Fecha Providencia | 16/11/1983 |
Fecha de notificación | 16/11/1983 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Roberto Suárez Franco
Norma demandada: Decreto 3143 de 1981
Demandante: CLEMENCIA MANCHOLA
PERSONAS JURIDICAS Y NATURALES - Personas jurídicas de derecho público y de Derecho Privado - Fines - SOCIEDAD. Definición, (artículos 2079 del C. C. y 98 del C. de Co.) / CORPORACIONES O FUNDACIONES - Finalidades. PERSONAS JURIDICAS RECONOCIMIENTO - Puede ser coetáneo al acto de constitución o posterior - Concepción jurisprudencial y doctrinal / CARACTERISTICAS – Personalidad - ¿Cómo se adquiere - El Decreto 2820 de 1974 en su artículo 20 excluyó a las personas jurídicas de la lista de los incapaces / CLASES DE PERSONAS JURIDICAS. FUNDACIONES - Características y definición / CORPORACIONES - Definición / SOCIEDADES MUTUARIAS - (Decreto 3184 de 1981) - Participan simultáneamente del carácter de corporación y de fundación - Se les asigna el carácter de instituciones de utilidad común, (artículo 5° ibídem) / INCAPACES - Evolución jurídica. SOCIEDADES MUTU ARIAS – Características - (Decreto 3143 de 1981) / CODIGOS DE LA NACION – Reforma - Corresponde al legislador (Artículo 76 N° 2 C. N.) / SOCIEDADES MUTU ARIAS - Inspección y vigilancia / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE COOPERATIVAS - La Ley 24 de 1981 - La transformó en Departamento Administrativo - INSPECCION Y VIGILANCIA DE LAS PERSONAS JURIDICAS
Es de competencia del legislador la expedición de los estatutos fundamentales bajo cuyo marco debe exigirse la función gubernamental de inspección y vigilancia de las personas jurídicas sometidas a el, por institución o por ley.
Declárase la nulidad del Decreto Reglamentario 3143 de 1981 expedido por el Presidente de la República con excepción de los artículos trigésimo segundo y trigésimo tercero.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO SUAREZ FRANCO
Bogotá, D. E., dieciséis (16) de noviembre (11) de mil novecientos ochenta y tres (1983)
Radicación número:
Actor: CLEMENCIA MANCHOLA
Demandado:
La ciudadana abogada Clemencia Manchóla, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 66 del C.C.A. demandó ante el Consejo de Estado las siguientes pretensiones:
"1. Que se declare la nulidad del Decreto 3143 del seis (6) de noviembre de 1981, expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confieren los numerales 8 y 19 del artículo 120 de la Constitución Política, por medio del cual se reglamenta la Ley 24 de 1981, en relación con las sociedades mutuarias y se dictan normas para su inspección y vigilancia.
"2. Que se decrete la suspensión provisional del acto acusado, por ser manifiestamente violatorio de la Constitución y de la ley.
"3. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia que se produzca en este proceso dentro del término previsto en el artículo 121 de la Ley 167 de 1941.
Como hechos susténtatenos de la demanda relata los siguientes:
"1. El Decreto 3143 del 6 de noviembre de 1981 fue dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad que le confieren los numerales 3 y 19 del artículo 120 de la Constitución Política.
"2. El citado Decreto, según su epígrafe reglamenta la Ley 24 de 1981, en relación con las sociedades mutuarias y se dictan normas para su inspección y vigilancia.
"3. La Ley 24 de febrero de 1981 transforma la Superintendencia Nacional de Cooperativas en Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, se fijan sus objetivos, estructura y funciones, se prevee a su dotación presupuestal y se dictan otras disposiciones.
Cita como normas violadas los artículos 12, 44, 50, 76 numeral 12, 120 numerales 3 y 19 de la Constitución Política y el artículo 2, ordinal 5 de la Ley 124 de 1931.
El concepto de la violación lo desarrolla a través de cuatro capítulos; previamente hace una síntesis del Decreto acusado.
En el primero de dichos capítulos intitulado "La ley 1º creación de la persona jurídica" afirma que el Gobierno Nacional no tiene la facultad de "regular en su integridad las personas jurídicas denominadas sociedades Mutuarias" como se ha hecho en el Decreto acusado por cuanto ello corresponde al Congreso. Tal afirmación la fundamenta en los artículos 44 y 12 de la Constitución Nacional, motivo por el cual concluye que el Decreto 3143 de 1981 viola las disposiciones constitucionales enunciadas.
Igualmente considera como violados los artículos 50 y 76, numeral, 2 de la Constitución porque "de acuerdo con ellos, le compete al legislador de manera exclusiva y no al gobierno, como se hizo al dictar el Decreto demandado, la expedición de las normas que deben regular la constitución, funcionamiento, reconocimiento, fusión, incorporación y extinción de las personas jurídicas.
Considera, que el Decreto acusado se extralimitó por cuanto estableció sanciones de diverso orden para quienes violen las disposiciones en él contenidas, lo cual está reservado al legislador.
Lo anteriormente sostenido por la demandante lo fundamenta, además en diversas jurisprudencias del Consejo de Estado.
El segundo capítulo, relacionado con el concepto de la violación, lo denomina la demandante "La Inspección y vigilancia de las personas
Sostiene que el Decreto acusado viola el numeral 1° del artículo 120 de la Constitución Nacional porque "en lo atinente a la inspección y vigilancia de las sociedades mutuarias, como instituciones de utilidad común, no se refiere a las rentas de dichas entidades y a la manera de adquirirlas, ni administrarlas e invertirlas para que se conserven y sean debidamente aplicadas, o bien cuidar que se respete la voluntad de sus fundadores, sino a asuntos totalmente diferentes".
Agrega que la Ley 24 de 1981, por la cual se transforma la Superintendencia Nacional de Cooperativas en Departamento Administrativo, no da pie para que el gobierno Nacional expida un estatuto completo sobre sociedades mutuarias "más cuando el artículo 1 de la mencionada ley, se refiere a que el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas debe ejercer vigilancia y control, sobre las Sociedades Mutuarias. La misma ley en el artículo 2, ordinal 5, asigna, entre otras funciones, al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas la de ejercer el control y vigilancia sobre las entidades que cobija para que su funcionamiento se ajuste a las disposiciones legales sobre el particular y los intereses de los asociados.
En el capítulo tercero de la sustentación del concepto de la violación, que la demandante intitula "La potestad reglamentaria", sostiene que en el caso sub judice no podía el Presidente, en ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el ordinal 3o del artículo 120 de la Constitución Nacional, dictar el Decreto 3143 de 1981. Dicha reglamentación, a decir de la actora, requería una "Ley anterior" que no existe; de consiguiente no se podía expedir tal reglamentación.
Por último la demandante concluye:
"El régimen de las sociedades mutuarias en cuanto a su naturaleza jurídica, características, forma de constitución, contenido de sus estatutos, organismos de dirección, administración y control interno, funciones de las asambleas, conformación de su patrimonio, composición de su capital social, creación de entidades de grado superior, fusión e incorporación de las sociedades mutuarias, disolución y liquidación, funciones de los liquidadores, composición de la comisión liquidadora, honorarios de los miembros de esa comisión, orden de prioridad de pagos, inspección y control de las sociedades mutuarias, aplicación de sanciones y su procedimiento, etc., corresponde al Legislador y no al Gobierno Nacional".
