SENTENCIA 2150, 2153, 2155 de 1976

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030032147SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull2150, 2153, 2155197604/02/1976SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_2150, 2153, 2155__1976_04/02/1976300321451976NORMAS DEMANDADAS � Vigencia / FALLO INHIBITORIO � Sustracci�n de materia / SUSTRACCION DE MATERIA � Fallo inhibitorio Lo anterior significa que las disposiciones del art�culo 20 del De�creto 677 de 1972, 1� y 20 del Decreto 120 de 1974 no tienen vigencia actual y que, en consecuencia, se habr�a producido en relaci�n con ellas el caso de sustracci�n de materia que le impide a la Sala un pro�nunciamiento de m�rito.

Sentencias de NulidadCarlos Galindo PinillaGOBIERNO NACIONALGERMAN GARCIA BARRERO Y OTROSlos art�culos 20 del Decreto 677 de 1972, 1� y 2� del Decreto 120 de 1974, 6�, 8�, 9� y 10 del Decreto 1229 de 1973, 4� y 5� del Decreto 359 de 1973 y 9� del Decreto 1269 de 1972 Identificadores10030119254true1211999original30117415Identificadores

Norma demandada: �los art�culos 20 del Decreto 677 de 1972, 1� y 2� del Decreto 120 de 1974, 6�, 8�, 9� y 10 del Decreto 1229 de 1973, 4� y 5� del Decreto 359 de 1973 y 9� del Decreto 1269 de 1972

NORMAS DEMANDADAS � Vigencia / FALLO INHIBITORIO � Sustracci�n de materia / SUSTRACCION DE MATERIA � Fallo inhibitorio

Lo anterior significa que las disposiciones del art�culo 20 del De�creto 677 de 1972, 1� y 20 del Decreto 120 de 1974 no tienen vigencia actual y que, en consecuencia, se habr�a producido en relaci�n con ellas el caso de sustracci�n de materia que le impide a la Sala un pro�nunciamiento de m�rito.

Bogot�, D. E., cuatro (04) de febrero (02) de mil novecientos setenta y seis (1976)

Surtido el tr�mite de rigor y previa la acumulaci�n decretada, se procede a pronunciar la sentencia definitiva sobre las demandas que dieron lugar a los procesos n�meros 2150, 2153 y 2155 formuladas en su orden por Eduardo Molina y otros, por Germ�n Garc�a Barrero y por el doctor C�sar Castro Perdomo. En las tres demandas se pretende la nulidad total o parcial de las disposiciones relacionadas con el sis�tema de ahorro de valor constante, contenidas en diversos decretos del Gobierno dictados en ejercicio de la facultad contenida en el art�culo 120 14 de la Constituci�n Nacional.

Contra las disposiciones que "autorizan la creaci�n de personas ju�r�dicas dedicadas al ahorro para fomentar la construcci�n por valor constante y el funcionamiento de un fondo en el Banco de la Rep��blica y la Junta de Ahorro y Vivienda".

Dice que las normas respectivas violan el art�culo 50 de la Consti�tuci�n Nacional en cuanto el Gobierno, al dictarlas, ha usurpado una facultad propia del legislador, consignada en el referido art�culo.

Acusaci�n global contra todas las normas impugnadas por viola�ci�n del art�culo 32 de la Constituci�n Nacional en cuanto implican actos de intervenci�n en la utilizaci�n y consumo de un bien, como es el ahorro y que requieren, por lo tanto, del previo mandato legal.

Que los art�culos 6�, 7�, 8�, 9�, 10, 13, y 14, del Decreto 677 de 1972 as� como el Decreto 678 de 1972 violan el art�culo 76, ordinal 2�, de la Carta, en concordancia con el ordinal 22 del art�culo 120 ib�dem, porque aqu�llos contienen normas generales sobre organizaci�n del cr�dito p�blico cuya expedici�n corresponde al Congreso y que, de paso, violan leyes expedidas por �ste, como son las Leyes 123 de 1959, 9� de 1962 y 18 de 1970.

Que los decretos acusados son violatorios del ordinal 4� del ar�t�culo 76, en concordancia con el ordinal 3� del art�culo 118 y el 80 de la Constituci�n Nacional, en "cuanto las facultades del Presidente de la Rep�blica contenidas en el ordinal 14 del art�culo 120 deben ser ejer�citadas dentro de las directrices que se�ala la ley del plan y desarrollo y en ning�n caso estas atribuciones pueden ser ejercidas sin que tal plan haya sido adoptado por el Congreso".

"El concepto de violaci�n lo hago consistir en que la norma su�perior invocada somete a los comerciantes y a los asuntos mercantiles al C�digo de Comercio, y siendo la actividad de las corporaciones de ahorro y vivienda verdadera actividad comercial, se han dictado las normas demandadas en reemplazo de las especiales del C�digo de Co�mercio para someter tales personas jur�dicas a las reglas impugnadas, con lo cual se ha tenido que adicionar ese C�digo en los t�rminos de las disposiciones acusadas que reglamentan la creaci�n, funcionamiento y funciones de las nuevas corporaciones de ahorro y vivienda.

Adem�s de legislar sobre los t�rminos de los contratos entre los depositantes y corporaciones de ahorro y entre �stos y los prestatarios se ha adicionado el C�digo de Comercio en esa materia".

Dice el actor, que a trav�s de los decretos acusados se crea un nuevo tipo de moneda denominado UPAC "siendo exclusivo del Congreso el ejercicio de la llamada soberan�a monetaria", en los t�rminos del nu�meral 15 del art�culo citado. Afirma que la UPAC, es una medida de las cosas que sirve de medio de pago (art�culo 20, Decreto 1229 de 1972) para cubrir obligaciones contra�das en ese tipo especial de moneda y por lo tanto ello significa que esas unidades tienen poder liberatorio, lo cual est� corroborado por el art�culo 20 del Decreto 677 de 1972; agre�ga que cumple una funci�n de "patr�n de cuentas, medidas y atesora�miento", de conformidad con lo previsto en los art�culos 3�, 4� y 5� del Decreto 1229 de 1972 y que tambi�n sirve como instrumento de cambio, todo lo cual le permite concluir que la unidad de poder adquisitivo cons�tante es un nuevo signo monetario creado por el Gobierno y no por el �rgano legislativo al cual le ha asignado la Constituci�n ese atributo.

Afirma el demandante que los art�culos 20 y 21 del Decreto� 677 de 1972, el 14 del 678 de 1972 y los art�culos 1�, 2� y 3�, del Decreto 120 de 1974 violan el art�culo 29 del Decreto extraordinario 437 de 1961, en cuanto aquellas disposiciones decretan una exenci�n de im�puestos para las ganancias extraordinarias que seg�n este �ltimo pre�cepto deben ser gravadas.

Asimismo sostiene que tales disposiciones violan los art�culos 91 y 93 de la Ley 81 de 1960 en cuanto exime de la inversi�n forzosa all� pre�vista. En sustento del cargo transcribe apartes de la sentencia pro ferida por esta corporaci�n el 14 de junio de 1974.

En cuanto el art�culo 2� del Decreto 1229 de 1972 extiende a los particulares que contraten con corporaciones de ahorro y vivienda, la estipulaci�n en UPAC del valor de sus obligaciones contra�das.

Dos actores piden que se declare la nulidad del Decreto 677 de 1972 por violaci�n de los art�culos 2�, 12, 56, 78, (ordinales 1�, 2�, 4�, 99 y 15) 80, 120 ordinal 14, 118 ordinal 8�, 135, 214, 216 de la Consti�tuci�n Nacional.

Que el decreto acusado viola los art�culos 12 y 55 y 76 ordina�les 1� y 29 de la Constituci�n Nacional en cuanto el Gobierno al hacer uso de las facultades previstas en el art�culo 120 14 de la Carta, me�diante la expedici�n del Decreto 677 de 1972, derog� leyes o decretos con fuerza de ley, arrog�ndose funciones propias del Congreso".

"2P Que el decreto acusado implica adopci�n de un plan o programa de desarrollo, con lo cual se estructura una ilegalidad por falta de competencia y otra por vicios de procedimiento, en cuanto la adopci�n de planes y programas le compete al Congreso mediante un tr�mite le�gislativo especial, se�alado en la Constituci�n, todo lo cual entra�a violaci�n de los art�culos 76 ordinal 4�, 80 y 120 numeral 14".

"3� Que el sistema de valor constante consagrado en el decreto entra�a la creaci�n de un nuevo signo monetario, materia que le com�pete privativamente al legislador y en manera alguna el Gobierno, por lo cual se viol� el art�culo 76 numeral 15 de la Constituci�n Nacional".

"4� Que el Decreto 677 de 1972, en cuanto por �l se crea la Junta de Ahorro y Vivienda, (art�culo 40) organismo de composici�n oficial, que no puede crear sino el Congreso, en los t�rminos del art�culo 76 de la Constituci�n Nacional, es violatorio de esta �ltima disposici�n".

"5� Que los literales a) y b) del art�culo 12 del acto acusado, cons�tituyen una delegaci�n de funciones, violatoria del art�culo 135 de la Constituci�n".

El actor pide que se decrete la nulidad de los art�culos 1�, 2�, y 3� del Decreto 120 de 1974 (enero 28) por violaci�n de los art�culos 120 14, 43, 76 ordinales 13 y 22 de la Constituci�n Nacional.

Primero. En que el art�culo 120 14 no asigna al Gobierno compe�tencia para dictar normas de car�cter tributario como las contenidas en los actos acusados, mediante los cuales si bien no se crea ning�n impuesto, sin embargo entra�an el establecimiento de una deducci�n tributaria, la que s�lo el legislador ordinario est� en capacidad de con�sagrar.

Segundo. El art�culo 120 numeral 14 no habilita al Gobierno para modificar las rentas nacionales, como se hace mediante las disposicio�nes acusadas, al sustraer las ganancias extraordinarias de la tributa�ci�n nacional.

Tercero. Las disposiciones entra�an el reconocimiento de una deuda fiscal a los contribuyentes que, por su propia naturaleza, hace parte de la deuda nacional, con lo cual "el ejecutivo ha organizado el cr�dito p�blico y �sta es materia que la Constituci�n Nacional hace depender de la rama legislativa, a trav�s de la expedici�n de las llamadas "le�yes cuadros".

Dentro del proceso 2150 se constituyeron en parte impugnadora los doctores Rodrigo Noguera Laborde y C�sar G�mez Estrada quienes una vez obtenida la acumulaci�n de los procesos expusieron las razones de su oposici�n a las pretensiones de los demandantes, al descorrer el tras�lado para alegar. Esas razones se sintetizan a continuaci�n:

1� Solicitan en primer lugar los impugnadores que el Consejo se declare inhibido para un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad de los art�culos 3�, 4�, 5�, 6�, 7�, 8�, 13, y 15 del Decreto 678 porque sus disposiciones fueron subrogadas por el Decreto 1269 de 1972. En segundo lugar proponen la excepci�n de cosa juzgada en relaci�n con el pronunciamiento que solicita el demandante respecto de los art�culos 2�, 9�, 11, 12, 14 y 15 del mismo Decreto 678, porque el Consejo de Es�tado, en sentencia de mayo 6 de 1974 (expediente 1836) declar� su con�formidad con las normas superiores que entonces se invocaron como vio�ladas.

2� Aducen los impugnadores la interpretaci�n que esta corporaci�n hizo del art�culo 120 14 en la referida sentencia seg�n la cual, aunque la funci�n que all� se atribuye al Gobierno pertenece al g�nero de la intervenci�n del Estado en la econom�a (Art. 32), sin embargo tiene una caracterizaci�n espec�fica, en cuanto el ejercicio de este tipo de intervenci�n no requiere el mandato del legislador. De ello concluyen que para expedir los decretos acusados no era menester ese mandato previo y que, por consiguiente, no los afecta el vicio de violaci�n del art�culo 32 de la Constituci�n Nacional, que les atribuye el demandante.

3� Manifiestan que no puede entenderse condicionada la funci�n interventora del ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n Nacional a la expedici�n de los planes de desarrollo econ�mico y social en el sentido expuesto en la demanda, "pues aparte de que la efectividad de tan trascendental instru�mento de acci�n estatal habr�a quedado expuesta al capricho de riesgos14 puramente circunstanciales, como ser�a, por ejemplo, la no integraci�n de la comisi�n especial permanente prevista en el art�culo 80, la interven�ci�n misma habr�a quedado excluida en aquellas situaciones no con�templadas por los planes de desarrollo econ�mico y social, lo que ser�a un absurdo".

4� Sostienen que la formulaci�n del cargo contra las normas que autorizan la creaci�n de personas jur�dicas dedicadas al ahorro para fomentar la construcci�n por valor constante y el funcionamiento del FAVI, es incorrecta porque no se determinan los art�culos que son ob�jeto de la acusaci�n, lo cual apareja falta de demanda en forma que le impide al fallador un pronunciamiento de m�rito.

