Fecha Providencia | 26/10/1976 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Alfonso Arango Henao
Norma demandada: Decretos 281 de 21 de febrero de 1975 y 522 de 18 de marzo de 1976
Demandante: EMILIANO REY ZUÑIGA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
LICENCIAS/ REGISTROS – Licencias o registros para medicamentos, productos cosméticos, materiales de curación, plaguicidas de uso domestico, detergentes y otros productos que incidan en la salud / LICENCIAS – Término de vigencia
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ALFONSO ARANGO HENAO
Bogotá, D. E., veintiséis (26) de octubre (10) de mil novecientos setenta y seis (1976)
Radicación número: 2461
Actor: EMILIANO REY ZUÑIGA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Ref.: Expediente 2461.
Ejercitando la acción pública, el doctor Emiliano Rey Zúñiga, demanda los artículos que luego se anotarán, de los Decretos 281 de 21 de febrero de 1975 y 522 de 18 de marzo de 1976, porque estima que ellos son contrarios a la Constitución y a las leyes.
En la misma demanda solicita la suspensión provisional de los actos acusados, pero tal petición no fue próspera, según consta en el auto admisorio de la misma, dictado el 31 de mayo último.
Los hechos sobre los cuales fundamenta su acción el doctor Rey Zúñiga, son en síntesis, los siguientes:
Según los correspondientes epígrafes de los decretos acusados, ellos se expidieron en ejercicio de la función reglamentaria otorgada al Presidente de la República por el ordinal 3º del artículo 120 de la Carta. Las Leyes 116 de 1937, 32 de 1948 y 22 de 1962 concedían licencia para "importar, fabricar y vender en el territorio nacional especialidades farmacéuticas, alimentos y cosméticos", y la Ley 32 de 1948 fijó "una vigencia o duración a estas licencias de diez anos". Entre varias disposiciones legales, una de ellas el Decreto 0984 de 1953, cambió de nombre al Ministerio de Higiene y lo denominó de Salud Pública, "y el departamento jurídico fue reemplazado, para efectos del permiso de importación, fabricación y venta de los productos mencionados, por diferentes entidades entre las cuales la última de ellas es la División de Vigilancia de Productos Bioquímicos". Dentro de todo este proceso se cambió la nomenclatura de licencia y su vigencia de diez años, "para los actos administrativos que concedían permiso para importar, fabricar y vender fármacos, alimentos y cosméticos". El Decreto 1528 de 1964, derogado por el 2797 de 1974, "dejó al país sin legislación sobre la materia hasta febrero de 1975". "El 21 de febrero del año pasado se dictó el Decreto 281 reglamentario también para reemplazar al 1528, y el 18 de marzo de este año se dictó el 522 en forma irregular e irreglamentaria por carecer de numeración propia, lo que hace difícil su consulta, que a su vez modifica parcialmente al 281 y que, no obstante ser decretos reglamentarios, modifican la nomenclatura y la vigencia establecidas por la ley de los permisos, cambiando el nombre por registro y reduciendo la vigencia a cinco años".
Con base en estos hechos y en que los decretos impugnados violan los artículos 30 y 120 3 de la Constitución Nacional y las Leyes 11 de 1920, 116 de 1937, 32 de 1948 y 22 de 1962, normas en las cuales fundamenta su derecho el actor, éste ha pedido lo siguiente:
"1º Que son nulos los artículos 5º, 6º, 7º, 9º, 11 (ordinales "c" e "i"), 23. 24, 32. 34, 35. 36. 37, 38. 39. 43, 44, 45, 47, 49, 50, 51. 53, 54, 55, 56, 57. 58. 62, 65, 66, 68. 69. 70, 71, 72. 73, 74, 75. 76 (ordinales "e" y "h"). 81 (ordinal "b"). 82. 83. 85. 86. 87, 88, 89. y 91 f ordinal "a") del Decreto reglamentario 281 de 21 de febrero de 1975.
2º Que son asimismo nulos los siguientes artículos o incisos, que al fin no sé cómo denominarlos, del Decreto igualmente reglamentario 522 de 18 de marzo de 1976, modificatorio del anterior, que por no tener numeración propia sus apartes, no puede designarlos sino haciendo referencia a la forma irregular como están presentados:
Los artículos o incisos que dicen lo siguiente y sus textos:
"El artículo 5º quedará así: y sus parágrafos 1º y 2º.
El artículo 11 quedará así: en sus ordinales "c" e "i" y sus parágrafos 1º, 2º y 3º en sus ordinales "e" de estos dos últimos.
El artículo 20 quedara así:
El artículo 26 quedara así:
El artículo 34 quedara así:
El artículo 36 quedara así:
El artículo 46 quedara así:
El artículo 49 quedara así:
El artículo 69 quedara así:
El ordinal a) del artículo 72 quedara así:
El artículo 75 quedara así: en sus paragrafos;
"Adiciónase el artículo 76 con los siguientes ordinales: "j" y "adicionales el artículo 90 así" en el segundo inciso del "parágrafo" en cuanto dice: "los titulares de los registros...",
Nulidades que deben ser declaradas porque no obstante ser decretos reglamentarios, reforman las Leyes 116 de 1937, 32 de 1948 y 22 de 1962, en cuanto sustituyen la denominación registro por la de licencia, que era la nomenclatura empleada por esas leyes y que son las que han regido la materia hasta el Decreto 281 de 1975.
La nulidad del artículo 53 del Decreto 281 de 1975 se debe aclarar por doble motivo: porque además de modificar el nombre del acto administrativo, reduce arbitrariamente la vigencia del título a cinco años con grave perjuicio de los derechos adquiridos de los propietarios de las licencias, llamadas ahora malamente "registros".