2. Los Alegatos de Conclusión.
Siguiendo el mismo orden que el demandante adoptó en la demanda para sustentar el concepto de la violación, la parte impugnadora, rechaza las pretensiones de la demanda. Sostiene:
"El Decreto 3143 de 1981 lejos de impedir la formación de "las denominadas 'SOCIEDADES MUTUARIAS' constituye un invalorable instrumento de promoción que el mutualismo colombiano logró obtener después de un siglo de infructuosas gestiones como se registra en los antecedentes del Decreto contenidos dentro del material allegado al proceso por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, así se reiteró por el Primer Congreso Nacional de Sociedades Mutuarias celebrado en Bogotá el
27 y 28 de marzo de 1982 y se acaba de ratificar en el Segundo Congreso Nacional celebrado recientemente en Medellín (25 a 27 de marzo del presente año). En cuanto al reconocimiento de la personería jurídica de estas entidades, tal atribución se asignó a la extinta Superintendencia de Cooperativas por los Decretos 1587 de 1963, 3134 de 1968 y 611 de 1974 conservándose para el actual DANCOOP en virtud de la Ley 24 de 1981 de suerte que al reglamentarse la tramitación para el reconocimiento de tales personerías jurídicas simplemente se cumple con el Canon Constitucional que la parte demandante estima quebrantado. Este cargo del libelo mal podría prosperar".
Igualmente critica la interpretación que la demandante le hace al artículo 12 de la Constitución Nacional del cual sostiene que su violación por el Decreto sería "incontrastable si el Decreto acusado consagra la capacidad, el reconocimiento y, en general el Régimen de las Sociedades Mutuarias se determinarán por leyes extranjeras y de aquellos países en donde el mutualismo ha desarrollado sorprendentes realizaciones como España, Italia o Argentina por ejemplo, y nó por la normatividad del Derecho Positivo Colombiano".
Luego agrega, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 153 de 1887, que el Presidente de la República, al expedir el Decreto acusado, se limitó a ejercitar tal atribución de manera autónoma lo que entraña un Reglamento Constitucional.
En lo que respecta a la violación de los artículos 50 y 76 numeral 2 de la Constitución afirma, que cabe una argumentación semejante a la anterior sobre los Decretos autónomos lo cual se ve corroborado con diversidad de sentencias de la Corte Suprema de Justicia que han declarado inexequibles numerosas disposiciones del Congreso Nacional, que han llevado al Presidente de la República a expedir diferentes reglamentos autónomos que al efecto cita.
En lo que hace relación a la inspección y vigilancia de las personas jurídicas reitera, la parte impugnadora, que la tesis expuesta al respecto por la demandante se contrapone al fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia el 14 de diciembre de 1973 por medio del cual se declaró inexequible la Ley 93 de 1938, fallo que al efecto transcribe en algunos de sus apartes.
Luego la parte opositora, en su alegato de fondo y en lo que se refiere a la violación del ordinal 59 del artículo 2° de la Ley 24 de 1981 sostiene:
"La demanda enfatiza en que excepto la norma citada.
No existe otra disposición que permita sustentar una reglamentación de tal magnitud en este aspecto, como se hizo en el Decreto demandado" (folio 15 párrafo inicial). La realidad es diferente y la simple lectura de la Ley 24 de 1981 permite apreciar que, entre otros, sus artículos 1, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35 y 41 aluden al papel del DANCOOP con referencia a las Sociedades Mutuarias.
"Si el acto acusado fuera una resolución emanada del DANCOOP podría tener razón la parte actora, pero se insiste en que el Decreto 3143 de 1981 es un Reglamento Constitucional que no vulnera lo consagrado por el artículo 29 ordinal 59 de la Ley 24 de 1981, y que aceptándose en gracia de discusión la ocurrencia de tal circunstancia nos encontraríamos sencillamente en presencia de una derogación, modificación o subrogación de la norma legal supuestamente quebrantada".
Concluye la impugnadora su alegato de conclusión con un análisis sobre la Potestad Reglamentaria, en los siguientes términos:
"El Decreto acusado contiene normas reglamentarias que tienden a posibilitar la acción del DANCOOP para el debido cumplimiento de sus funciones relacionadas con las Sociedades Mutuarias si bien es cierto que incluye igualmente normas expresas para su inspección y vigilancia no contempladas en la ley pero derivadas de la atribución constitucional del Presidente de la República según el repetido artículo 120-num. 19. Sería celebrar que bajo una adecuada técnica el Gobierno hubiese expedido en decretos separados las normas reglamentarias de la Ley 24 de 1981 relacionadas con las Sociedades Mutuarias y las disposiciones emanadas de la atribución sobre inspección y vigilancia, pero el hecho de incluir en un mismo acto administrativo normas derivadas de los numerales 3 y 19 del artículo 120 no puede generar razones suficientes para pretender la nulidad del decreto demandado".
Por su parte, la demandante en su alegato de conclusión reitera una vez más las tesis expuestas en la demanda, con algunas adiciones y precisiones que no cambian su pretensión de nulidad.
3. Concepto del señor Agente del Ministerio Público.
El señor Fiscal de la Corporación, previo análisis de las fuentes constitucionales y legales del acto acusado, así como de jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia contenida en sentencias de 21 de agosto de 1940, 16 de marzo de 1961 y de 14 de diciembre de 1973 sobre instituciones de utilidad común, lo mismo que los diversos artículos de la Ley 93 de 1938 que al efecto cita y de los Decretos Legislativos 260 de 22 de octubre de 1957 y 393 del mismo año, concluye en los siguientes términos:
"Pues bien, ya hemos visto cómo a través de la jurisprudencia y la legislación, existe una inconsistencia o indefinición en relación con las instituciones de utilidad común; asimismo, de todo lo antes transcrito, se puede deducir y así lo infiere este Despacho, que en relación con las colectividades a que se refiere el artículo 633 del C.C., la jurisprudencia las ha asimilado a menores, con lo cual se está en presencia de colectividades que cuando son de creación de parte de entes públicos (ley, ordenanza, acuerdo o Decreto), ellas nacen a la vida jurídica con personalidad o personería jurídica, pero en aquellos casos en que son creación de particulares o sea, de origen privado, no tienen personalidad y ella les deviene a consecuencia del reconocimiento que el Gobierno les hace.
"Entonces, para el caso en estudio, no siendo personas las colectividades mutuarias a que se refiere el Decreto acusado, mal pueden encasillarse en el artículo 12 de la Carta, quedando al arbitrio de lo que resuelva el Gobierno, como en efecto lo hizo mediante el acto impugnado, pues para efectos de poder otorgar una personería deben llenarse ciertos requisitos de forma (estatutos), como bien lo dice la sentencia de 14 de diciembre de 1973 de la Corte.
"Por otra parte, la Ley 24 de 1981, en su artículo 1°, asimila a las mutarias con los organismos o instituciones auxiliares del cooperativismo, para los cuales existe también normatividad positiva (leyes) que los orientan, en cuyo caso, dicha normatividad serviría de apoyo jurídico también a las colectividades mutarias.
"Por lo demás, de conformidad con todo lo expuesto, no ve este Despacho cómo se hayan infringido las disposiciones invocadas por la actora y, en consecuencia, no deben prosperar las súplicas de la demanda, como se solicita del H. Consejero Proponente, que así lo declare.
4. El acto acusado y su fundamento legal.
Se trata del Decreto número 3143 de 6 de noviembre de 1981 "por el cual se reglamenta la Ley 24 de 1981, en relación con las sociedades mutuarias y se dictan normas para su inspección y vigilancia.
El Decreto, tal como se lee en el segundo párrafo de su encabezamiento, fue dictado por el presidente de la República "en ejercicio de la facultad que le confieren los numerales 39 y 19 del artículo 120 de la Constitución Política".