No obstante ese reparo, los impugnadores examinan el fondo de este planteamiento de la demanda y expresan:

a. Que el actor interpreta mal el art�culo 50 de la Constituci�n Nacional, en cuanto lo estima comprensivo de las personas jur�dicas y de las naturales, cuando a juicio de ellos esa disposici�n que alude al estado civil de las personas no puede predicarse sino de las personas naturales, raz�n por la cual no puede suponerse quebrantado por unas disposiciones que se refieren a las personas jur�dicas.

b. Que esta corporaci�n ya defini� el alcance de las prescripciones del Decreto 678 de 1972, en el sentido de que por virtud de ellas no se crean las corporaciones de ahorro y vivienda, sino se dictan unas regulaciones espec�ficas de sus actividades en orden a promover el aho�rro, lo cual constituye una de las formas de la intervenci�n estatal pre�vista en el art�culo 120 14 de la Constituci�n Nacional;

c. Que en cuanto a la creaci�n del FAVT, se equivoca el demandante cuando afirma que las normas acusadas lo instituyeron como una persona jur�dica, cuando la verdad es que se trata de un fondo o cuenta que funciona dentro del Banco de la Rep�blica (art�culo 6� del Decreto 677 de 1972) y que conforme a la definici�n del art�culo 2� Del Decreto 3130, no constituye una persona jur�dica. De esta suerte, concluyen los impugnadores:

"No puede, entonces, existir violaci�n de las disposiciones consti�tucionales que atribuyen al legislador la funci�n de crear personas ju�r�dicas distintas de las que nacen, sobre las bases legales, en ejercicio de la autonom�a de la voluntad de los particulares. Y mucho menos del art�culo 50 de la Constituci�n, que se se�ala como violado, porque atr�s se vio que esta disposici�n s�lo concierne a las personas naturales".

d. Que la Junta de Ahorro y Vivienda tampoco es una persona jur�dica como lo afirma el demandante, sino un organismo p�blico colectivo con funciones de tipo consultivo que no la habilitan para adquirir derechos y contraer obligaciones ni para tener un patrimonio propio. Agregan que las normas creadoras de dicho organismo "constituyen un recurso t�cnico para el mejor cumplimiento de las disposiciones sustantivas previstas en los decretos acusados, y es bien sabido que los mandatos de este tipo siguen la suerte de los fundamentales (llamados tambi�n normas primarias o sustantivas), de suerte que si �stas son v�lidas, tambi�n lo son las que tratan de ejecutarlas".

5� Sostienen los impugnadores que, contra lo afirmado por el ac�tor y, dado que el FAVI es un simple fondo o cuenta bajo el manejo del Banco de la Rep�blica, es �ste y no aqu�l quien est� en capacidad de obtener recursos a trav�s de empr�stitos internos y externos, con arreglo a la legislaci�n y reglamentaci�n preexistente para este tipo de operaciones... "pues ning�n cambio se ha operado en el sistema de contrataci�n de empr�stitos".

6� Sostienen los opositores que la unidad de poder adquisitivo cons�tante, al tenor del art�culo 2� del Decreto 1229 de 1972, es un simple medio para determinar una obligaci�n pactada entre los depositantes y los deudores de las corporaciones, o "para hacer determinable en un momento dado el objeto de la obligaci�n" y hacer, por consiguiente, v�lidas las declaraciones de voluntad contenidas en ese tipo de contrato; que en, tal virtud la "UPAC" cumple un papel an�logo al de los t�tulos valores sin ser un t�tulo valor, en cuanto �sta y aqu�llos son represen�tativas de moneda nacional. Por consiguiente, concluyen: "las UPAC" son apenas un medio t�cnico para calcular una obligaci�n en dinero y que este �ltimo es el que tiene poder liberatorio. Agregan que esas unidades no constituyen moneda porque no tienen curso forzoso, ni poder liberatorio y que tampoco tienen representaci�n f�sica bajo� la forma de metal acu�ado o de billetes, o sea, que carecen de los elementos esen�ciales de la moneda.

7� Sostienen que los art�culos 20 y 21 del Decreto 677 de 1972, del 14 del Decreto 678 del mismo a�o y los art�culos 1�, 2� y 3� del Decreto 120 de 1974 no infringen el art�culo 29 del Decreto 437 de. 1961, como afirma el demandante, porque el correctivo monetario no es una ga�nancia sino una compensaci�n por el fen�meno del deterioro de la moneda, vale decir, que "los clientes o depositantes en las corporaciones de ahorro y vivienda no se enriquecen al recibir el correctivo monetario".

8� Dicen los impugnadores que en la demanda se incurre en una lamentable confusi�n porque no se distingue entre un impuesto espe�cial y una inversi�n forzosa y que tal confusi�n conduce a suponer que el art�culo 14 del Decreto 678 de 1972, en cuanto exime a las corpora�ciones, de ahorro y vivienda de inversiones forzosas distintas de las all� previstas, es violatorio de los art�culos 91 y 93 de la Ley 819 de 1960 en los cuales se se�alan determinados impuestos especiales para las sociedades an�nimas; agregan que de tales impuestos no est�n exen�tas las corporaciones de ahorro, y que �stas, en virtud de los mismos decretos acusados, son sociedades an�nimas gravables tambi�n por con�cepto de los referidos impuestos, pues en ninguna de sus disposiciones se les libera de ellos.

9� Sobre el cargo de ilegalidad del art�culo 2� del Decreto 1229 de 1972 por violaci�n de los art�culos 1� y 1516 del C�digo Civil, en cuanto se ha adicionado el C�digo Civil por un "decreto administrativo del Gobierno y no mediante una ley o un decreto extraordinario", sostienen los impugnadores que en ninguna parte la ley ha prohibido estipulacio�nes contractuales sobre la base de una correcci�n monetaria y que ellos tampoco ri�en contra el orden p�blico o las buenas costumbres. Agrega que tales convenios pueden celebrarse con fundamento en la autono�m�a de la voluntad y que, en la pr�ctica son de frecuente ocurrencia. Por �ltimo afirman:

"la exigencia de que en los contratos que como depositar�as o como mutuantes celebran las corporaciones de ahorro y vivienda, se estipula que las obligaciones en moneda legal se liquiden por el sistema de la UPAC, no es otra cosa que la manifestaci�n del poder de intervenci�n que el art�culo 120, numeral 14, le concede al Presidente de la Rep�blica.

En efecto, esa facultad de intervenci�n permite regular el con�tenido de las relaciones jur�dicas contractuales de que sean sujeto dichas corporaciones, porqu� tales relaciones constituyen expre�si�n de la actividad que aquella norma autoriza intervenir, y eso es suficiente para que la norma acusada (Art. 2� del Decret� 1229 de 1972), teniendo as� inmediato respaldo de validez en la Consti�tuci�n, no pueda en modo alguno considerarse como violatoria de normas simplemente legales. Y si la obligatoriedad de aquella es�tipulaci�n se impone por raz�n de ser parte en los contratos una corporaci�n de ahorno y vivienda, y tiene el respaldo de valides se��alado, en nada afecta en ese estado de cosas la circunstancia de que la otra parte contratante sea un particular o en general per�sona ajena a los poderes interventores aludidos, pues esa persona es libre de celebrar la relaci�n contractual regulada por el decreto acusado".

Se oponen a la declaraci�n de nulidad impetrada, porque el De�creto 120 de 1974 no es sino un desarrollo de lo previsto en el art�culo 29 del Decreto 437 de 1961, reglamentario de la Ley 81 de 1960, como expresamente se dice en su art�culo 1� y porque para dictarlo el Gobierno invoc� adem�s del art�culo 120 14 todas sus facultades consti�tucionales, entre las cuales, est� la del art�culo 120 3� que le permit�a precisar, para efectos tributarios, que al no ser la correcci�n monetaria un inter�s sino parte del capital ahorrado no pod�a gravarse como renta en cabeza del ahorrador y que deb�a reputarse como un valor deducible de la renta bruta en cabeza del deudor en UPAC. De todo ello de�ducen que los preceptos acusados tienen un car�cter estrictamente re�glamentario y que por lo tanto el Gobierno al dictarlos no desbord� el �mbito de su competencia.

Advierte el se�or Agente del Ministerio P�blico que, a pesar de la falta de claridad y precisi�n de la demanda contenida en el expediente 2150, as� como de la circunstancia de no haberse tenido en cuenta en la correspondiente al proceso 2153 que varias disposiciones del Decreto 677 de 1972 hab�an sido modificadas o derogadas, se referir� a los car�gos formulados en ellas a ra�z del estudio' que realizar� sobre la de�manda del expediente 2155. Con relaci�n a �sta, expresa que su autor tampoco tuvo en cuenta las sustituciones y modificaciones de que han sido objeto muchos de los decretos demandados y menos a�n que, con relaci�n a uno de ellos existe un fallo del Consejo, anterior a la de�manda. Agrega, "que en este libelo como en los dos anteriores, la ma�yor�a de las acusaciones que se hacen son globales, es decir, no se es�tablece en forma precisa, mediante la confrontaci�n correspondiente, qu� parte de la norma acusada viola la disposici�n que se indica como tal.

A continuaci�n se sintetiza la opini�n del colaborador Fiscal en relaci�n con la demanda del doctor Castro Perdomo, en el mismo or�den de los cargos en que �ste los formula:

Primero. "Sobre lo anterior cabe preguntar, en qu� parte del ar�t�culo 50 citado y transcrito se habla de personas jur�dicas.

El estado civil de las personas, como muy bien lo explican los im�pugnantes en su alegato de conclusi�n (fl. 38 y ss. exp. 2150), no puede referirse sino a las personas naturales, y mal puede tratar de exten�derse a las personas jur�dicas para buscar el quebrantamiento de una norma constitucional, y precisamente de la que comienza el enlistado de las que en el libelo indican como violadas.

Segundo. Dice el Fiscal que este cargo es infundado porque la in�tervenci�n prevista en el art�culo 120 14 ha sido instituida como fun�ci�n constitucional propia del Gobierno y que, por lo mismo no requiere mandato del legislador.

"Se olvida el demandante que si bien al Congreso corresponde hacer las leyes, existe la delegaci�n constitucional consagrada, en�tre otras normas, en la ya citada, del numeral 14 del art�culo 120.

Llen�ndose las exigencias en �ste establecidas, mal se puede ha�blar de violaci�n del art�culo 76, ni menos del numeral 22 del pri�mer art�culo citado.

"Adem�s, no explica el demandante en qu� forma se establece la creaci�n de las personas jur�dicas que anota, porque a juzgar por el contenido del art�culo 8� del Decreto 677, all� no se crea nin�guna persona sino que simplemente se dice que "para los efectos previstos en este decreto, funcionar� en el Banco de la Rep�blica un fondo de ahorro y vivienda...", lo cual es muy distinto a la creaci�n de una persona jur�dica. De aceptar lo dicho por el de�mandante, ser�an personas todas las secciones necesarias para el funcionamiento de una entidad bancaria.

"Pero es m�s a�n, aceptando en gracia de discusi�n que se tratara de una persona jur�dica, el asunto ya fue acogido como viable por el honorable Consejo de Estado en sentencia de fecha mayo 6 del a�o pasado.

"Tampoco es aceptable la acusaci�n que se hace respecto al necesario sometimiento de leyes cuadros, pues como claramente puede establecerse, en aparte alguno de la Constituci�n se con�sagra tal presupuesto respecto a las normas que se acusan.

"Lo dicho respecto de los ac�pites anteriores sirve para re�futar el �ltimo concepto de violaci�n enunciado. Adem�s, soste�ner que las facultades "contenidas en el ordinal 14 del art�culo 120 deben ser necesariamente ejercidas dentro de las directrices que se�ale la ley de planes de desarrollo econ�mico y social y que en ning�n caso estas atribuciones pueden ser ejercidas sin que tal plan haya sido adoptado por el Congreso" (fl. 27), es sostener algo que no s�lo no tiene ning�n respaldo positivo, sino que ello im�plicar�a que el ejercicio de unas facultades constitucionales Quedara condicionando a la aprobaci�n y vigencia de otras normas de ca�r�cter legal. Como tal condici�n no ha sido expresamente consa�grada, mal puede invocarse so pretexto de interpretar la norma. Precisamente esta es una de las diferencias de contenido entre los art�culos 32 y 120, ordinal 14, de la Constituci�n Nacional. Mien�tras en el primero de estos art�culos, expresamente se prescribe que la intervenci�n se ejercer� "por mandato de la ley", en el segundo no se consagra tal condicionamiento sino que se habla de "atribuci�n constitucional propia" con lo cual se establece una fundamental diferencia.