Pido igualmente con el mayor respeto, que de acuerdo con el artículo 94 del Código Contencioso Administrativo, sea decretada la suspensión provisional de los artículos mencionados, por cuanto violan de manera manifiesta y evidente los artículos 3º y 4º de la Ley 116 de 1937; 1º, 4º y 5º y su parágrafo de la Ley 32 de 1948, y 12 y 13 de la Ley 22 de 1962, que estaban vigentes hasta el Decreto 281 de 1975".
El señor Agente del Ministerio Público, después de hacer transcripción de los apartes más importantes de la demanda y de anotar que en el punto primero del "petitum" "se hace una enumeración extensa de los artículos cuya nulidad se pretende, y en la petición segunda, aunque de manera fragmentaria se demandan normas de otro decreto, en éste se incluyen disposiciones que sustituyen o modifican muchas de las de la primera petición", lo cual dificulta un claro y perfecto entendimiento de los careos formulados por el actor a los actos que acusa. Sin embargo, agrega el señor Fiscal que parece que la acusación consiste en la sustitución de la palabra licencia por la de registro, "y también en la reducción de la vigencia de títulos ya otorgados; pero a la falta de la expresión completa de los términos a que se contraen las reclamaciones jurídicas se agrega la omisión que se contempla en el Decreto reglamentario 281 de 1975, en el cual no se especifican las normas reglamentadas", todo lo cual genera incertidumbre en el fallador "y ello indica precisamente que no se aportaron al proceso los elementos de juicio suficientes para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara a todo acto administrativo". Por ello concluye el señor Agente del Ministerio Público "que falta un presupuesto procesal que impide fallar en el fondo".
No se acuerda la Sala con la conclusión a que llega el señor Agente del Ministerio Público, pues, aunque el libelo no reviste la claridad deseada y él no constituya "un marco al juzgador para estudiar y resolver la demanda", la verdad es que con la claridad que quiso o que pudo hacerlo el actor, éste expresó sus deseos de anulación de los artículos acusados y por las razones que expuso en su libelo, confirmadas posteriormente en su alegato de conclusión.
Interpretando la demanda, encuentra la Sala que el primero de sus cargos consiste en que fue cambiado el nombre de licencia por el de registro para indicar los permisos o concesiones otorgadas por el Estado para la importación, fabricación y expendio de especialidades farmacéuticas, alimentos y cosméticos. Para negar prosperidad a este cargo, basta anotar que el Decreto ley 621 de 1974 denomina indistintamente licencias o registros a tales concesiones, porque en el fondo son ambas cosas, procurando con ello quizá, cumplir mejor la función estatal de autorizar la importación, fabricación y venta de especialidades farmacéuticas y de alimentos y á la vez llevar un control de las mismas licencias con el registro de ellas.
El segundo cargo de la demanda consiste en una escueta afirmación consistente en que los decretos impugnados "han desbordado con exceso la facultad reglamentaria, hasta el punto de reformar las leyes en puntos tan esenciales como son la denominación del acto administrativo como la duración de él; lo que constituye en extricto (sic) sentido jurídico, un acto de extralimitación de funciones o de abuso de poder". Del propio contenido del libelo se deduce que este segundo cargo hace parte del primero y también del tercero que se enfila en contra de los artículos 53 y 65 del Decreto 281 el que, según el actor, "es una manifesta, clara y evidente violación de una norma superior", y que, además, "viola los derechos adquiridos de los propietarios de las licencias expedidas anteriormente con una vigencia de diez años".
El artículo 53 del Decreto reglamentario 281 de 1975 dice que los registros de que él trata, lo que vale decir licencias para medicamentos, productos, cosméticos, materiales de curación, plaguicidas de uso doméstico, detergentes y otros productos eme incidan en la salud, "tendrán una duración de cinco años contados a partir de la fecha de la resolución que los otorgue y podrán renovarse por períodos iguales". Es claro que si el artículo 5º de la Ley 32 de 1948 estableció para esos mismos permisos una vigencia de diez años, la norma inferior no puede modificar tal plazo, y que si lo hace, como en el caso presente, se impone su anulación por quebranto expreso de la ley, lo cual se habrá de declarar en la parte resolutiva de esta sentencia.
En cuanto al artículo 65 del mismo Decreto 281 que prevé la transición entre las denominaciones licencia y registro, no se observa ningún quebrantamiento a las normas superiores por lo expuesto al rechazar el primer cargo del que se dijo que no tendría prosperidad.
Por las razones expuestas sin necesidad de más consideraciones al respecto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Falla:
1º No aparece demostrado en los autos la excepción propuesta por el señor Agente del Ministerio Público, por lo cual no se accede a declararla comprobada.
2º Es nulo el artículo 53 del Decreto 281 de 1975, de octubre 21, en la parte que dice: "Los registros de que trata este decreto tendrán una duración de cinco años a partir de la fecha de la resolución que los otorgue y podrán renovarse por períodos iguales".
3° deniéguese las otras peticiones formuladas en la demanda.
En firme esta providencia archívese en este expediente dejando constancia que esta providencia se discutió en varias salas y se aprobó en sección del DIA del 22 de corrientes según consta en las cartas respectivas.
Cópiese y notifíquese
ALFONZO ARAGON HENAO, CARLOS GALINDO PINILLA CARLOS BETANCUR JARAMILLO, HUMBERTO MORA OSEJO
JORGE A. TORRADO, SECRETARIO