El Decreto consta de 43 artículos mediante los cuales se crea un régimen integral para las sociedades mutuarias.
Las distintas disposiciones que integran el estatuto desarrollan los siguientes temas:
a). Se determina la naturaleza de las sociedades mutuarias al asimilarse a instituciones de utilidad común y se fijan sus características.
b). Establece los requisitos materiales y formales que deben preceder a la obtención de la personería jurídica así como su prueba, contenido de sus estatutos, forma de dirección y administración, convocatoria a las reuniones de las asambleas tanto ordinarias como extraordinarias, quorum, responsabilidad de los administradores, capital y reservas, ejercicios fiscales, federación y confederaciones, fusión, disolución y sus causales, liquidación y procedimiento para llevarla a efecto, designación de liquidador o liquidadores, o comisión liquidadora y sus funciones, atribuciones y honorarios, prioridades para la liquidación de patrimonio, vigilancia y control, funciones del Departamento Nacional de Cooperativas en cuanto al ejercicio de la función de vigilancia y control, responsabilidad de los titulares de sus organismos, infracciones que dan origen a sanciones para las sociedades mutuarias o que sean imputables a sus órganos así como también a los titulares de tales órganos personalmente y el procedimiento para aplicarlas, y la destinación de las sanciones pecuniarias.
Por último, el Decreto incluye normas sobre su ámbito de aplicación en cuanto al tiempo y al espacio.
Ley 24 de 1981.
Fue sancionada por el Gobierno Nacional el 24 de febrero de 1981; por ella se transformó la Superintendencia Nacional de Cooperativas en Departamento Administrativo y se fijaron objetivos, estructura, funciones, dotación presupuéstala además se incluyeron otras disposiciones de carácter general.
No obstante, el legislador incluyó en la ley, algunas normas relacionadas con instituciones distintas a las cooperativas.
En efecto, en el artículo 19 se estatuye:
"Transformase la Superintendencia Nacional de Cooperativas reestructurada por el Decreto extraordinario número 611 de 1974 en un Departamento Administrativo que se denomina Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas cuyo objetivo y finalidades serán: Dirigir y ejecutar la política cooperativista del Estado; prestar asistencia técnica cooperativa; impartir educación e instrucción cooperativa, y, ejercer vigilancia y control sobre las sociedades cooperativas, los organismos cooperativos de grado superior, las instituciones auxiliares del cooperativismo, los institutos de financiamiento, educación, investigación y desarrollo cooperativo, los fondos de empleados y las sociedades mutuarias".
Igualmente en otros artículos del estatuto legal y en lo que a sociedades mutuarias se refiere, ordena lo siguiente:
En el numeral 5° del artículo segundo, sobre funciones del Departamento, se lee: "Ejercer el control y vigilancia sobre las entidades que cobija su acción, para que su funcionamiento se ajuste a las disposiciones legales sobre el particular y los intereses de los asociados".
En el numeral 9° del mismo artículo se consagra: Servir de organismo consultivo de las entidades oficiales y privadas y de las personas naturales en relación con la aplicación de las normas vigentes respecto al régimen de las organizaciones que vigila y controla".
En el numeral 12 se establece: Reconocer personería a las Sociedades que se refiere el artículo 1° lo que se reitera.
Luego en el numeral 14 del artículo 89 sobre funciones del Jefe del Departamento, al asignarle como una de ellas "Reconocer, suspender o cancelar personerías jurídicas de las organizaciones cooperativas y demás sociedades a que se refiere el artículo 5° Parágrafo 19".
"El Gobierno reglamentará la forma de elección o designación de los representantes de las sociedades cooperativas y de los fondos de empleados y sociedades mutuarias a que se refiere el numeral 9° y el número 13 de este artículo", el artículo 89 numeral 14.
"Son funciones del Jefe del Departamento las siguientes:
"Reconocer, suspender o cancelar las personerías jurídicas de las organizaciones cooperativas y demás sociedades a que se refiere el artículo 1° de esta ley.
Artículo 24. Sobre funciones de la Sección de ejecución de Programas de Fomento:
"3° Realizar en coordinación con las dependencias regionales los recursos de capacitación y adiestramiento para el personal del Departamento, de otras instituciones y de aquellas entidades sometidas al control legal de la entidad.
Artículo 25. Sobre funciones de la División de asuntos legales:
"3° Reconocer y registrar los cuerpos directivos y los representantes legales de las entidades sometidas a la acción del Departamento y autorizar la expedición de los certificados sobre la existencia jurídica y representación legal.
"7° Llevar un registro técnico y actualizado de las cooperativas, fondos de empleados, sociedades mutuarias y demás organismos cooperativos, bajo la vigilancia del Departamento.
"Artículo 2°. Son funciones de la Sección de Fondos de Empleados y Sociedades Mutuarias:
"1° Proponer y coordinar el ejercicio y aplicación oportuna y adecuada de las facultades y atribuciones generales del Departamento en relación con los fondos de empleados y sociedades mutuarias y controlar su estricto cumplimiento.
"2° Estudiar y aprobar las Actas de Asambleas de Afiliados Junta Directiva y organismos directivos de los fondos de empleados y sociedades mutuarias.
"3° Estudiar y conceptuar sobre el reconocimiento de personería jurídica para los fondos de empleados y sociedades mutuarias.
"4° Las demás que se asignen".
Consideraciones de la Sala
En primer término, la Sala considera pertinente ocuparse de la tesis sostenida por el señor Fiscal de la Corporación, expuesta en su concepto de fondo y consistente en que las "colectividades mutuarias a que se refiere el Decreto acusado, no son personas, motivo por el cual mal pueden encasillarse dentro del artículo 12 de la Carta, quedando al arbitrio de lo que resuelva el gobierno como en efecto lo hizo mediante el acto impugnado".
Tal aseveración impone un estudio previo sobre las personas jurídicas y las mal llamadas "sociedades mutuarias".
Las personas, en general, son los sujetos del derecho, vale decir, los individuos de la especie humana, las asociaciones o instituciones dotadas de personalidad jurídica.
Bajo una concepción integral, en la acepción genérica "persona" se han comprendido dos especies: las personas naturales o los individuos de la especie humana cuya personalidad es consecuencia inmediata y simultánea, del nacimiento con vida; y las personas jurídicas que son colectividades, entes o instituciones a los que la autoridad competente del Estado les otorga personería.
De lo anterior se deduce que las personas jurídicas, para ser sujetos del derecho, deben provenir de una asociación de personas reunidas entre sí libremente, o de una simple institución, con las que se persigue un fin específico.
En las personas jurídicas de derecho público el fin se determina, por regla general, en el acto que las crea, aunque siempre orientado hacia el bien común, o lo que es lo mismo al bien social; en las personas jurídicas de derecho privado su fin suele ser particular o específico aunque en ciertos casos se pretenda como móvil o motivo determinante el de beneficiencia o utilidad públicas pero siempre ceñido al ámbito que se determina en la ley; es lo que ocurre con la sociedad definida en los artículos 2079 del C.C. y 98 del C. de Co. cuya finalidad última debe ser el ánimo de lucro; o con las corporaciones o fundaciones del C. C, cuya finalidad obedece a la atención de una necesidad de los asociados o comparados, o, de beneficencia o utilidad públicas, prescindiendo del ánimo del lucro.