"No se dice en este aparte cu�les son las normas que adicio�nan el C�digo de Comercio, y s�, apenas, se hace una alusi�n general que no permite precisar la violaci�n acusada. Para rechazarlo de plano, no hace falta, por lo mismo, detenerse en su estudio".

"Como puede verse, en este cargo al mismo tiempo que se de�mandan todos los art�culos del Decreto 677 de 1972, se impugnan igualmente los decretos que modifican y sustituyen algunas de sus disposiciones.

"Tambi�n se acusa el Decreto 678 de 1972, respecto del cual ya profiri� sentencia la misma Sala del honorable Consejo dentro del proceso instaurado por el doctor Francisco Eladio G�mez Mej�a (expediente 1836).

"No obstante lo anterior y haciendo caso omiso de la posible sentencia inhibitoria que se dicte, o del acogimiento de la excep�ci�n de cosa juzgada, quiere abundar este despacho, acogiendo lo que en relaci�n con la moneda ya dijeron en su alegato los ilus�tres abogados impugnantes, pues en verdad, el sistema UPAC no puede confundirse con el establecimiento de una nueva moneda, para lo cual, en realidad, no tendr�a facultades el Presidente de la Rep�blica".

"Repetidamente se ha dicho que el Decreto 678 ya fue objeto de demanda y pronunciamiento por parte del honorable Consejo. Las mismas citas que de algunas doctrinas hace el libelista, indi�can no s�lo su existencia sino que se han vuelto a demandar las mismas normas a sabiendas de su anterior juzgamiento. Se da, pues, el evento de la cosa juzgada y as� deber� aceptarlo la hono�rable Sala".

'Octavo. Sobre este cargo el se�or Fiscal manifiesta un completo acuerdo con los argumentos de la parte impugnadora.

Noveno. Sobre la violaci�n del art�culo 1518 del C�digo Civil tam�bi�n manifiesta su acuerdo con las razones de la parte impugnadora.

"1� Que las distintas demandas carecen de t�cnica. O porque se acusan disposiciones en forma global sin precisar la causal de nulidad ni establecer en qu� consiste la violaci�n de la norma que se indica como afectada.

"O porque se demandan normas ya modificadas o sustituidas por decretos posteriores.

O porque se acusan disposiciones que ya hab�an sido objeto de demanda y juzgamiento por parte del honorable Consejo de Es�tado.

"2� Si a pesar de lo anterior, considerase la Sala que respecto de algunos puntos no debe proferirse sentencia inhibitoria, sino de m�rito, el pronunciamiento debe ser denegatorio, por las razones al respecto ya expuestas y que por lo tanto tienen el car�cter de subsidiarias".

En verdad, como advierten el se�or Fiscal v la parte impugnadora, las demandas que dieron lugar a los procesos 2155 y 2150 adolecen de falta del rigor t�cnico deseable, en cuanto algunos de los cargos est�n formulados globalmente y no se determinan con la debida precisi�n las normas que se consideran comprendidas en el vicio de ilegalidad y en el concepto de violaci�n que se se�ala. De otra parte, en la demanda 2155, del doctor Castro Perdomo, se pretende la nulidad indiscriminada de todos los decretos dictados por el Gobierno hasta el 21 de febrero de 1974 sobre la materia referida al sistema de ahorro de valor constante, excepci�n hecha del Decreto 299 de 1973 "por el cual se autoriza el fun�cionamiento de las asociaciones mutualistas de ahorro y pr�stamo" y el 434 de 1973 "por el cual se autoriza la vigencia del Decreto 359 de 1973"; pero el actor no se tom� el trabajo de excluir de su pretensi�n aquellas disposiciones que fueren derogadas por otras cuya nulidad tam�bi�n ha impetrado, como es el caso de los art�culos 3� a 79 del Decreto 678 de 1972, derogados por los art�culos 1� y 2� del Decreto 1269 de 1972 y el art�culo 28 del Decreto 677 de 1972, derogado por el Decreto 120 de 1974. Es evidente que, con relaci�n a las normas derogadas, esta corporaci�n no puede hacer ning�n pronunciamiento de m�rito, por sustracci�n de materia; en este caso la decisi�n de fondo ha de refe�rirse a las disposiciones derogatorias expedidas antes de la presentaci�n de la demanda.

Ocurre de otra parte que, despu�s de formuladas las demandas acu�muladas, se expidieron varias disposiciones que derogaron algunas de las que son objeto de la pretensi�n de nulidad a saber:

Primero. El 12 de agosto de 1974 el Gobierno reci�n instalado, en ejercicio tambi�n de la atribuci�n contenida en el ordinal 14 del ar�t�culo 120 de la Constituci�n Nacional, dict� el Decreto 1728 de 1974 en virtud del cual fueron derogados los art�culos 6�, 8�, 9� y 10 del De�creto 1229 de 1972 y 4� y 5� del Decreto 359 de 1973, 89 y 9� del De�creto 1269 de 1972. Lo anterior significa que las disposiciones que se relacionan han perdido su virtualidad jur�dica y, por lo tanto, el Con�sejo no puede tampoco hacer sobre ellas un pronunciamiento de m�rito.

La proponen el se�or Fiscal y la parte impugnadora con funda�mento en el fallo pronunciado por esta corporaci�n el 6 de mayo de 1974 en el cual no se accedi� a declarar la nulidad de los art�culos 1�, 2�, 9�, 10, 11, 12, 14, 16 y 17 del Decreto 678 de 1972, "por el cual se toman medidas en relaci�n al ahorro privado". El demandante en ese proceso afirmaba que las disposiciones del referido decreto conten�an regulaciones sobre existencia, constituci�n y r�gimen de las personas jur�dicas que s�lo pod�a dictar el Congreso, en ejercicio de su funci�n ordinaria de legislador, de lo cual deduc�a la violaci�n del art�culo 76 ordinales 1� y 2� en concordancia con el art�culo 12 de la Constituci�n Nacional; asimismo consideraba que la intervenci�n realizada al ex�pedir el Decreto 678 de 1972 no pod�a calificarse como necesaria y que, por consiguiente tal decreto tambi�n era violatorio del art�culo 120 de la Carta.

Entre las demandas de los procesos acumulados que son materia de esta sentencia, s�lo en la formulada por el doctor Castro Perdomo se involucra en la pretensi�n, la nulidad del Decreto 678 de 1972, con lo cual, por este concepto concurre en el proceso 2155 uno de los ele�mentos de la cosa juzgada, la identidad de objeto. Como el fallo de 1974 (expediente 1836) se pronunci� en un proceso iniciado por ac�ci�n p�blica, lo mismo que los ahora acumulados, la falta de identidad personal del demandante tampoco ser�a �bice para dar por configu�rado el fen�meno de la cosa juzgada aducida por el se�or Fiscal y la parte impugnadora, ya que en tales procesos el actor obra en inter�s de la sociedad. Pero� en cambio es evidente que no existe ninguna iden�tidad en "la causa o raz�n de pedir" (causa petendi), pues el doctor Castro Perdomo afirma que con las normas acusadas, en cuanto "auto�rizan la constituci�n de las corporaciones de ahorro y vivienda, las reglamentan y legislan sobre sus deberes frente a los depositantes res�pectivos, se usurp� una prerrogativa del legislador sin facultad alguna para ello", raz�n por la cual se invoca como violado el art�culo 50 de la Constituci�n Nacional y no los ordinales 1� y 2� del art�culo 76 de la Constituci�n Nacional que invoc� como violados el actor en el pro�ceso sobre el cual recay� la sentencia antes mencionada. Es verdad que el doctor Castro Perdomo tambi�n aduce como violado el ordinal 2� del art�culo 76, en concordancia con el ordinal 22 del art�culo 120 de la Carta, por varios art�culos del Decreto 677 de 1972 y con respecto al Decreto 678 de 1972 �nicamente por el art�culo 14. Pero el concepto de la violaci�n lo hace consistir en "que el Gobierno al crear en los decre�tos acusados el Fondo de Ahorro y Vivienda est� ejerciendo una atri�buci�n que no le es propia, pues le corresponde al Congreso, como titu�lar �nico y exclusivo la facultad de regular el cr�dito p�blico. Lo mismo puede afirmarse de las otras" normas demandadas en este ca�p�tulo". En estas condiciones resulta claro que difieren los cargos de ilegalidad y el concepto de violaci�n formulados en uno y otro proceso, raz�n por la cual, falta la identidad causal que constituye elemento de la cosa juzgada al tenor del art�culo 332 del C�digo de Procedimiento Civil y, por ello, la excepci�n propuesta no est� llamada a prosperar. As� las cosas, aquella sentencia y la del 14 de junio de 1974, en cuanto contienen interpretaciones sobre el alcance de la funci�n prevista en el art�culo 120 14, apenas constituyen antecedentes jurisprudenciales en relaci�n con los procesos acumulados que son objeto de esta decisi�n.

En el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n, norma nueva adoptada en la reforma constitucional de 1968, se consagra una funci�n gubernamental que en el texto mismo se califica como de intervenci�n sobre una materia de indiscutible contenido econ�mico, como son "las actividades de personas naturales y jur�dicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversi�n de los fondos provenientes del ahorro privado", o sea qu� se trata de una funci�n de intervenci�n eco�n�mica. Esta expresi�n tiene en nuestro derecho constitucional un sentido y un alcance perfectamente definidos en el art�culo 32 de la Carta, en el cual se se�alan no solamente el objeto de la intervenci�n estatal en la econom�a, sino tambi�n sus fines intermedios y �ltimos. Bajo una concepci�n pol�tica que reconoce y garantiza el principio de la libre empresa y de la iniciativa privada dentro de los l�mites del bien com�n, pero que, a la vez, le reserva al poder p�blico "la direc�ci�n general de la econom�a", la Carta no puede menos de concederle a aqu�l la competencia de intervenir en la producci�n, distribuci�n, utilizaci�n y consumi� de los bienes y de los servicios, para lograr el desarrollo arm�nico o integral de la comunidad y realizar en ella la justicia social a trav�s de medios que. permitan su racionalizaci�n y su planificaci�n. Tal es, pudiera decirse, la filosof�a de la intervenci�n eco�n�mica, aplicable cuando quiera que la Constituci�n o la ley se refieran al fen�meno, ya sea con esta calificaci�n, como se hace en el art�culo 120 14, o con otra expresi�n an�loga. Si el art�culo �ltimamente citado habla de intervenci�n en una materia de indiscutible contenido econ�mico, no puede el int�rprete desatender el sentido propio que a esa expre�si�n le ha asignado el constituyente, ni tratar de entender la funci�n que all� se. atribuye como algo divorciado sustancialmente de los prin�cipios generales contenidos en el art�culo 32. A prop�sito, es preciso te�ner en cuenta que:

"Las palabras de la ley se entender�n en su sentido natural y obvio seg�n el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias se les dar� en �stas su significado legal" (art�culo 28 de la C. N.) y que "el contexto de la ley servir� para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armo�n�a" (art�culo 30 ib�dem).

Si se repasan los antecedentes del ordinal 14 en estudio, se ad�vierte que el germen de la disposici�n se encuentra en una sugerencia del senador Tovar Concha cuando, a prop�sito del examen de la fa�cultad presidencial contenida en el numeral 15 del art�culo 120 sobre inspecci�n y vigilancia de los bancos e instituciones de cr�dito, expres� la conveniencia de darle una mayor profundidad, instituyendo una es�pecie de interventora "para realizar una labor en el Banco de Emisi�n en concordancia con el principio de planificaci�n de la moneda". A ello replic� el senador Restrepo Piedrahita que el t�rmino inspecci�n es muy policivo y que el poder interventor se encuentra consignado por el art�culo 32. A esta altura del debate el senador Tovar Concha perfila ya una iniciativa y dice que lo que �l insin�a "es una intervenci�n racionalizadora o planificadora" como una funci�n propia del Presidente para cuyo ejercicio no sea menester un mandato de la ley; agreg� el mismo senador la conveniencia de extender esta nueva funci�n a otras entidades como las del ramo de seguros, los fondos mutuos de inver�si�n, las empresas capitalizadoras. Como consecuencia de todo ello, en la sesi�n del 10 de noviembre de 1956 se aprob� como numeral 14 del art�culo 120 una nueva funci�n presidencial concebida en los siguientes t�rminos: "Ejercer la intervenci�n necesaria en el Banco de Emisi�n y las sociedades de inversi�n". Al numeral 15 se le introdujo entonces una modificaci�n consistente en suprimir de su enunciaci�n al Banco de Emi�si�n y agregarle la expresi�n, los dem�s, para calificar a los estableci�mientos de cr�dito sometidos a la inspecci�n y vigilancia gubernamen�tal (ver actas Nos. 34 y 76 de los Anales del Congreso). Seis d�as des�pu�s se modific� la f�rmula adoptada as�: "Ejercer como atribuci�n constitucional propia la intervenci�n necesaria en el Banco de Emisi�n y en las actividades de inversi�n de capitales", para relevar que esa funci�n no comprend�a solamente a las sociedades de capital, sino tam�bi�n a las de personas, tanto nacionales como extranjeras (ver acta 36, Anales N� 80 junio 20 de 1967, p�ginas 1234/1235).

