decreto acusado, lo restringe a los hijos mayores de 6 a�os y menores de 14 a�os, en lo que, por lo dem�s, se nota ostensible incongruencia con el ordinal 3o. del mismo estatuto, que habla de educaci�n media, t�cnica y universitaria, inconcebible para menores de 14 a�os.

"f) En s�ntesis el legislador (Art. 21 de la Ley 4a. de 1973) ordenaba cumplir con el requisito de la contribuci�n a la educaci�n de los hijos de los trabajadores en la forma establecida en el art�culo 128 de la misma ley y, en flagrante contradicci�n, el Decreto demandado crea un sistema distinto y opuesto al rese�ado en el aludido art�culo 128.

"g) No es necesario, para los efectos de esta providencia, analizar las consecuencias de la derogatoria de los art�culos 133 a 144 de la Ley 135 de 1961 (Art. 38 de la Ley 4a. de 1973) que hablaban de la renta presuntiva rural, expresamente hecha por el Art. 143 del Decreto-ley 2053 de 1974, sobre la supervivencia o no de las normas contenidas en los art�culos 56 y 128 de la Ley 135 de 1961.

"En reiteradas ocasiones ha dicho esta Corporaci�n que en ejercicio del poder reglamentario, el ejecutivo no puede dictar una disposici�n que viole la ley, no solo la que pretende reglamentar, sino una cualquiera, pues la funci�n del reglamento es hacer eficaz, activa, plenamente operante la norma superior de derecho, pero nada m�s que eso. No puede por lo mismo introducir, so pretexto de reglamentaci�n, normas nuevas, preceptos que no se desprenden conforme a la naturaleza de las cosas, de las disposiciones legales, reglas que impongan obligaciones o prohibiciones a los ciudadanos m�s all� del contenido intr�nseco de la ley, pues ello implica un acto exorbitante, una extralimitaci�n de funciones constitutivo de una clara violaci�n de la voluntad legislativa y de la norma contenida en el ordinal 3o. del art�culo 120 de la Constituci�n Pol�tica.

Por lo dem�s, el Decreto acusado, crea un impuesto distinto al legal o una inversi�n sustitutiva, nuevo con beneficiarios distintos a los se�alados en la ley que dice reglamentar, con una tarifa y una base para determinarlo totalmente distinta a los indicados por el legislador y unas inversiones sustitutivas del referido impuesto, no puestas como tales por el legislador y con consecuencias distintas a las se�aladas en la ley, por lo que resulta, igualmente violado el art�culo 43 de la Constituci�n Pol�tica que ordena que en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podr�n imponer contribuciones.

"El Decreto acusado, constituye un estatuto tributario completo, pues se refiere a un solo impuesto, se�ala los sujetos pasivos del mismo, crea unas inversiones sustitutivas, se�ala los beneficiarios del impuesto y contribuci�n, la forma de cumplir y probar la inversi�n sustitutiva y las obligaciones de los estudiantes beneficiados, por lo que, la flagrante y ostensible violaci�n de las normas se�aladas por el demandante, sustantivas y superiores, hade predicarse de la totalidad del estatuto impugnado".

Conocido el salvamento de voto de los doctores Jorge Valencia Arango y Jorge Dangond Flores, el suscrito Consejero se adhiere a �l por compartir las consideraciones expuestas en el mismo y estimar innecesario repetir los mismos argumentos.

Fecha Providencia	07/12/1982
Fecha de notificaci�n	07/12/1982