Pero las colectividades de personas, los entes o las instituciones, no pueden actuar en la vida jurídica como sujetos del derecho independientemente de quienes las forman, constituyen o integran, sin que previamente hayan obtenido su personería jurídica, por parte de la autoridad competente del Estado. "Lo que hace que lleguen a ser personas jurídicas, lo que transforma a esas colectividades y organizaciones en unidades jurídicas, es el reconocimiento del derecho objetivo" (Francisco Ferrara. Teoría de las personas jurídicas. Editorial Reus Madrid 1929. Pág. 374).
De consiguiente, la colectividad de personas o la simple institución, son consideradas como personas jurídicas desde el momento en que la autoridad competente del estado, les confiere la categoría de sujetos del derecho.
El reconocimiento puede ser entonces coetáneo al acto constitutivo de la persona; o posterior como resultante de un acto expreso proferido por el funcionario competente del estado en el que se otorga la personería. Suele ocurrir lo primero, por regla general, en la creación de las personas jurídicas de derecho público en donde el mismo acto que las crea, Ley, Decreto, etc. lleva implícito el reconocimiento de tal personería, (Ley 153 de 1887 artículo 80); en cambio, lo segundo suele suceder de una de dos maneras: o como el cumplimiento de una serie de requisitos o condiciones establecidos por la ley o el acto respectivo, cuya culminación conduce a la adquisición de la personería jurídica de pleno derecho, como sucede con las sociedades comerciales, cuya constitución solemne está prevista en el C. de Co., cumplida la cual surge como consecuencia la personalidad jurídica prevista en el inciso segundo del artículo 98 del Código respectivo; ó como el resultado del pronunciamiento particular de la autoridad del estado, previo el lleno de los requisitos y condiciones que se determinen en las disposiciones legales sobre la materia.
Es esto último lo que sucede con Has corporaciones, fundaciones y demás asociaciones contempladas en el C. C, las que para ser tales y de consiguiente ser sujetos de derecho, deben llenar todas las exigencias legales previstas en las leyes respectivas, cumplidas las cuales, se proferirá el acto respectivo de reconocimiento de la personería jurídica por la autoridad competente.
Una vez obtenida la personería jurídica, la colectividad, ente o institución adquiere una capacidad jurídica autónoma, una aptitud propia para ser titular de derechos y obligaciones, para ejercer tales derechos, para poder obligarse y actuar en la vida civil, comercial o de la esfera del derecho público, de manera independiente de sus constituyentes o fundadores.
A través de la evolución histórica del derecho han existido diversas concepciones jurisprudenciales y doctrinales sobre la persona jurídica. Mientras que, para Savigny al lado de los individuos de la especie humana existen otros "eres ficticios" a los cuales se les llama personas jurídicas, vale decir, personas que no existen sino para fines jurídicos y que "aparecen para el lado del individuo como sujetos de relaciones de derecho" (Sistema del Derecho Romano Actual M F C. de Savigny. Madrid 1979. Tomo I pág. 60), para otros, con Beseíer a la cabeza, y como una reacción contra la teoría de la ficción surge la teoría de la realidad que considera a la persona jurídica como sujeto del derecho semejante a la persona natural.
Los fundamentos sobre los que se estructura esta persona son:
"1). El concepto de persona no coincide con el de hombre, sino con el de sujeto de derecho, por lo que no excluye que haya sujetos de derecho que no sean hombres. 2) Es preciso ensanchar el concepto de sujeto, sacándole de la esfera del Derecho privado patrimonial y llevándole a la del Derecho público. 3) Todas las personas jurídicas, públicas o privadas, son realidades".
(Francisco Ferrara. Ibídem pág. 168).
"Como intermedias entre las dos teorías se han expuesto multiplicidad de ellas, entre otras, la de la realidad ideal, la de los derechos subjetivos o la comúnmente llamada organicista que tiende a abrirse paso en nuestro medio jurídico, y sobre la que ha sostenido Rafael Martínez Sarmiento 'sin entrar a estudiar la doctrina de la propiedad colectiva de Planiol, de la realidad jurídica de Josserand, o de la ficción consagrada en el C.C. es incuestionable que la persona jurídica es sujeto de derechos que se ejercen por el órgano reglado de sus representantes. Los autores dividen las personas jurídicas en dos categorías: de derecho público y de derecho privado".
Refiriéndose al tema específico de la capacidad en las personas jurídicas, tema íntimamente vinculado a la normatividad contemplada en el artículo 12 de la Constitución Nacional, y cuya significación es fundamental para el caso de autos, sostiene el connotado autor Ferrara :
"Capacidad de las personas jurídicas:
1). Donde los principios teóricos repercuten más vivamente en el campo de la práctica, es en materia de capacidad. Porque desde el momento en que se trata de saber si las personas jurídicas tienen capacidad legal artificial por medio de representantes o bien real natural por medio de órganos, se puede pasar por alto sobre das diputas, en vista de que escritores de tendencias opuestas llegan luego por consideraciones de oportunidad a igual resultado. Así, Kuhlenbeck (1); que considera las personas jurídicas como mecanismos técnicos y concibe su capacidad como puramente pensada, no niega sin embargo, que esta capacidad, en cuanto es compatible, debe aplicarse en toda su extensión a las personas jurídicas y, por consiguiente, debe reconocerse, por ejemplo, un derecho al nombre, al domicilio al honor corporativo. Y Rumelin (2) y Meurer (3), que califican la capacidad de las personas jurídicas como imaginaria, están luego dispuestos a reconocerlas, no sólo derechos de naturaleza personal, sino en cuestiones graves, como la de la responsabilidad, llegan a las mismas consecuencias de los realistas. Pero a veces, en cambio, no se trata de un problema constructivo, por que la cuestión se traslada a la regulación práctica del instituto, y así es como se implanta la discordia entre los que delimitan la capacidad de la persona jurídica a la esfera patrimonial, y aquellos que, en cambio, la extienden más allá, fuera del mismo Derecho privado. Pero no es esto sólo, escritores de todas clases, secuaces de la ficción hombre, políticos, publicistas, han tratado a veces de restringir la capacidad de las personas jurídicas en el mismo campo patrimonial, reduciendo los entes morales a máquina para un fin que para la obra que tienen que realizar, o bien las consideran como sucursales y establecimientos menores del Estado, llamados burocráticamente a cumplir un servicio que les está confiado. Así se notan tendencias expansionistas o restriccionistas en materia de capacidad jurídica, y no sólo por parte de la doctrina, sino también de las legislaciones. Así en el Derecho inglés está vigente la teoría de la ultra vires: una persona jurídica, en tanto puede obrar, en cuanto es necesario para la consecución de su fin. Las facultades de que goza no se extienden más "allá de las consignadas expresamente en el acta de incorporación. Todo lo que se sale de este ámbito de vida de la persona jurídica, es nulo (ob. cit. págs. 777 y 778).
Y más adelante agrega:
"Según nuestro Derecho, de una investigación que será completada en seguida, resulta que las personas jurídicas no sólo gozan de derechos y pueden entrar en relaciones que trascienden de la esfera patrimonial, sino que también en el comercio jurídico tienen una elasticidad de movimientos que son semejantes a otros sujetos. El fin es, ciertamente, el motor interno que encauza su actividad, pero no es la medida de la personalidad, no es un círculo cerrado en que su vida se agote y fuera del cual se desvanezcan como sombras. Las personas jurídicas son reales y capaces, aún cuando trasciendan o traicionen su fin; esto podrá conducir a tutelas o reacciones internas administrativas, pero no puede hacer desaparecer su cualidad de sujetos.