Posteriormente vuelve a reconsiderarse la cuesti�n a solicitud del senador Restrepo Piedrahita, porque �l estima poco precisa la frase "ac�tividades de inversi�n de capitales" y propone sustituirla por la si�guiente: "intervenir en las actividades de personas naturales o jur�di�cas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversi�n de los fondos provenientes del ahorro privado". El mencionado senador sustent� su proposici�n as�:

"Quiero recordar que al aprobar esta enmienda no tuvimos fortuna en precisar en las palabras el criterio que ten�amos acerca de CIERTAS actividades de inversi�n de capital, y a esta expresi�n llegamos de manera muy apresurada. No se nos oculta que la ex�presi�n tal como est� "actividades de inversi�n de capitales" ES DE TAL AMBIG�EDAD Y DE TAL AMPLITUD que no se aviene a s� misma con el actual r�gimen constitucional colombiano. INVER�SION DE CAPITAL PUEDE SER DESDE LA COMPRA DE UN SE�MOVIENTE O �N TERRENO HASTA LAS MAS COMPLEJAS OPE�RACIONES FINANCIERAS O INDUSTRIALES. Hay conciencia en la Comisi�n de que esto HAY QUE PRECISARLO O CIRCUNSCRI�BIRLO manteniendo el criterio inicial, y en consecuencia, despu�s de haber estudiado el punto con expertos en estas materias, me he permitido redactar este texto sustitutivo, o sea el ya copiado atr�s y que es el texto definitivo y actual del numeral 14 del art�culo 120".

En repetidas ocasiones, durante el debate, el senador Dar�o Echan d�a plante� la inquietud sobre la inutilidad del precepto propuesto y la tautolog�a que se derivar�a de su consagraci�n, pues si se trataba de una intervenci�n del Estado, nada nuevo se institucionalizar�a si en el art�culo 32 se prescribe que la intervenci�n requiere mandato, otor�gado por medio de la ley. As� se expres� el distinguido senador:

"�Ejercer la intervenci�n Lo que pasa con la intervenci�n es que el otro art�culo dice que es por mandato de la ley, y aqu� se trata de la definici�n o enumeraci�n de las funciones que le co�rresponden por la Constituci�n al Presidente de la Rep�blica en el contralor (sic) que aprobamos antes el Gobierno tiene derecho de intervenir por mandato de la ley. Esta inspecci�n es sin ley, es una facultad constitucional del Gobierno, la otra la intervenci�n es por mandato de la ley.

Yo lo que digo es esto: si la intervenci�n que se va a ordenar aqu� o a autorizar, va a ser la del art�culo 32, es decir por mandato de la ley, s� sobra repetir aqu�, porque la intervenci�n del art�culo 32 es universal, sobre todos los bienes y servicios p�blicos y priva�dos para racionalizarlos. El art�culo indudablemente est� de acuer�do con las nuevas disposiciones.

Doctor: yo lo que quiero es que me haga el favor de precisarme esto: vamos a ordenar aqu� la intervenci�n. Es la misma interven�ci�n del art�culo 12 (sic) es decir, requiere mandato de la ley o es una autorizaci�n constitucional que se le da al Gobierno, sin intervenci�n del legislador; una autorizaci�n constitucional para el Presidente de la Rep�blica sin autorizaci�n del poder legislativo. Porque si fuera por mandato de la ley s� no se necesitar�a".

Esta consideraci�n del senador Echand�a y la insistencia del senador Tovar Concha de que la intervenci�n proyectada no deber�a requerir el mandato previo del legislador, determinaron que se agregara a la f�rmula hasta entonces acordada el calificativo de "atribuci�n consti�tucional propia" del Presidente, con lo cual qued� estructurada una funci�n gen�ricamente intervencionista, pero con un r�gimen espec��fico en cuanto que su ejercicio no requer�a mandato previo.

Estos antecedentes permiten concluir que la nueva funci�n que se creaba no era de simple inspecci�n y vigilancia sino de intervenci�n, como se la calific� expresamente y que ese tipo de intervenci�n no era de naturaleza diferente a la del art�culo 32; s�lo que para ejercerla no se exig�a el mandato previo del legislador y por "ello se la institu�a como atribuci�n constitucional propia del Gobierno.

Contra la opini�n que, a pesar de estos antecedentes, contin�a in�sinu�ndose; en el sentido de calificar la nueva funci�n creada en 1968 como una especie de inspecci�n y vigilancia, ampliada o profundizada, hay adem�s un argumento incontrovertible, a juicio de la Sala: que si tal hubiera sido el prop�sito de los constituyentes no habr�a sido me�nester una reforma constitucional para lograrlo; mediante una simple reforma de la legislaci�n ordinaria, el Congreso, con plenas faculta�des constitucionales para hacerlo, hubiera podido mediante una simple ley asignarle al Gobierno mayores poderes para el ejercicio de la fun�ci�n de inspecci�n y vigilancia sobre el Banco Emisor y las institucio�nes de cr�dito dedicadas al manejo del ahorro privado, pues le com�pete al Congreso se�alar el cauce, los canales, la intensidad, etc., de aquella funci�n que el Gobierno ha de ejercer conforme a las leyes. Bast� que en la misma legislatura de 1968, advirtiera el Congreso la ne�cesidad de dotar al Gobierno de poderes m�s amplios de inspecci�n y vigilancia sobre las sociedades que se dediquen a "actividades de ena�jenaci�n de inmuebles dentro de planes o programas de urbanizaci�n o construcci�n de viviendas, cualquiera que sea el sistema adoptado, as� como de las consistentes en el otorgamiento de cr�dito para la adquisi�ci�n de lotes o viviendas o para la construcci�n de las mismas" para que se expidiera la Ley 66 de 1968, en virtud de la cual se facult� al Gobierno hasta para tomar posesi�n de los negocios, bienes y haberes de tales personas, disponer su liquidaci�n, el embargo y secuestro de bienes, etc. En este caso el legislador consider� que, dentro de su atri�buci�n constitucional de regular el ejercicio de la funci�n de inspecci�n y vigilancia sobre los establecimientos de cr�dito y las sociedades mer�cantiles pod�a dotar al Gobierno de ampl�simos poderes para proteger a los usuarios de ese tipo de cr�dito y de servicios. Entonces, si lo que se pretend�a con la propuesta del doctor Tovar Concha y con la formula adoptada por la comisi�n era algo de alcance igual o an�logo, corno sostienen algunos, cu�l era la necesidad de la reforma del numeral 15 del art�culo 120�.

La intervenci�n del Estado en la econom�a es una; ingerencia del poder p�blico en una cualquiera de las fases del proceso econ�mico, con el fin de producir consecuencias o efectos, tambi�n de tipo econ�mico y que se traduce en limitaciones de la actividad privada, o de la libre empresa. Difiere sustancialmente de otro tipo de ingerencias del mismo poder p�blico en las actividades privadas con finalidades que no tienen un sentido econ�mico, al menos directamente sino una signi�ficaci�n de prevaleciente alcance jur�dico, para conciliar el ejercicio de la libertad individual con la libertad de los dem�s y con los derechos de la comunidad. De este �ltimo tipo son los diversos controles que en nuestra Constituci�n se conocen bajo la denominaci�n gen�rica de ins�pecci�n y vigilancia (art�culos 36, 39, 41, 120 numerales 12, 15, 19) y que son como la emanaci�n natural de la soberan�a dentro de la con�cepci�n tradicional del Estado liberal.

En cambio, la intervenci�n en la econom�a responde a un nuevo atributo estatal que resulta del papel activo que debe asumir el poder p�blico para procurar que la libertad no sea algo puramente formal, sino una verdadera realidad, un hecho aut�ntico en la vida social. Por ello la intervenci�n desborda el simple control de la pura legalidad y se expresa en actos que persiguen un resultado econ�mico concreto: aumento de la producci�n, incremento cualificado de la misma, redis�tribuci�n del ingreso, aumento del poder adquisitivo del consumidor o de la demanda, etc.

Los medios para realizar la intervenci�n son de una gran variedad cualitativa y su intensidad puede ser mayor o menor seg�n lo permita la concepci�n del Estado que se haya adoptado en la Carta fundamental. Pueden consistir en simples est�mulos a la iniciativa privada (tributarios o de otra clase), de fomento a trav�s de asistencia t�cnica y de cr�dito, de auxilios oficiales; puede consistir en una actividad de organi�zaci�n y de coordinaci�n para canalizar y. encauzar la producci�n hacia determinados objetivos mediante la institucionalizaci�n de instrumen�tos adecuados para el efecto; pueden manifestarse tambi�n en el esta�blecimiento de controles de precios, de tarifas o de calidades. Ya en un plano de mayor profundidad, esos medios pueden expresarse en una coparticipaci�n del Estado con la iniciativa privada, a trav�s de las lla�madas empresas de econom�a mixta, o en la organizaci�n de empresas puramente estatales que entren en competencia con los particulares dedicados a la misma actividad (empresas industriales y comerciales del Estado) y que, incluso impliquen la eliminaci�n de esa concurrencia en determinados sectores de la econom�a, porque se considera que dada la trascendencia social de la necesidad, sea aconsejable que el Estado asuma exclusivamente la prestaci�n de los servicios que deban satisfa�cerla. En este orden de ideas la intervenci�n estatal ha llegado en el mundo contempor�neo hasta la socializaci�n de los medios de produc�ci�n, como ocurre en los Estados socialistas.

Es evidente que en Colombia no es Constitucionalmente posible que la intervenci�n del Estado pueda alcanzar este �ltimo, grado, m�xime si nuestra organizaci�n pol�tica parte del supuesto, reconocido hoy de manera expresa en la Carta y garantizado en ella, de la existencia de la iniciativa privada y de la libertad de empresa. Pero como al Estado se le asigna una funci�n de direcci�n general de la econom�a para pro�curar el bien com�n, en raz�n de lo cual se le reconoce aptitud para tomar ingerencia activa en el proceso econ�mico, es indiscutible que resultan jur�dicamente factibles las formas restantes de intervenci�n.

En ciertos campos, como el del transporte f�rreo, los servicios de ener�g�a, acueducto, las comunicaciones telef�nicas, telegr�ficas y postales, la intervenci�n estatal ha significado el desplazamiento total de la ini�ciativa privada. En otros, como la industria bancaria, el Estado concu�rre con ella, a trav�s de instituciones oficiales de cr�dito; en la esfera comercial se han instituido organismos de distribuci�n de productos esenciales de consumo, tambi�n concurrencia con la iniciativa privada. En la producci�n de bienes el Estado participa con la iniciativa privada en la creaci�n de empresas (miner�a, hidrocarburos industriales del acero, etc.).

Obviamente, las otras formas de intervenci�n que presentan un grado inferior de intensidad, son igualmente factibles dentro de nuestra organizaci�n constitucional.

Se ha ensayado la breve descripci�n que antecede, no s�lo para relevar la diversa tipolog�a que presentan los medios a trav�s de los cua�les se puede realizar la intervenci�n estatal, sino tambi�n para mos�trar objetivamente que ellos est�n destinados a obtener cambios efec�tivos en el proceso econ�mico, que su adopci�n comporta limitaciones m�s o menos profundas en la gesti�n empresarial y que, por consi�guiente, entra�an restricciones en el ejercicio de la libre iniciativa pri�vada. Resulta entonces patente la sustancial diferencia con los contro�les de tipo puramente legal a los cuales se hizo referencia antes.

En el proceso de intervenci�n econ�mica del Estado se distinguen con claridad tres tipos diferentes de decisi�n, a saber: en un primer mo�mento debe hacerse un juicio sobre la necesidad, la conveniencia o la oportunidad de la intervenci�n; la decisi�n correspondiente es de na�turaleza pol�tica y habida cuenta de ello, el art�culo 32 de la Constitu�ci�n Nacional se la atribuye al Congreso, quien la adopta mediante la ley que confiera el mandato de intervenci�n y se�ale el �mbito econ�mico que ella deba cubrir y los fines espec�ficos que deben perseguirse. En una segunda fase corresponde elegir los. medios id�neos para alcan�zar los fines espec�ficos previstos en la ley del mandato; antes de la reforma constitucional de 1945, esta decisi�n tambi�n era de compe�tencia del Congreso, seg�n doctrina de la Corte Suprema de Justicia contenida en sentencia del 4 de septiembre de 1939 G. J. N� 1950 P�g. 611. Pero como en el a�o 45 estim� el constituyente que la rama ejecu�tiva era la mejor dotada para la elecci�n de tales medios y, en atenci�n a que �stos deb�an tener una versatilidad compatible con el ritmo del proceso econ�mico, versatilidad que no pod�a darle la ley formal, se le asign� esta funci�n al Gobierno.

Como quiera que la selecci�n de medios supone necesariamente limi�taciones a la actividad que las leyes le hayan reconocido a los particu�lares, resulta indiscutible que la nueva competencia asignada, conlleva un poder normativo con fuerza equivalente a la de ley formal, porque de no ser as�, el ejercicio de la atribuci�n ejecutiva quedar�a menguado y, en la generalidad de la veces, podr�a tornarse imposible. Por consi�guiente, es preciso concluir que los decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de la potestad de intervenci�n econ�mica tienen fuerza de ley.

El tercer momento, corresponde al de la realizaci�n o ejecuci�n de las medidas adoptadas; sobre este aspecto no baj� la pena detenerse, porque se trata de poner en obra los medios ya aceptados vale decir eje�cutarlos, para lo cual el Gobierno dispone de una competencia que la Constituci�n le asigna de manera permanente y ordinaria.

En relaci�n con los tres momentos que se han descrito, la innova�ci�n introducida por el art�culo 120 14 incide sobre el primero �nica�mente, en cuanto la intervenci�n "en las actividades de personas na�turales o jur�dicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversi�n de los fondos provenientes del ahorro privado", no re�quiere el mandato previo del legislador, pues se la instituy� como fun�ci�n propia del Gobierno.

De esta suerte, si el Gobierno dicta un decreto de intervenci�n en esta esfera de la econom�a, en �l est� impl�cito el juicio pol�tico sobre la conveniencia, la necesidad o la oportunidad de intervenir y sus dispo�siciones normativas, en las cuales se determinan los medios de la in�tervenci�n, tienen igual jerarqu�a que la ley formal, como ocurre en la intervenci�n gen�rica del art�culo 32, pero con una salvedad de se�a�lada importancia que se deriva del car�cter excepcional que tiene el precepto contenido en el art�culo 120 14, en relaci�n con el r�gimen general de la intervenci�n prescrito en el art�culo 32, y de la determi�naci�n muy precisa que la propia Carta hace en relaci�n con el �m�bito de aquella intervenci�n, en cuanto la limita a la actividad de las personas que all� se mencionan.

La corporaci�n, a prop�sito de este tema, expres� en sentencia de mayo 6 de 1974 lo siguiente:

"Limitando el examen de la cuesti�n a las previsiones del ar�t�culo 120 numeral 14 se tiene, pues, que los poderes normativos del Gobierno inherentes a la intervenci�n all� prevista, se circuns�criben a la regulaci�n de la (actividad de las personas que all� se mencionan. Quiere ello significar que en todo lo dem�s el Gobierno ha de mantenerse dentro del marco de la legislaci�n vigente. As�, pues, en trat�ndose de las personas jur�dicas y m�s espec�ficamente de las comerciales, no podr�a el Gobierno, so pretexto de ejercer los poderes derivados de esta modalidad de intervenci�n, alterar , los principios b�sicos del contrato de sociedad contenidos en el t��tulo I del libro segundo del C�digo de Comercio, ni sustraer a las sociedades sobre las cuales recaiga su intervenci�n del r�gimen de inspecci�n y vigilancia previstos en el mismo C�digo o en la ley bancaria, ni derogar ni modificar las normas fundamentales que estructuren los diversos tipos de sociedades (t�tulos III, IV, V, VI y VII del C. de Comercio) porque all� est� prefijada por el legis�lador la estructura fundamental de las sociedades.

"Pero respetando ese marco estructural de origen constitucio�nal y legal, es evidente que en orden a regular la actividad de las personas que tengan por objeto social espec�fico el manejo o apro�vechamiento y la inversi�n de los fondos provenientes del ahorro privado, el Gobierno est� habilitado para dictar, con la finalidad indicada en el art�culo 120 numeral 14 de la Constituci�n, disposi�ciones que incidan sobre el monto del capital, o normas de car�c�ter simplemente formal e instrumental que no entra�an modificaciones a la estructura b�sica del r�gimen legal vigente". ("Revista de derecho colombiano", P�g. 609).

En este orden de cosas, la Sala considera importante precisar que no es dado al Presidente en ejercicio de la facultad que le confiere el numeral 14 del art�culo 120 de la Constituci�n Nacional, ni modificar o derogar leyes que no se hallen en contraposici�n con la necesaria in�tervenci�n de que trata dicho numeral, ni variar la estructura interna o la organizaci�n de las personas jur�dicas cuyas actividades son ob�jeto de intervenci�n, si bien puede, en cuanto sea necesario para el co�rrecto ejercicio de �sta, cambiar la entidad que ha de constituir el me�dio o instrumento de la referida intervenci�n.

Rasgos fundamentales del sistema de valor constante creado y organizado por los actos acusados

A. Finalidades. En los considerandos del Decreto 677 se indica que el sistema persigue estimular y fomentar el ahorro privado y canalizarlo hacia la industria de la construcci�n y la de producci�n de materiales para la misma (Art. I9, Decreto 210 de 1974). Porque estas industrias acusaban s�ntomas de decaimiento que ven�an agravando el desempleo y aumentando el d�ficit de la vivienda, se estim� que era menester impulsarlas prioritariamente, pues no requiriendo de materia prima importada no exig�an desembolsos en divisas y en cambio podr�an absorber mano de obra no calificada con rapidez y en magnitudes superiores a la de cualquier otra rama industrial, a la par que se satisfac�a una demanda latente muy apreciable y muy el�stica, con el consiguiente aumento en la demanda para las dem�s industrias productoras de bienes y servicios, todo lo cual se deber�a traducir en bienestar general.

B. Los medios. Con el ahorro existente no era posible cumplir esas finalidades. La tasa de inter�s del 4% reconocida al ahorrador, se hab�a vuelto negativa frente al alza general de los precios, de suerte que quien ahorraba se condenaba a un empobrecimiento creciente del cual se aprovechaban los usuarios del cr�dito suministrado con base en esos ahorros. Este desest�mulo estructural estaba produciendo una disminuci�n considerable en el monto del ahorro, de suyo ya muy bajo. Dada esta situaci�n, en los decretos acusados se perfilan los siguientes medios para cumplir las finalidades antes se�aladas:

Al 5% para las cuentas de ahorros de valor constante y al 5% para los certificados de ahorro (art�culos 8�, Decreto 1229 de 1972 y 4� del Decreto 359 de 1973).

Con un valor inicial de $ 100.00, a 15 de septiembre de 1972, que oscilar�a seg�n el promedio del �ndice nacional de precios al consumidor para empleados y obreros elaborado por el DA�E (art�culos 3� y 1� del Decreto 969 de 1973). La operancia de la UPAC puede describirse sis�tem�ticamente as�: un capital de $ 100.00 ahorrado en UPAC, al cabo de un a�o, valdr�a $ 120.00 si el �ndice de precios hubiere aumentado durante ese lapso en un 20%, manteni�ndose la intangibilidad del ca�pital en t�rminos monetarios reales. Por otra parte, como la tasa de inter�s se liquida sobre los saldos m�nimos representados en UPAC, el capital para calcular el monto de los intereses, incluye el incremento nominal producido por el alza general de precios.

A la vez, el usuario del cr�dito se obliga a pagar intereses a una tasa del 8.5% (cr�ditos individuales hipotecarios) y a una tasa del 9% (cr�ditos a constructores) m�s el incremento nominal causado por el alza de los precios.

Seg�n los decretos acusados, la UPAC es una unidad de cuenta y de registro (Art. 1� del Decreto 1229 de 1972) que sirve de instrumento para mantener el equilibrio en t�rminos de valor real de las obligacio�nes crediticias, mediante su estipulaci�n a trav�s de una cl�usula es�pecial del contrato. (Arts. 2� y 3� del Decreto 1229 de 1972).

a. Desde el punto de vista del ahorrador se precis� que el mayor valor proveniente de la correcci�n monetaria no constituye enriqueci�miento con la consecuencia de no ser gravable como renta, sino como patrimonio.

b. Desde el punto de vista de los deudores se estableci� que el valor de lo pagado por concepto del reajuste monetario ser�a deducible de la renta bruta aunque no tuviere relaci�n de causalidad con ella, con el fin de aliviar por la v�a fiscal y en alguna medida, el impacto de la correcci�n monetaria sobre los ingresos del usuario del cr�dito.

Para el manejo del sistema los decretos acusados prev�n la exis�tencia de estas corporaciones, cuya creaci�n se deja a la libre iniciativa privada. Al Banco Central Hipotecario se le autoriza especialmente para crear una filial suya (art�culo 1� del Decreto 678 de 1972). Se las de�fine como sociedades por acciones, que tendr�n "la misma naturaleza social de los establecimientos bancarios y, en consecuencia, se regir�n por las normas atinentes a �stos y, en lo no previsto, por las relativas a las sociedades an�nimas. Se dispone que la Superintendencia Banca�ria ejercer� su inspecci�n y vigilancia en los t�rminos de los art�culos 75 y siguientes de la Ley 45 de 1923 (art�culo 2� ib�dem).

Entre los rasgos espec�ficos que en las disposiciones acusadas se le asignan a las corporaciones de ahorro y vivienda pueden mencionarse, las siguientes:

a. La relaci�n que deben mantener entre el capital pagado, las uti�lidades no distribuidas y las reservas de una parte y el total de sus obligaciones para con el p�blico de otra, as� como entre los pr�stamos para construcci�n y el capital pagado, sus reservas y sus obligaciones para con el p�blico (Art. 5� del Decreto 2716 de 1973, 9� del Decreto 1269 de 1972 y 8� del decreto de 1973)

b. Limitaci�n de la cuant�a de los pr�stamos a la construcci�n (pa�r�grafo art�culo 9� del Decreto 1269 de 1972); y.

c. Capital m�nimo de $ 30.000.000.00 para su constituci�n (Art. 9� del Decreto 678 de 1972).

d. Posibilidad de limitar por acto gubernamental el n�mero de corporaciones de ahorro y vivienda y de se�alar los criterios que deben orientar la autorizaci�n de su funcionamiento (Decreto 1458 de 1972).

e. Limitaci�n de la participaci�n de bancos, compa��as de segu�ros y sociedades de capitalizaci�n en las corporaciones de ahorro y vi�vienda hasta un determinado porcentaje del capital y reserva d� �stas.

f. Exenci�n para las corporaciones de ahorro y vivienda del r�gi�men general de inversiones forzosas y garant�as especiales de liquidez.

Es un organismo gubernamental del cual hacen parte los Minis�tros de Hacienda y Desarrollo Econ�mico, el Jefe del Departamento de Planeaci�n y el Gerente del Banco de la Rep�blica y los representantes del Banco de la Rep�blica. A la junta se le asignan funciones de aseso�r�a y consulta, que la habilitan para proponer al Gobierno regulaciones y reglamentaciones generales sobre el sistema de valor constante. As� mismo, se le otorgan atribuciones para promover y fomentar este tipo de ahorro y para coordinar las actividades de las personas dedicadas a su manejo.

Es un instrumento para la financiaci�n del sistema, sometido a la administraci�n del Banco de la Rep�blica; sus recursos provienen de las siguientes fuentes: el cr�dito p�blico, el producto de las operaciones que ejecute, las partidas que se le asignen en el Presupuesto Nacional y las que le destine el Banco de la Rep�blica. Su funci�n esencial es �a de servir de instrumento financiero de las corporaciones de ahorro y vivienda y su manejo como fondo especial de cr�dito debe hacerse en forma separada de los dem�s recursos del Banco de la Rep�blica.

A. El sistema de valor constante, tal y como qued� dise�ado en los decretos acusados fue objeto de algunas modificaciones con posteriori�dad a las demandas acumuladas, materia de esta sentencia, que se sintetizan as�:

El nuevo Gobierno, instaurado el 7 de agosto de 1974 haciendo uso de la facultad prevista en el art�culo 120 14 de la Constituci�n Nacional expidi� el Decreto 1728 de 1974 por medio del cual se dispuso:

1 Que la correcci�n monetaria no podr� exceder del 20% anual; este tope es hoy del 18% en virtud del Decreto 1658 do 1976 art�culo 2�, tambi�n dictado en ejercicio de la misma atribuci�n constitucional.

2 Que las corporaciones de ahorro y vivienda s�lo reconocer�n un inter�s sobre los recursos captados de un 14% en cuentas de ahorro y de un 5% en certificados de ahorro (Decreto 1685 de 1975, Art. 20).