"En torno a la medida de esta capacidad hay fundamentalmente una parificación entre personas físicas y jurídicas, esto es, la ley da por principio a los entes morales una capacidad correspondiente a la de los individuos. Esto resulta del artículo 29 del Código Civil: Los Municipios, las provincias, los institutos públicos y eclesiásticos y en general todos los cuerpos morales legalmente reconocidos, son considerados como personas jurídicas y gozan de los derechos civiles según las leyes y los usos observados como derecho público (1).
"Este principio, por otra parte, no puede llevarse hasta identificar las dos formas de capacidad, porque se entiende que ciertos derechos no son accesibles a las personas jurídicas, como entes ideales desprovistos de un sustrato y de una vida física. Ciertamente las personas jurídicas no pueden contraer matrimonio o hacer testamento o ser interdictas o tener relaciones de parentesco, edad o sexo; todas estas relaciones que presuponen como sustrato un organismo físico son naturalmente excluidas. Pero se engañaría quien creyese que la capacidad de las personas jurídicas se agota en la actividad patrimonial, porque hay otras relaciones de naturaleza personal, como los derechos de personalidad que sin obstáculo pueden competir a los entes ideales, y esto prescindiendo de las prerrogativas de Derecho público. Y viceversa, hay otras relaciones propias de los entes colectivos que no encuentran aplicación respecto de los particulares como las que se refieren a la estructura interna corporativa. Además, el derecho objetivo se conduce de modo diverso respecto de las personas físicas y jurídicas, sujetando estas últimas a especiales limitaciones y protecciones que son desconocidas a las primeras.
"Por lo cual se puede llegar al resultado: que las personas jurídicas gozan en nuestro Derecho de una capacidad jurídica general que trasciende de la esfera del patrimonio y penetra en el derecho personal y en el derecho público, salvo las limitaciones impuestas por el derecho objetivo o que nacen de la naturaleza de las relaciones. Respecto de las personas jurídicas, adquieren importancia, además de las leyes, las costumbres de derecho público (I) que concurren a delinear la posición jurídica hecha a algunas clases o a algunas corporaciones o instituciones cuyo origen es incierto y su esfera de actividad poco precisa, y en que es el regulador la práctica constantemente observada, ya para establecer su funcionamiento y representación, ya los derechos de injerencia estatal, como varias entidades eclesiásticas, de utilidad pública, etcétera. De esto resulta que la capacidad de las personas jurídicas no se muestra uniforme e igual, y aun habiendo un régimen común válido para todas, está sembrado de desviaciones, ya en cuanto a algunas clases de personas jurídicas se les concede una posición más elevada y poderosa, como sucede con las personas de derecho público, o más reprimida o reducida, como sucede con ciertos entes cuya actividad quiere comprimir la ley. Por consiguiente, en el estudio de la fisonomía jurídica de una corporación o institución, deberá en primer lugar tenerse en cuenta aquellas leyes o usos especiales de derecho, y en su defecto y como complemento deberá recurrirse a la ley común, al tipo de capacidad jurídica atribuida a todos. Nuestro objeto es precisamente designar esta esfera típica general asignada a las personas jurídicas (Ibídem págs. 80, 81, 82).
Esta somera transcripción del connotado tratadista sirve para destacar la particular trascendencia que tiene, en el régimen de las personas jurídicas, la capacidad como uno de los atributos que es desarrollo de su propia personalidad y que indudablemente fue el motivo que indujo a nuestro constituyente a reservar al legislador lo concerniente al establecimiento de su régimen.
El derecho colombiano ha seguido la legislación universal en cuanto a la concepción jurídica integral de la persona, al considerarla como un sujeto del derecho; y, a la persona natural, como al individuo de la especie humana (artículo 74 C.C.) la que por solo el hecho de separarse del vientre materno y existir siquiera un momento adquiere su existencia legal, vale decir, su personalidad (A- 90 C. C).
Las personas jurídicas, al tenor de lo dispuesto por el artículo 633 del C. C, son personas ficticias, capaces de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles y de ser representadas judicial y extrajudicialmente.
La personalidad de estos entes o instituciones jurídicas se adquiere, a diferencia de las naturales, por reconocimiento del Estado: unos casos por acto o declaración expresa y particular, en otros de manera tácita por el hecho de cumplir con los requisitos que la ley señala para adquirir tal personalidad.
Nuestro Código Civil, acogido por la Ley de 15 de abril de 1887, contiene idéntica reglamentación de las personas jurídicas, al C.C. de los E. U. de Colombia sancionado el 26 de mayo de 1873; éste es a su vez una réplica, del C.C de la provincia, luego Estado, de Cundinamarca acogido por su Asamblea legislativa en 1859; este último código sigue muy de cerca al Chileno cuyo autor mas connotado fue don Andrés Bello quien acogió con vehemencia, dada su generalización en la época, la teoría de la ficción para expresar los alcances de la naturaleza de las personas jurídicas; ello explica el por que de su inclusión entre los relativamente incapaces enumerados por el inciso tercero del artículo 1504 del C. C hoy reformado.
La concepción inicial de la persona jurídica como ficción por parte de nuestro legislador ha variado, primero debido a nuevas apreciaciones jurisprudenciales particularmente expresadas en sentencias de la Corte Suprema de Justicia, y, luego por reformas de tipo legal como es el artículo 60 del Decreto 2820 de 1974 mediante el cual se excluyó a las personas jurídicas de la lista de los incapaces.
Dentro de la multiplicidad de personas jurídicas concebidas por nuestro derecho, las hay de derecho público y de derecho privado; a la vez dentro de éstas se encuentran diversas sub-clasificaciones; merece una especial atención para el caso de autos, la que sobre el particular se formula en el inciso segundo del artículo 633 del C. C, según el cual las personas jurídicas son de dos especies: corporaciones y fundaciones de beneficiencia pública. A renglón seguido y en el tercer inciso del mismo artículo se agrega que pueden existir personas jurídicas que participan de uno y otro carácter, vale decir, del de fundación y del de Corporación.
Las fundaciones son personas jurídicas que resultan de la afectación de un patrimonio o de una masa de bienes, a un fin de utilidad o beneficencia pública, por parte de su creador o creadores, denominados comúnmente fundador o fundadores. Es esencial en ella, además de los elementos propios de toda persona jurídica, la existencia de un conjunto de bienes, y su afectación por el fundador a un fin de beneficencia o utilidad pública.
A diferencia de la fundación, la Corporación exige una asociación de personas, denominados corporados, simplemente asociados o impropiamente socios, que persiguen como fin la obtención de un servicio o el desarrollo de una actividad que les represente un beneficio o una expansión.
Es común a la fundación y a la corporación la ausencia de lucro. Esto equivale a decir que su actividad no puede perseguir como fin próximo, remoto o eventual, la obtención de utilidades en dinero distribuirles entre los fundadores o corporados. Ello no se opone a que la persona jurídica como tal, corporación o fundación, ejecute actos encaminados a cumplir con su finalidad, con los cuales obtenga un beneficio económico; pero este debe estar dirigido al desarrollo de la actividad básica de beneficencia pública, de servicio o simple beneficio social, o académico, etc.
Según el mismo código, hay personas jurídicas que participan simultáneamente del carácter de corporación y de fundación, criterio este que parece haber predominado en la redacción del Decreto 3184 de 1981 cuando en su artículo primero le asigna a las mal llamadas "Sociedades mutuarias" el carácter de instituciones de utilidad común: este último concepto, en los términos del artículo 59 del Decreto 3130 de 1968, va íntimamente unido al de fundación. Pero a su vez el acto acusado restringe la actividad principal de las sociedades mutuarias a la "ayuda mutua mediante la prestación de servicios de asistencia social, de previsión y solidaridad a sus asociados", lo que es propio de la Corporación.