3� Que los certificados de ahorro deben tener una duraci�n m�nima de seis meses.

4� Que los usuarios del cr�dito de valor constante s�lo pagar�an un inter�s del 8% anual en pr�stamos individuales hipotecarios y del 9% anual en pr�stamos a constructores.

5� Que las corporaciones de ahorro y vivienda deber�an tener un encaje del 10% sobre el dep�sito y del 15% sobre cuentas de ahorro, re�presentado en obligaciones de valor constante, sin inter�s emitidas por el FAVI.

6� La relaci�n entre los pr�stamos y los recursos captados se de�terminan as�: aqu�llos no podr�n exceder de 1.20 por cada $ 1.00 de �stos.

7� La relaci�n entre capital pagado y reservas saneadas frente a las obligaciones para con el p�blico se determin� as�: 5% en 1975, 7% en 1976 y 10% de 1977 en adelante.

8� Limitaci�n del cr�dito individual hasta el 80%. del valor de la vivienda siempre y cuando aqu�l no exceda a 3.000 UPAC (Decreto 1685 de 1975).

B. Mediante los decretos legislativos dictados en ejercicio de las facultades constitucionales del .art�culo 122 (emergencia econ�mica), se le introdujeron las siguientes modificaciones al sistema UPAC:

1. Se hizo deducible de la renta la totalidad de los costos finan�cieros del pr�stamo de vivienda contra�do en UPAC (Art. 47/ Decreto 2053 de 1974) y del pr�stamo para la adquisici�n de activos movibles o para la inversi�n en actividades generadoras de renta.

2. Se asimilaron a ganancia ocasional, los valores que obtuviera el ahorrador por raz�n de la correcci�n monetaria en unidades de poder adquisitivo constante, con excepci�n de los liquidados antes del 31 de diciembre de 1974 (Art. 102, Decreto 2053 de 1974).

Sin embargo, por medio del Decreto 2247 de 1974 art�culo 58 el gravamen de ganancia ocasional se limit� a la parte de la correcci�n monetaria que exceda de un 8% anual, pero con la exclusi�n por seis meses de los dep�sitos a t�rmino, constituidos antes del 30 de septiem�bre de 1974.

Adem�s de los decretos ya mencionados, tambi�n se dictaron con fundamento en el art�culo 120 14, los siguientes:

1. Decreto 1731 de 1974 "por el cual se interviene en la actividad de las compa��as de seguros y de otras entidades financieras mediante la autorizaci�n para invertir en dep�sitos a t�rmino de las corpora�ciones de ahorro y vivienda.

2. Decreto 2404 de 1974 por el cual se convierte la Corporaci�n Cen�tral de Ahorro y Vivienda del Banco Central Hipotecario en una simple secci�n de esa instituci�n, a la cual le son aplicables las disposiciones sobre el sistema de ahorro de valor constante. Por medio del Decreto 1071 de 1975 se autoriz� al Banco para hacerse cargo de los activos y los pasivos de la Corporaci�n Central.

Aspectos generales. La descripci�n del sistema de ahorro de valor constante, instituido en los decretos acusados, le permite a la Sala con�cluir que lo establecido en ellos es un est�mulo para fomentar el ahorro y para producir unos efectos tangibles y determinados sobre la econo�m�a nacional, en orden a promover el. desarrollo y a solucionar por la v�a que se consider� menos gravosa y m�s expedita un grave problema de desempleo creciente. No le compete a la Sala precisar la bondad misma del sistema, ni sus resultados, pero s� calificar su naturaleza en funci�n constitucional para esclarecer si los actos acusados desbordan o no las disposiciones de la Carta fundamental y en este orden de ideas, no cabe duda que las disposiciones que constituyen el objeto de la preten�si�n de nulidad en los tres procesos acumulados configuran un t�pico acto de intervenci�n econ�mica en la esfera del llamado "ahorro ins�titucionalizado" en cuanto a trav�s del valor constante se persigue acre�centar la captaci�n de ahorro, desestimulado antes por la depreciaci�n monetaria y orientarlo hacia un tipo de industrias que absorba mayor cantidad de mano de obra no calificada, en el t�rmino m�s breve y sin ninguna inversi�n de moneda extranjera.

En cuanto al erado de esta inversi�n no puede decirse que sea de la mayor profundidad, porque apenas si se traduce en est�mulos a la ini�ciativa privada, en instrumentos de canalizaci�n y de orientaci�n del ahorro hacia determinadas esferas de la producci�n y del estableci�miento de mecanismos financieros en la esfera oficial, para propiciar el funcionamiento del sistema. En lo fundamental, las disposiciones acusadas regulan la actividad de una clase de personas jur�dicas que los particulares pueden constituir o no, sin constricci�n alguna del Estado. El objeto �nico de esas personas jur�dicas es la captaci�n del ahorro por el sistema de valor constante para transferirlo en forma de pr�stamo a los industriales de la construcci�n, de la urbanizaci�n y para la producci�n de bienes que requieren esas industrias, as� como para fi�nanciar la adquisici�n de vivienda mediante pr�stamos individuales. Quiere ello decir, que las normas acusadas se refieren en lo sustancial a la actividad de una especie de los llamados intermediarios financieros.

En t�rminos generales, por lo tanto, cabe afirmar que por los con�ceptos indicados el r�gimen del sistema del valor constante se enmarca perfectamente dentro de los precisos l�mites que se�ala el numeral 14 del art�culo 120 cuando dice: "corresponde ai Presidente de la Rep��blica como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa... 14. Ejercer como atribuci�n constitucional propia, la intervenci�n necesa�ria en el Banco de Emisi�n y en las actividades de personas naturales o jur�dicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la in�versi�n de los fondos provenientes del ahorro privado" (subraya la Sala).

Primero. En este ac�pite se agrupan los siguientes cargos: el pri�mero y el cuarto del proceso 2150 y el 1� y 5� del proceso 2155, en cuanto al expedir los decretos acusados y, espec�ficamente al dictar nor�mas concernientes al r�gimen de las personas jur�dicas, el Gobierno se habr�a arrogado una funci�n propia y ordinaria del Congreso, derogan�do por medio de decretos que no tienen fuerza de ley, disposiciones dic�tadas por �ste, muchas de las cuales est�n contenidas en C�digos como el de comercio y que por tal motivo se incurri� en violaci�n de los ar�t�culos 12, 50, 55, 76, numerales 1� y 2�.

Cuando se analiz� en esta misma sentencia la naturaleza jur�dica de los poderes o facultades atinentes a la intervenci�n del Estado en la econom�a, se demostr� que los actos gubernamentales en virtud de los cuales se prescriben y se�alan los medios de la intervenci�n tienen indiscutible fuerza de ley, no s�lo porque el constituyente desplaz� ese atributo del Congreso a la rama ejecutiva con todas sus implicaciones jur�dicas, sino porque, de no ser as�, la intervenci�n se har�a irrita e innocua conclusi�n esta �ltima, inadmisible para el int�rprete.

Naturalmente que ese poder normativo con fuerza legal, com�n al g�nero de la econ�mica del art�culo 32 y a la espec�fica que prev� en el art�culo 120 14, cuya finalidad es habilitar al Gobierno para realizar una intervenci�n efectiva, facilit�ndole los instrumentos jur�dicos suficientes para remover o superar las barreras de orden legal que le pueden impedir en determinado momento seleccionar los medios m�s adecuados de intervenir, tiene sus limitaciones: en primer lugar, no puede entenderse como una potestad general para cambiar o modificar la legislaci�n preexistente, sino como una facultad cuyo uso s�lo est� legitimado por la necesidad de hacer operante y pr�ctica la interven�ci�n propuesta. Vale decir que el Gobierno so pretexto de los poderes de la intervenci�n, no podr�a v�lidamente derogar o subrogar las le�yes, si tal derogatoria o subrogaci�n no est� ordenada a la eficacia de la intervenci�n dispuesta.

Una segunda categor�a de limitaciones deriva del �mbito que la Constituci�n o la ley le hayan determinado a la intervenci�n guberna�mental. En el caso del art�culo 32 ese �mbito lo se�ala el Congreso en la ley del mandato y en la hip�tesis del art�culo 120 14 lo se�al�, pre�viamente, el constituyente en la forma estricta como se examin� en otra parte de este fallo con la circunstancia muy especial de que por el car�cter excepcional, de la disposici�n �ltimamente citada y la con�siguiente interpretaci�n restrictiva que de �l se deriva, tales limita�ciones deben suponerse a�n m�s rigurosas.

Dentro de este criterio procede la Sala a examinar el cargo, seg�n el cual el Gobierno se arrog� atribuciones propias del Congreso al crear personas jur�dicas de derecho p�blico, y a variar el r�gimen legal de las de derecho privado. En cuanto a lo primero no es exacta la afirma�ci�n de la demanda porque los actos acusados no han creado ning�n ente con personer�a jur�dica, pues el Fondo de Ahorro y Vivienda es como su nombre lo indica un simple fondo y, como tal, apenas "un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creaci�n y cuya administraci�n se hace en los t�rminos se��alados" (Art. 2� del Decreto 3130 de 1968). Los decretos acusados no lo dotan de personer�a jur�dica y, por lo tanto, no puede reput�rsele co�mo establecimiento p�blico, seg�n voces del inciso 2� del art�culo citado.

La Junta de Ahorro y Vivienda, constituida por varios ministros del despacho, otros funcionarios p�blicos y por dos agentes del Presi�dente de la Rep�blica, es un organismo que carece igualmente de to�dos los atributos inherentes a las personas de derecho p�blico y que apenas est� dotado de la calidad de entidad asesora, con algunas atri�buciones m�nimas de ejecuci�n.

En cuanto se refiere a la extinta Corporaci�n Central de Ahorro y Vivienda sobra todo examen, por sustracci�n de materia.

Por lo dem�s, tambi�n resulta evidente para la Sala que la crea�ci�n de los organismos en referencia, obedeci� a la necesidad de ins�tituirlas como instrumentos indispensables de la intervenci�n prevista en los decretos acusados.

En relaci�n con las personas de derecho privado, es preciso tener en cuenta que el Gobierno no las ha creado por ministerio de los actos acusados, sino que ha encausado la facultad lee al y constitucional de los particulares para constituirlas libremente. Ese cauce legal, en lo que frene de espec�fico, tampoco ha gemificado un cambio en lo fun�damental del r�gimen legal de las sociedades comerciales o de cr�dito. Al respecto, los decretos acusados, en la parte hoy en vigencia, hacen una remisi�n general al r�gimen bancario y al de las sociedades an�nimas, para los efectos de su constituci�n y funcionamiento ordinario y las notas espec�ficas que en ellos se con siegan, no s�lo se inspiran en la necesidad de regular sus actividades de forma tal que puedan cum�plir a capacidad los objetivos de la intervenci�n en el ahorro, a trav�s del sistema de valor constante, sino que no alteran las categor�as legales previstas en el r�gimen ordinario de las saciedades comerciales y de los establecimientos de cr�dito. Por estas razones, la Sala estima que las disposiciones acusadas, cuya fuerza legad es indiscutible, no impli�can violaci�n de ninguna de las disposiciones constitucionales que se��alan los demandantes, por los expresados conceptos.

Segundo. Se examina el 2� cargo, formulado dentro del proceso 2155. No se configura tampoco el cargo Global de violaci�n del art�culo 32 de la Constituci�n por la ausencia del mandato lee, la in�tervenci�n se realiz� con fundamento en el art�culo 120 14, dentro de los l�mites en �l consagrados, en el ordinal no era menester e man�dato del legislador si, como ya se dej� establecido, en este caso el ejer�cicio de la atribuci�n constitucional, en cuanto "propia" no supone el mandato previo del Congreso.

Tercero. En este ac�pite se estudia el cargo 3� formulado en el proceso 2155 y el 3� del expediente 2153.

El cargo es infundado porque los decretos acusados no se refieren al cr�dito p�blico, sino al cr�dito particular; en efecto, se regula un tipo de cr�dito a particulares, otorgado por entidades privadas con base en el ahorro que �stas captan de los particulares. En cambio las leyes cuadros o normas generales a que alude el art�culo 76 de la Constitu�ci�n Nacional en su ordinal 22, que se reservan a la competencia del Congreso, son las org�nicas del cr�dito p�blico, de los cambios interna�cionales, del comercio exterior y del r�gimen arancelario y aduanero.

La facultad asignada al FAVI, a trav�s del Banco de la Rep�blica, para negociar empr�stitos internos o externos (Art. 13, Decreto 677 de 1972), en concordancia con los art�culos 9� y 10 ib�dem, es una simple autorizaci�n que no puede entenderse concedida sino dentro del marco legal ordinario que rija en la materia; por consiguiente, no puede esti�marse violatoria de las Leyes 123 de 1959, 9 de 1962 y 18 de 1970.

Cuarto. Los cargos 2� del proceso 2150 y 4� del 2155. Violaci�n del art�culo 76 ordinal 49, en concordancia con el art�culo 118, ordinal 3� y el art�culo 80 de la Constituci�n Nacional y, asimismo, violaci�n del art�culo 120 14 del mismo estatuto, por los siguientes conceptos: a) En cuanto los decretos acusados implican la adopci�n de un plan o programa de desarrollo cuya expedici�n compete al Congreso por los procedimientos se�alados en la propia carta; y b) Por cuanto las facul�tades del Presidente, contenidas en el art�culo 120 14, s�lo pueden ejer�cerse dentro de las directrices que se�ala la ley del plan y que, en ning�n caso, puede hacerse uso de ellas sin la previa adopci�n del plan por el Congreso.

El cargo plantea el problema de la relaci�n entre la funci�n inter�ventora y el plan de desarrollo econ�mico y social. Es indiscutible que, en principio, la intervenci�n econ�mica debe subordinarse a los planes de desarrollo, pues as� lo prescriben, tanto el art�culo 32 como el or�dinal 4� del art�culo 76. Pero esa subordinaci�n supone como es obvio, la preexistencia del plan; mas si por cualquier circunstancia �ste no existe, como ocurre en la actualidad, bien porque el Gobierno no pre�sent� el proyecto, porque habi�ndolo presentado no se ha constituido la comisi�n del plan y, en consecuencia, resulta imposible imprimirle al tr�mite del proyecto el impulso inicial que habilite al Gobierno para ponerlo en vigencia. Si las C�maras no act�an dentro de los t�rminos se�alados en la Constituci�n, es preciso entender entonces que, en cuanto exista el mandato de intervenci�n (art�culo 32) o en cuanto se estime que es necesaria la intervenci�n en la actividad de las personas que tengan por objeto el manejo. . . del ahorro privado (art�culo 120 14). el Gobierno debe intervenir. Una conclusi�n en contrario signifi�car�a la posibilidad indiscutible de que por la simple ausencia del plan, el Estado quede reducido a la impotencia y a la condici�n de mero es�pectador en el proceso del desarrollo econ�mico y social del pa�s, sin las facultades de direcci�n v orientaci�n que la Constituci�n le tiene asignadas. El constituyente ha previsto que, en la medida de lo posible, la intervenci�n econ�mica rea planificada, pero esto no significa que haya instituido el plan como condici�n "sine qua non" de esa funci�n cardinal del Estado moderno. Lo contrario quer�a decir que la natura�leza de nuestro r�gimen constitucional depende de la existencia del plan y que la falta de �ste fuera raz�n suficiente para producir el cu�rioso .fen�meno de convertir un Estado intervencionista en un liberal cl�sico.

Como ya se ha dicho, la funci�n que se le asigna al Gobierno en el art�culo 120 14, le permite, a t�tulo de intervenci�n en una esfera pre�cisa de la econom�a, adoptar los medios que considere id�neos para orientar, fomentar y canalizar el ahorro en el sentido que estime acorde con las conveniencias p�blicas; por manera que si no existe un plan de desarrollo econ�mico o social, es evidente que en la escogencia de los medios m�s id�neos y en la determinaci�n de los objetivos que se per�sigan, disponen de un poder m�s amplio, limitado �nicamente por el �mbito material que se�ala el art�culo 120 14 y dem�s disposiciones concordantes de la Carta. No as� cuando el plan existe y contempla dentro de las ordenaciones la materia referente al ahorro, pues enton�ces tales medios y tales objetivos deben subordinarse a las metas all� trazadas y a los programas de ejecuci�n all� previstos.

Quinto. Los cargos 3� del proceso 2150 y 6< del 2155. Que la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC, es un nuevo signo monetario, porque constituye un medio de pago con poder liberatorio (Art. 20 Decreto 677 de 1972 y 20 del Decreto 1229 de 1972), pues cumple una funci�n de patr�n de cuentas, medidas y atesoramiento (art�culos 3�, 4� y 5� del Decreto 1229 de 1972) por lo cual el Gobierno al dictar las disposiciones acusadas ha arrebatado una funci�n de soberan�a mone�taria, propia y exclusiva del Congreso (Art. 76 15 C. N.).

Seg�n el art�culo 3� del Decreto 677 de 1972, el fomento del ahorro all� previsto se realiza "�obre la base del principio del valor constante de ahorros y pr�stamos determinado contractualmente" que "se reajus�tar�n peri�dicamente de acuerdo con las fluctuaciones del poder adqui�sitivo de la moneda en el mercado interno, y los intereses pactados se liquidar�n sobre el valor principal reajustado". Para el c�lculo de tales reajustes peri�dicos se tomar� en cuenta "la variaci�n resultante del promedio de los �ndice nacionales de precios al consumidor para em�pleados, de una parte, y para obreros, de otra, elaborados por el Da�e".

Mediante el art�culo 19 del Decreto 1229 de 1972 se estableci� la unidad de poder adquisitivo constante (UPAC) como un instrumento para "llevar todas las cuentan y registros del sistema. Reducidos a mo�neda legal". Y por el art�culo 2� del mismo decreto se dispuso que "para los efectos previstos en el art�culo 1518 del C�digo Civil, tanto en los contratos sobre constituci�n de dep�sitos de ahorro entre los depositan�tes v las corporaciones de ahorro v vivienda como en los contratos de mutuo que �stas celebran para el otorgamiento de pr�stamos, se es�tipular� expresamente que las obligaciones en moneda legal se deter�minar�n mediante la equivalencia de la unidad de poder adquisitivo constante" (subraya la Sala).

De los textos citados se deduce: 1� Que las obligaciones se pactan en moneda legal; y 2� Que la UPAC es apenas un instrumento que sirve para determinar, por su equivalencia con las variaciones de precios en el mercado interno, el monto de las obligaciones que contraen las cor�poraciones con los ahorradores y de las que contraen con las mismas entidades los beneficiarios de este tipo de cr�dito.

Por consiguiente, es claro que el objeto de estos contratos de ahorro y pr�stamo, vale decir, el bien jur�dico sobre el cual recaen es, en todo caso la moneda legal; s�lo que como su cuant�a es variable, el factor para determinarla es la unidad de poder adquisitivo constante, que se calcule teniendo en cuenta el �ndice de los precios.

La corporaci�n de Ahorro y vivienda que reciba una inversi�n en dinero o moneda legal por el sistema de valor constante se constituye en deudora del inversionista por una cantidad indeterminada, pero de terminable mediante la aplicaci�n del factor UPAC a la cantidad reci�bida y otro tanto ocurre, a la inversa, entre quien recibe un pr�stamo por el nuevo sistema y la corporaci�n que lo otorga.

Lo anterior significa que el UPAC no es una medida general del valor, la cual, para el efecto, sigue siendo el peso o moneda legal co�lombiana, sino un factor para determinar el "quantum" de cierto tipo de obligaciones, en t�rminos del signo monetario fijado en la ley.

Como en los decretos acusados s�lo se le asigna a la UPAC esa �ni�ca funci�n; como el objeto de los contratos que se celebran por el siste�ma de valor constante contin�a siendo la moneda legal y como a la UPAC no se le atribuye poder liberatorio general, ni se le asigna atri�buto alguno que permita considerarla como de curso forzoso y ni si�quiera tiene una representaci�n f�sica determinada, a juicio de la Sala, es infundado el cargo que se sustenta en el supuesto de que la UPAC es un signo monetario. Por consiguiente, si la UPAC no tiene ese car�c�ter, resulta evidente que las disposiciones acusadas no implican la usurpaci�n por el Gobierno de la funci�n que la Constituci�n le tiene asignada al Congreso en el numeral 15 del art�culo 76 de la Constituci�n Nacional.

Sexto. Dos cargos 1� y 2� formulados en el proceso 2153 y el 7� del proceso 2155. Los referidos cargos pueden sintetizarse as�:

Que el art�culo 120 14 no habilita al Gobierno para dictar normas de car�cter tributario, ni espec�ficamente para decretar exenciones de impuestos o modificar el r�gimen legal de las deducciones al impuesto sobre la renta, todo lo cual constituye un atributo propio y exclusivo del Congreso. Adem�s, que los art�culos citados por el demandante (v�ase cargo 7 , expediente 2155) violan los art�culos 91 y 93 de la Ley 81 de 1960 en cuanto eximen de las inversiones forzosas all� previstas.

El art�culo 20 del Decreto 677 de 1972 prescrib�a que la totalidad del mayor valor nominal proveniente del reajuste monetario propio del sistema de ahorro de valor constante, no constitu�a enriquecimiento para los efectos previstos en el art�culo 29 del Decreto 437 de 1961. Esta crea una consecuencia natural y obvia del sistema, porque ese mayor valor nominal no correspond�a a un mayor valor real del cr�dito, pues al recibirlo su titular no se enriquec�a, sino que conservaba intacta la cuant�a de su inversi�n. Tan evidente era ello que si no se hubiera consagrado expresamente la prescripci�n del art�culo 20 deb�a enten�derse de esa manera, dada la naturaleza misma del sistema.

Posteriormente, el citado art�culo 20 fue objeto de reforma en vir�tud de las nuevas disposiciones tributarias que se expidieron durante la "emergencia econ�mica" y fue as� como por el art�culo 102 del Decreto legislativo 2053 de 1974 se sigui� estimando que el valor representativo de la correcci�n monetaria no era una renta ordinaria; sin embargo, se la reput� como ganancia ocasional y, como tal, se la grav� en su tota�lidad. Este �ltimo criterio legal fue objeto de nueva rectificaci�n, a trav�s del Decreto legislativo 2247 de 1974, dictado tambi�n en uso de las facultades extraordinarias del art�culo 122 de la Constituci�n, en cuyo art�culo 50 se determin� que la correcci�n monetaria se gravar�a �nicamente en la parte que excediera de un ocho por ciento (8%) anual.

En relaci�n con la segunda parte del cargo, o sea la violaci�n de los art�culos 91 y 93 de la Ley 81 de 1960, es preciso observar que esta ley org�nica del impuesto sobre la renta no tiene hoy vigencia por vir�tud de derogatoria expresa contenida en el nuevo estatuto tributario que se expidi� durante la "emergencia econ�mica".

Octavo. Sostiene el actor en el proceso 2150, que los literales a) y b) del art�culo 12 del Decreto 677 de 1972, implican una delegaci�n de funciones que viola el art�culo 136 de la Constituci�n Nacional, porque se autoriza a la Junta de Ahorro y Vivienda para cumplir funciones ejecutivas que, en el mismo decreto, se se�alan como de competencia del Gobern�. Se refiere el demandante a las funciones de fomentar y promover el ahorr�, de coordinar las actividades de las personas o en�tidades privadas que manejen el ahorro por el sistema de valor constante y de promover y coordinar la divulgaci�n de datos y estad�sticas relativas al mismo sistema.

No advierte la Sala que en este caso se configure fen�meno de de�legaci�n sino de asignaci�n de funciones administrativas espec�ficas, relacionadas con la ejecuci�n de las disposiciones que conforman el sistema de ahorro de valor constante. Se trata simplemente de la crea�ci�n de un �rgano colegiado de la administraci�n a nivel ministerial, que sirva de instrumento o de medio para la buena marcha del sistema en aspectos puramente operativos, sin que el Gobern� haya resignado en �l ninguno de los atributos fundamentales del art�culo 120 14; en este punto, los decretos acusados dejan establecido, con la mayor claridad, que la Junta de Ahorro y Vivienda es apenas un organismo con�sultivo y que al Gobierno incumbe tomar las decisiones relacionadas con las regulaciones y reglamentaciones generales del sistema y las normas b�sicas del mismo (Art. 11 del Decreto 677 de 1972).

En m�rito de las consideraciones procedentes, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera, administrando justicia en nombre de la Rep�blica de Colombia y por autoridad de la ley,

Primero. Decl�rase inhibido para un pronunciamiento de fondo so�bre los cargos formulados en las tres demandas acumuladas, relacio�nados con los art�culos 20 del Decreto 677 de 1972, 1� y 2� del Decreto 120 de 1974, 6�, 8�, 9� y 10 del Decreto 1229 de 1973, 4� y 5� del Decreto 359 de 1973 y 9� del Decreto 1269 de 1972 por sustracci�n de materia.