El artículo 1504 del C. C. incluía en la lista de los incapaces a los menores adultos, que no hubiesen obtenido habilitación de edad, a los disipadores bajo interdicción judicial, a las mujeres casadas y a las personas jurídicas. Esta enumeración se ha visto reducida con la exclusión de la mujer casada ante la vigencia del artículo 59 de la Ley 28 de 1932 que le concedió plena capacidad y con la del artículo 69 del Decreto 2820 de 1974 que excluyó a las personas jurídicas de la lista de los incapaces (La habilitación de edad desapareció entre nosotros con la vigencia de la Ley 27 de 1977).
De lo hasta ahora expuesto se tiene que las personas jurídicas, en el Derecho Colombiano, han dejado de ser asimiladas a menores, tal como equivocadamente lo sostiene el señor fiscal de la Corporación. Esto había sido aceptado años atrás por la jurisprudencia.
Antes de la vigencia del Decreto 3143 de 1981, acusado, las sociedades mutuarias fueron consideradas como personas jurídicas comunes de las previstas en el C.C. por cuanto no existía un régimen legal particular al que tuviesen que someterse en su constitución, vida y extinción, distinto al régimen general consagrado en el mismo código y las demás leyes que lo complementasen. Su inspección y vigilancia quedaba sometida al marco general trazado por el numeral 19 del artículo 120 de la Constitución Nacional y demás reglamentaciones que el gobierno expidiera sobre el particular, dentro del ámbito de su competencia. Esto cambió cuando entró en vigencia la Ley 24 de 1981 que adscribió al nuevo departamento la inspección y vigilancia de las sociedades mutuarias.
El Decreto impugnado vino entonces a adicionar la normatividad del C.C. al contemplar a las sociedades mutuarias como una nueva especie de persona jurídica, cuyas características y en general su régimen fundamental se estableció en tal estatuto.
No comparte la Sala la afirmación formulada por el señor Agente del Ministerio Público en cuanto niega a las sociedades mutuarias, el carácter de personas jurídicas en nuestro derecho vigente, al considerarlas como relativamente incapaces.
Esto, a su vez, lleva a que la fuente primigenia de esta asociación, se encuentre en los artículos 12 y 44 de la Constitución Nacional.
Pero si lo anterior no fuere suficiente, bastaría entonces con recurrir a las disposiciones de la Ley 24 de 1981, anteriormente transcritas en las que se asigna la función de inspección y vigilancia de las sociedades mutuarias al Departamento Nacional de Cooperativas, y [lo concerniente al reconocimiento de su personería. Esta afirmación sirve también como fundamento a las siguientes consideraciones de la Sala.
Cargos formulados en la demanda:
PRIMER CARGO
Lo sustenta el demandante en los siguientes términos: "La ley de creación de personas jurídicas:
"Del estudio de los contenidos anteriores se desprende que el Decreto demandado establece un estatuto completo de las sociedades mutuarias, al definirlas, señalar sus características, su forma de constitución, el contenido de sus estatutos, los organismos de dirección, administración, control interno y funciones de las asambleas, la confirmación del patrimonio, la composición del capital social, la creación de entidades de grado superior, la fusión e incorporación de las sociedades mutuarias, la disolución y liquidación, las funciones de los liquidadores, la composición de la comisión liquidadora, los honorarios de los miembros de esa comisión, el orden de prioridad de pago, la inspección y control, la aplicación de sanciones y su procedimiento, etc.
"En nuestro concepto, el Gobierno Nacional no tiene la facultad de regular en su integridad las personas jurídicas denominadas Sociedades Mutuarias, como lo ha hecho, sino que ésta corresponde al Congreso, como lo veremos más adelante.
"El Art. 44 de la Constitución Política, permite formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral o al orden legal. Las asociaciones y fundaciones pueden obtener su reconocimiento como personas jurídicas. 'El artículo 12 de la Constitución Nacional, establece que, la capacidad, el reconocimiento y, en general, el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas, se determinará por la ley Colombiana.
"De las disposiciones transcritas, que reemplazaron los artículos 14, 47 y 49 de la Constitución de 1886, se desprende que el derecho de asociación, corresponde y obedece a un 'orden legar, es decir, que compete al legislador o al gobierno investido de facultades extraordinarias la atribución de determinar el régimen de las personas jurídicas de derecho privado, en lo no previsto por la constitución. Igualmente, la Carta Fundamental atribuye al legislador la facultad de crear, reglamentar, o regular directamente las demás personas jurídicas, como lo establece, entre otras, el artículo 76, ordinal 5° de la Constitución Nacional.
"Consideramos entonces, que el Decreto 3143 de 1981 viola ostensiblemente las normas constitucionales antes enunciadas, porque como se dijo, el Decreto crea un estatuto completo de las personas jurídicas, denominadas sociedades mutuarias, las cuales no tienen hasta el momento una ley que determine su naturaleza, ni fines específicos, ni sus características, ni la ley ha sometido su funcionamiento a normas reguladoras originales. Las sociedades mutuarias, como lo ha afirmado acertadamente el Consejo de Estado, se forman y obtienen su reconocimiento como personas jurídicas dentro del marco genérico previsto para éstos en el Título 36 del Libro I. del Código Civil (Sala de Consulta y Servicio Civil, Co. Po. Jaime Paredes Tamayo, Concepto del 28 de agosto de 1978).
"De otra parte, viola los Arts. 50 y 76 numeral 2 de la Constitución Nacional, porque, de acuerdo con ellos, le compete al legislador de manera exclusiva y no al gobierno, como se hizo al dictar el Decreto demandado, la expedición de las normas que deben regular la constitución, funcionamiento, reconocimiento, fusión, incorporación y extinción de las personas jurídicas.
"Además, el Decreto demandado se extralimitó al determinar las sanciones a que se hacen acreedores quienes violen las disposiciones en él contenidas, porque el establecimiento de esta clase de sanciones corresponde necesariamente al legislador, quien debe regular en este aspecto las sociedades mutuarias, como personas jurídicas que son.
"El Consejo de Estado en reiteradas oportunidades ha manifestado para casos como el que se estudia que, la competencia para regular la constitución, funcionamiento, y extinción de las personas jurídicas, corresponde al legislador y no al gobierno; por ejemplo, en Sentencia del 30 de octubre de 1978, expediente 2879, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, con ponencia del Consejero Alfonso Arango Henao, manifestó: "Por Ministerio de los artículos 44, 50 y 76 N° 2 de la Carta Fundamental, le compete al legislador de manera exclusiva, la expedición de las normas que deben regular la Constitución, funcionamiento y extinción de las personas jurídicas. Así mismo, es de competencia del legislador la expedición de los estatutos fundamentales bajo cuyo marco debe ejercerse la función gubernamental de inspección y vigilancia de las personas jurídicas sometidas a él, por la constitución o por la ley (120, N° 15).
"La misma sentencia agrega: 'Sólo en su orden jerárquico inferior al de la Ley, pero de todas maneras subordinado a éste, le incumbe al Gobierno dictar las normas necesarias para la ejecución de los preceptos legales, pero obviamente esta potestad no puede ejercitarse sin la previa existencia de aquellos'.
En este cargo el demandante acusa el Decreto 3143 de 1981 por ser violatorio de los artículos 44, 12 y 76 ordinal 5 (sic) de la Constitución, normas que son del siguiente tenor:
"Artículo 44. 'Es permitido formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral o al orden legal. Las asociaciones y fundaciones pueden obtener su reconocimiento como personas jurídicas'".
"Artículo 12. La capacidad, el reconocimiento, y, en general,
El régimen de las sociedades y demás personas jurídicas, se determinarán por la ley colombiana' ".
"Artículo 76 numeral 2°: Corresponde al Congreso hacer las leyes.
"Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: "la
"2°). Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones".
Es evidente, como ya se ha expresado, que el Decreto 3143 de 1981, acusado, contiene un régimen integral de las entidades que impropiamente denomina como "sociedades mutuarias", por cuanto se contempla en su articulado todo lo relacionado con su naturaleza, características estructura, fines, personería, inspección y vigilancia, régimen de sanciones y otros pormenores. Y las considera la Sala impropiamente designadas por cuanto el término "sociedad" obedece a un contenido jurídico perfectamente definido en las leyes, como son los artículos 2079 del C. C. y 98 del C. de Co. que definen a la sociedad como un contrato, en el que es fundamental el aporte en dinero o bienes apreciables en dinero con la finalidad última de lucro, lo cual repugna con el concepto de corporación, de fundación o de la asociación que partícipe del carácter de una y otra.
Ante la concepción integral, pero pormenorizada del Decreto, es menester tener en cuenta lo contemplado por el artículo 12 de la Constitución, que reserva expresamente a la ley colombiana todo lo relacionado con el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas, haciendo particular énfasis en su capacidad y reconocimiento. "Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio y según el uso general de las mismas palabras", según principio de hermenéutica consagrado en el artículo 28 del C. C; Conforme al diccionario de la Real Academia Española por "régimen" se entiende "el modo de gobernarse y regirse una cosa".
En este orden de ideas se llega a la conclusión de que el Decreto 3143 de 1981, contiene un régimen integral de las personas jurídicas que denomina sociedades mutuarias, lo que al tenor del artículo 12 de la Carta está reservado al legislador.
Pero es más, la capacidad de las personas jurídicas, que presupone la aptitud para ser titular de derechos y obligaciones, y que para ei caso de las personas jurídicas se determina por el objeto o actividad que se propone desarrollar y que se halla delimitado en sus estatutos, también toca con diversos artículos del estatuto acusado. Lo propio ocurre con el reconocimiento, que también es motivo de reglamentación en el Decreto 3143.
De todo lo anterior fluye una consecuencia final, cual es la de que al expedirse el Decreto acusado, se violó el artículo 12 de la Carta, y por ende el numeral 2° del artículo 76 de la misma, que reserva al legislador la reforma de la legislación contenida en los códigos de la Nación.
No obstante lo hasta ahora expuesto, se observa que los artículos 32 y 33 del Decreto acusado y referentes a las funciones de inspección y vigilancia, dados los términos en que se hallan concebidos, se sustraen de la violación aludida. En efecto, el artículo trigésimo segundo es del siguiente tenor:
"Las sociedades mutuarias estarán sujetas, de acuerdo con la Ley 24 de 1981, a la vigilancia y control del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, para asegurar que los actos atinentes a su constitución, funcionamiento, cumplimiento de su objeto social, disolución y liquidación, se ajustan a las normas legales y estatutarias.
"Las funciones de vigilancia y control no implican facultad de congestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las sociedades mutuarias".
Y el artículo 33 consagra lo siguiente:
"Cuando las sociedades mutuarias realicen actividades que por su naturaleza requieran el control de otros organismos del estado, dicho control se ejercerá teniendo en cuenta las características propias de las sociedades con el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, de acuerdo con las competencias establecidas en las leyes".
Las disposiciones citadas se acomodan integralmente en su reglamentación a lo dispuesto por las leyes vigentes. Más aún, el artículo trigésimo segundo, hace referencia a una situación jurídica ya creada por la Ley 24 de 1981 (Art. 1°) cual es la de que la inspección y vigilancia de las sociedades mutuarias, corresponde ejercerla a la Superintendencia Nacional de Cooperativas, y que tal función deberá ajustarse en todos sus aspectos a las normas legales y estatutarias. Lo propio ocurre con el principio general consagrado en el inciso segundo de la norma citada, el cual se acomoda en su integridad a los actuales principios constitucionales y legales sobre el ámbito en que debe ejercerse la función de inspección y vigilancia.
Algo semejante sucede con el artículo trigésimo tercero, anteriormente transcrito, en el que no se ha hecho otra cosa que referirse a lo dispuesto en la ley, cuando por razón de la naturaleza de las sociedades mutuarias, requieren del control de diversos organismos del estado.
En tales ordenamientos se acata entonces lo establecido por el artículo 12 de la Constitución, norma según la cual el régimen general de las sociedades mutuarias, es de competencia exclusiva del legislador.
Las razones hasta ahora expuestas llevan a la conclusión de que el cargo debe prosperar, salvo en cuanto hace referencia a los artículos trigésimo segundo y trigésimo tercero del Decreto acusado.
SEGUNDO CARGO
No obstante el orden seguido por el actor en la demanda, la Sala, por razones de orden práctico considera más lógico ocuparse del cargo relacionado con el exceso de la potestad reglamentaria, no obstante que en el libelo se le asigna un tercer lugar.
El cargo se sustenta en los siguientes términos: "3. La potestad reglamentaria:
"El artículo 120, Ordinal 3, le asigna al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
"A través del Decreto 3143 de 1981, el Gobierno pretende regular en su integridad las personas jurídicas denominadas sociedades mutuarias, pero en realidad al hacer un estudio histórico de la regulación de las Sociedades Mutuarias, en el país no encontramos normas legales aplicables a las materias reguladas en el Decreto demandado que permitan su reglamentación, porque por lo menos el Gobierno hubiese hecho referencia a ellas.
"De otra parte, si se alega que el Decreto reglamenta la Ley 24 de 1981, no encontramos los puntos necesarios para afianzar tal reglamentación, sino por el contrario, como se dijo en el punto anterior la citada ley fue violada.
"La reglamentación requiere de una ley anterior, la cual va a ser reglamentada y según la doctrina y la jurisprudencia ese poder no es ilimitado, sino que debe estar sujeto al contenido mismo de la ley, sin ampliarla ni tampoco restringirla en sus alcances o disposiciones, respetando además el campo reservado exclusivamente al legislador.
"A través del Decreto demandado, no sólo se extralimitó en la reglamentación sino que no existe disposición legal que permita tal reglamentación asumiendo el Gobierno de esta manera una competencia que no le corresponde".
Sobre lo anterior considera la Sala
Si se analiza el encabezamiento del Decreto acusado, 3143 de 1981 se observa que tuvo como una de sus finalidades específicas la de reglamentar la Ley 24 de 1981.
Por su parte, del estudio detenido de la ley, se tiene que su finalidad primordial consistió en transformar la Superintendencia Nacional de Cooperativas en Departamento Administrativo, fijándole sus distintas funciones y, en general, toda su estructura.
Del contexto de la ley, cuya sinopsis se hizo en otro aparte de esta misma providencia, se llega a la conclusión de que ninguna de las disposiciones que hacen alusión directa o indirecta a las sociedades mutuarias, da cabida para sostener que existía materia suficiente para ejercer la potestad reglamentaria en la forma como se hizo en el Decreto acusado.
Sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria ha sostenido reiteradamente esta Corporación.
"En repetidas oportunidades esta corporación ha sentado una doctrina enteramente acorde con la establecida por la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que un Decreto reglamentario debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar. La razón de ser del Decreto es la necesidad de hacer eficaz, activa, plenamente operante, la norma de derecho superior, facilitando su inteligencia y cumplimiento de parte de la misma administración y de los particulares. Todo aquello que lógica y necesariamente está contenido en la ley debe desenvolverlo de manera detallada y comprensiva el Decreto reglamentario. Pero nada más que eso. De ahí que introducir so pretexto de reglamentación normas nuevas, preceptos que no se desprenden conforme a la naturaleza de las cosas, de las disposiciones legales, reglas que impongan obligaciones o prohibiciones a los ciudadanos, más allá del contenido intrínseco de la ley, implica un acto exorbitante, una extralimitación de funciones, constituye una clara violación de la voluntad legislativa, cuya vida se pretende asegurar". (Anales del Consejo de Estado. Tomo XXXII. pág. 303).
La Ley 24 de 1981, tal como se ha expresado, tuvo como objetivo primordial la transformación de la Superintendencia Nacional de Cooperativas en Departamento Administrativo. En desarrollo de dicho objetivo la misma ley asigna funciones al nuevo departamento entre las que se menciona la inspección y vigilancia de las sociedades mutarias, las que somete a su control. Específicamente y con respecto a éstas, además de las de inspección y vigilancia, añade las de servir de organismo consultivo para dilucidar el alcance de las normas que reglan las instituciones que vigila y controla, la de otorgar, suspender o cancelar la personería jurídica y otras semejantes.
Del objetivo de la ley, de su estructura y de la reglamentación que en ella se contempla no se puede sustraer como conclusión, que valiéndose de la potestad reglamentaria, el presidente de la República pudiese expedir el régimen integral de una determinada especie de personas jurídicas, aún de las sometidas a su inspección y vigilancia.
No pueden introducirse, ha sostenido esta Corporación so pretexto de reglamentación, normas nuevas, reglas que impongan obligaciones o prohibiciones, que vayan más allá del "contenido intrínseco de la ley". El obrar de otra manera ocasiona una extralimitación de funciones, una violación de la voluntad legislativa, cuya vida pretende asegurar la propia constitución, que es precisamente lo ocurrido con el Decreto acusado.
En síntesis, con el pretexto de reglamentar la Ley 24 de 1981 referente a la estructura del Departamento Nacional de Cooperativas, se expidió el régimen integral de las sociedades mutuarias excediendo en ello el ámbito de la potestad reglamentaria, motivo por el cual el cargo, también por este aspecto, debe prosperar.
No obstante y conforme a lo expresado en el cargo anterior, tal exceso no se presenta con relación a los artículos 32 y 33, por cuanto los términos de tales disposiciones no sólo se acomodan dentro del ámbito de la ley, sino que se remiten a ella para efectos de su aplicación.
TERCER CARGO
Lo sustenta el demandante en los siguientes términos:
"La inspección y vigilancia de las personas jurídicas:
"El artículo 120 Nº 19, asigna al Presidente de la República 'ejercer inspeccionar y vigilar sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas, y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores.
"El artículo 1° del Decreto demandado define las Sociedades Mutuarias, como Instituciones de utilidad común, constituidas por personas naturales que sin ánimo de lucro, tienen como actividad principal la ayuda mutua, mediante la prestación de servicios de asistencia social, de previsión y solidaridad a sus asociados.
"El Decreto 3143 de 1981, se dictó en ejercicio, entre otros, del numeral 19 del artículo 120 de la Constitución Nacional. Pero las disposiciones dictadas por el Gobierno, a nuestro parecer, regulan asuntos distintos a aquellos que tienen que ver con que las rentas de las sociedades mutuarias se conserven y sean debidamente aplicadas y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores; así se desprende de la simple lectura de los artículos 14-15-16 y 17 del Decreto demandado y de los artículos 32 a 34 del mismo, que se refieren a la inspección y vigilancia de las sociedades mutuarias.
"Por lo expuesto, consideramos que el estatuto de las sociedades mutuarias, dictado por el Gobierno a través del Decreto 3143 de 1981, viola además de las disposiciones constitucionales enunciadas en el aparte 19 de esta demanda, el numeral 19 del artículo 120, porque en lo atinente a la inspección y vigilancia de las sociedades mutuarias, como instituciones de utilidad común, no se refiere a las rentas de dichas entidades y a la manera de adquirirlas, ni administrarlas e invertirlas para que se conserven y sean debidamente aplicadas, o bien a cuidar que se respete la voluntad de sus fundadores, sino a asuntos totalmente diferentes.
"De otra parte, la Ley 24 de 24 de febrero de 1981, por la cual se transforma la Superintendencia Nacional de Cooperativas en Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, se fijan sus objetivos, estructura y funciones, se provee a su dotación presupuestal y se dictan otras disposiciones, no da pie para que el Gobierno expida un estatuto completo de las sociedades mutuarias, más cuando el artículo 1 de la mencionada ley, se refiere a que el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas debe ejercer vigilancia y control, sobre las Sociedades Mutuarias.
"La misma ley en el artículo 2, ordinal 5, asigna, entre otras funciones, al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas la de ejercer el control y la vigilancia sobre las entidades que cobija su acción, para que su funcionamiento se ajuste a las disposiciones legales sobre el particular y los intereses de los asociados (el subrayado es nuestro).
"De la lectura de la norma transcrita, podemos apreciar, sin mayor esfuerzo que el legislador fue afortunado y tuvo en cuenta las disposiciones constitucionales que regulan esta materia, al exigir que ese control y vigilancia debe ajustarse a las disposiciones legales, es decir, de acuerdo a normas que tengan fuerza de ley y no a través de Decretos que no tengan tal carácter, pero siendo benévolos, al considerar que el sentido de disposiciones legales sea amplio, en consideración a que se trata de entidades de utilidad común, es necesario concluir que el Decreto 3143 de 1981 al tratar la inspección y vigilancia de las Sociedades Mutuarias, no se refiere al desarrollo que exige el ordinal 19 del artículo 120 de la Constitución Política, como lo señalamos anteriormente.
"De otra parte, podemos observar que el ordinal 19 del artículo 120 consagra una facultad que debe ser ejercida por el Presidente de la República directamente o a través de los Ministros o Jefes de Departamento Administrativo. En la Ley 24 de 1981, se asigna la función de Inspección y Vigilancia de las Sociedades mutuarias al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, como se dijo, en el artículo 2, Ordinal 5, pero no existe otra disposición que permita sustentar una reglamentación de tal magnitud en este aspecto, como se hizo en el Decreto demandado".
CONSIDERA LA SALA
Tampoco, en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia podía el Gobierno dictar el Decreto acusado, salvo los artículos 32 y 33.
En efecto, sobre este tema se limita la Sala a transcribir un aparte de una jurisprudencia de la Corporación, expresada para caso semejante y que tiene una cabal aplicación al caso de autos. Se sostiene en ella: "es competencia del legislador la expedición de los estatutos fundamentales bajo cuyo marco debe ejercerse la función gubernamental de inspección y vigilancia de las personas jurídicas sometidas a él, por constitución o por ley".
Con la salvedad anotada, también bajo este concepto el Decreto acusado está llamado a desaparecer.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del señor Fiscal de la Corporación y en desacuerdo con el,
FALLA
Con excepción de los artículos trigésimo segundo y trigésimo tercero, declárase la nulidad del Decreto 3143 de 1981 expedido por el Presidente de la República el 6 de noviembre. Decreto "por el cual se reglamenta la Ley 24 de 1981, en relación con las sociedades mutuarias y se dictan normas para la inspección y vigilancia".
Copíese y notifíquese.
Sesión del día 10 de noviembre de 1983.
MARIO ENRIQUE PEREZ VELASCO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO, JACOBO PEREZ ESCOBAR, ROBERTO SUAREZ FRANCO, LORENZO ROJAS SURMAY., SECRETARIO