ALVARO PEREZ VIVES, ALFONSO ARANGO HENAO, CARLOS GALINDO PINILLA, HUM�BERTO MORA OSEJO, CON SALVAMENTO DE VOTO. JORGE A. TORRADO TORRADO, SECRETARIO

La sentencia afirma que los llamados reglamentos aut�nomos, co�mo los que puede proferir el Gobierno con base en las facultades del art�culo 120 14 de la Constituci�n, tienen fuerza de ley y que, como tales, pueden modificarla indiscriminadamente. No comparto esta aser�ci�n de la sentencia, porque el art�culo 120 14 de la Constituci�n con�sagra una atribuci�n del Presidente "como suprema autoridad admi�nistrativa" y porque los �nicos decretos con fuerza de ley que puede proferir el Presidente son los comprendidos taxativamente por los ar�t�culos 76 ordinales 11 y 12, 80, 121 y 122 de la Constituci�n, de con�formidad con lo prescrito por los art�culos 214 y 118, ordinal 8�, de la Carta. Por lo mismo considero que los decretos que el Presidente pro�fiere con fundamento en el art�culo 120 14 de la Constituci�n, como sucede con los dem�s reglamentos aut�nomos que puede dictar, son administrativos y que, por lo mismo, no tienen fuerza de ley.

Este mismo criterio fue sustentado por la Sala, en sentencia del 14 de junio de 1974, de la que fui proponente, y por la cual se declar� la nulidad de los Decretos Nos. 98 y 265 de 1973, relativos a los Fondos Regionales de Capitalizaci�n Social, con los siguientes argumentos que ratifico y transcribo:

"Las ramas del poder p�blico y su colaboraci�n arm�nica. Es verdad inconcusa del r�gimen constitucional colombiano, que se deduce de los art�culos 29 y 55 de la Carta, el principio seg�n el cual el Estado constituye, institucionalmente, el "poder p�blico", que se ejerce mediante ramas que "tienen funciones separadas" pero que "colaboran arm�nicamente en la realizaci�n" de sus fines. Este concepto, instituido por el art�culo 21 del acto legislativo n��mero 1 de 1936 y complementado por el art�culo 6� del acto legis�lativo n�mero 1 de 1945, se deriva del postulado de la teor�a pol�tica que afirma la unidad estructural o esencial del Estado. Se distingue as� el Estado de los medios por los cuales act�a y, rec�procamente, se da a �stos la significaci�n que les corresponde, no como poderes en s� mismos �como se pod�a colegir del art�culo 57 de la Constituci�n de 1886�, sino como instrumentos o> cauces jur�dicos concurrentes, claramente diferenciados por la Constitu�ci�n, de realizaci�n del poder.

"El desarrollo del principio. La separaci�n y la armon�a del principio entre las ramas legislativa y ejecutiva del poder p��blico se desarrollan por la Constituci�n en los siguientes aspectos esenciales:

"a) Al Congreso le corresponde, por cl�usula general de com�petencia y se�alamiento espec�fico, como prescribe el art�culo 76 de la Constituci�n, "hacer las leyes", entendidas como los actos que aqu�l expide, con la sanci�n del Presidente o en su defecto del Presidente del Senado (Arts. 85, 86, 88, 89 y 90 de la Consti�tuci�n), por el procedimiento regulado por el t�tulo VII de la Carta. Este criterio fue sustentado por la Corte en sentencia del 13 de noviembre de 1928 (N�stor Pineda, Jurisprudencia constitu�cional de la Corte Suprema de Justicia, tomo II, P�g. 169), corro�borada en lo esencial, entre otras, por la del 3 de agosto de 1971 de la misma entidad (Foro colombiano, N� 26, P�gs. 138 y 139) y por la del 14 de noviembre de 1962 del Consejo de Estado (Anales, tomo LXV, P�g. 45), al afirmar que "las atribuciones enumeradas en el art�culo 76 de la Constituci�n, como propias del Congreso, no son taxativas...". De donde se sigue que, por regla general, salvo excepciones se�aladas por la misma Constituci�n, la ley se determina por los criterios org�nico y formal y que el Congreso, adem�s de las atribuciones espec�ficas, tiene la facultad general de legislar.

"b) El Presidente, como "suprema autoridad administrativa", tiene las facultades prescritas por el art�culo 120 de la Constituci�n, entre las cuales se comprenden la de "promulgar las leyes san�cionadas, obedecerlas y velar por su exacto cumplimiento" y la de "ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las �rdenes, de�cretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecuci�n de las leyes" (Ords. 2� y 3� de la Constituci�n). De donde se deduce que el Presidente, "como suprema autoridad administrativa", por pres�cripci�n general de la Constituci�n debe cumplir y asegurar el cumplimiento de la ley. Se trata, pues, de dos "c�rculos conc�ntricos internos" (Carlos S�nchez Viamonte, "El constitucionalismo". Edit. Bibliogr�fica Argentina, P�g. 54), el de la ley y el del reglamento, aqu�l condicionante y �ste condicionado, que tienden a realizar ar�m�nicamente la misma finalidad institucional.

"c) Las facultades extraordinarias y especiales, que el Con�greso puede conferir al Gobierno, con base en el art�culo 76, ordi�nales 11 y 12, de la Constituci�n, constituyen otra forma de cola�boraci�n arm�nica entre las ramas legislativa y administrativa: las primeras mediante la transferencia temporal a �sta de atribu�ciones espec�ficas de aqu�lla y la segundas en cuanto requieren para su ejercicio, no obstante ser de la "�rbita constitucional" del Presidente, especial autorizaci�n del Congreso.

"d) El r�gimen jur�dico del estado de sitio, aunque previsto para conjurar situaciones excepcionales, por "guerra exterior", o "conmoci�n interior", tambi�n concilia o armoniza las atribucio�nes del Gobierno y del Congreso: aqu�l "no puede derogar las leyes" porque "sus facultades se limitan a la suspensi�n de las que sean incompatibles con el estado de sitio"; esto no es �bice para el "fun�cionamiento normal del Congreso", al cual el Gobierno debe en�viar, en la oportunidad indicada por el art�culo 121, inciso 4�, de la Constituci�n, si producida por conmoci�n interior, "una exposici�n motivada de las razones que determinaron la declaraci�n", o con�vocar a sesiones si tiene por causa la guerra exterior; los decretos de estado de sitio son transitorios, dejan de regir con su levanta�miento, la legislaci�n suspendida cobra su vigencia y el Presidente, los ministros y dem�s funcionarios son responsables "por cual�quier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refiere este art�culo".

"f) La reforma constitucional de 1968 acentu� la colaboraci�n entre las ramas legislativa y ejecutiva. Ampli� o "reforz�", como suele decirse, sobre todo, la competencia del Gobierno, para darle a la administraci�n los instrumentos jur�dicos que le permitan afrontar con acierto y dinamismo los constantes y crecientes pro�blemas contempor�neos, especialmente los inherentes al desequi�librio estructural constitutivo del subdesarrollo, pero dej� al Con�greso, conforme a la tendencia actual, el poder de adoptar las opciones pol�ticas fundamentales, bajo el impulso del Gobierno, que constituyen "los l�mites generales" de la acci�n de �ste, y la fa�cultad de ejercer su control (Maurice Duverger, "In titutions po litiques et droit constitutionel", Edit. Temis, P�gs. 171 y 177), a saber:

"1. El Congreso, por iniciativa del Gobierno, debe "fijar los planes y programas de desarrollo econ�mico y social a que debe someterse la econom�a nacional y los de obras p�blicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinaci�n de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecuci�n, y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos" (Arts. 76, Ord. 4� y 79, Inc. 2 de la Constituci�n). En este caso, como se sabe, el proyecto de ley propuesto por el Gobierno s�lo puede ser adicionado copio prescribe el art�culo 80 de la Constituci�n y aqu�l, en defecto del Congreso, seg�n la misma disposici�n, "podr� poner en vigencia el proyecto mediante decreto con fuerza de ley" (Arts. 79, Inc. 49, y 80 de la Constituci�n): por eso esa y espec�fica dispo�sici�n constitucional, tendiente a la efectividad del plan de desa�rrollo, se prev� que el Gobierno sustituya al Congreso, en las hi�p�tesis ah� mismo se�aladas, en su adopci�n, lo que adem�s constituye un medio institucional que busca estimular el trabajo del Congreso, que tiene, en todo caso, el control de la ejecuci�n del plan.

"2. El Congreso, por iniciativa del Gobierno, tiene la facultad de "determinar la estructura de la administraci�n nacional me�diante la creaci�n de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos p�blicos, y fijar la escala de remuneraci�n corres�pondiente a las distintas categor�as de empleos, as� como el r�gi�men de sus prestaciones sociales", como tambi�n la de "dictar las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: organizar el cr�dito p�blico; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles, tarifas y dem�s dis�posiciones concernientes al r�gimen de aduanas" (Arts. 76, Ords. 9� y 22, 79, Inc. 2�, de la Constituci�n). Las atribuciones menciona�das implican que el Congreso determine, mediante reglas o prin�cipios generales, denominados leyes normativas o leyes cuadros, la pol�tica b�sica o fundamental en la materia, que el Presidente debe desarrollar, como "suprema autoridad administrativa", (seg�n lo prescrito por el art�culo 120, Ords 21 y 22 de la Constituci�n).

"3. Tambi�n es atribuci�n del Congreso, por iniciativa del Go�bierno, dictar "las leyes que decreten inversiones p�blicas o pri�vadas, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias en las mismas; las que creen servicios a cargo de la Naci�n o los traspasen a �sta; las que autoricen aportes o suscrip�ciones del Estado a empresas industriales o comerciales, y las que decreten exenciones de impuesto, contribuciones o tasas nacionales" (Art. 79, Inc. 2� de la Constituci�n).

"4. El Congreso debe expedir, por iniciativa del Gobierno, "las normas org�nicas del presupuesto nacional" (Arts. 76, Ord. 3� y 79 de la Constituci�n) y el presupuesto de rentas y gastos que, adem�s de determinar "las rentas nacionales" y establecer "los gastos de la administraci�n", debe "reflejar los planes y programas" de desarrollo econ�mico y social y de obras p�blicas (Arts. 208 y 210 de la Constituci�n). Pero "los c�mputos de las rentas, de los recursos del cr�dito y los provenientes del balance del tesoro", como "las partidas del presupuesto de gastos propuestos por el Gobierno", no pueden aumentarse si no con la aceptaci�n previa y por escrito del "ministro del ramo", quien tambi�n debe dar su asentimiento, en la forma indicada, a la inclusi�n de un nuevo puesto, con la con�dici�n absoluta, que obliga al Congreso y al Gobierno, de que no se altera "el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas" (Arts. 210 y 211 de la Constituci�n). Adem�s, si el Congreso no expide el presupuesto rige el presentado oportunamente por el Go�bierno: si �ste hubiera omitido hacerlo "reherir� el del a�o anterior, pero el Gobierno podr� reducir gastos" en atenci�n a "los c�lculos de rentas de nuevo ejercicio" (Arts. 208 y 209 de la Constituci�n).

"5. La armon�a de �ndole institucional entre el Congreso y el Gobierno tambi�n se deduce del art�culo 122 de la Constituci�n, que permite a �ste "cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en el art�culo 121 ; que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ�mico o social del pa�s o que constituyan tambi�n grave calamidad p�blica", "declarar la emergencia econ�mica por per�odos que sumados no podr�n exce�der noventa d�as al a�o" y "dictar decretos con fuerza de ley des�tinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la exten�si�n de sus efectos" sobre las materias "que tengan relaci�n directa y espec�fica con la situaci�n" que la determine. El Gobierno debe convocar al Congreso, si no estuviere reunido y sin perjuicio de que en su defecto lo haga por derecho propio, con la finalidad de que examine "el informe motivado que le presente el Gobierno so�bre las causas que determinaron el estado de emergencia y las me�didas adoptadas", el cual puede, "en todo tiempo y a iniciativa pro�pia, derogar, modificar o adicionar las materias espec�ficas de los decretos a que se refiere este art�culo". El Presidente y los ministros son responsables "por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades" que le concede esta disposici�n y el Gobierno no puede, con base en ellas, "desmejorar los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores".

"6. El art�culo 32 de la Constituci�n, que corresponde al ar�t�culo 6� del acto legislativo n�mero 1 de 1968, permite al Estado intervenir, "por mandato de la ley, en la producci�n, distribuci�n, utilizaci�n y consumo de los bienes y en los servicios p�blicos y privados, para racionalizar y planificar la econom�a a fin de lograr el desarrollo integral" y "para dar pleno empleo a los recursos hu�manos y naturales, dentro de una pol�tica de ingresos y salarios". Este precepto constitucional consagra, como lo hiciera inicialmente el art�culo 4� del acto legislativo n�mero 1 de 1945, que subrog� el art�culo 11 del acto legislativo n�mero 1 de 1936 �que s�lo la permit�a por medio de la ley�, la intervenci�n gen�rica del Estado en la econom�a nacional, "por mandato de la ley", en las activida�des indicadas. La intervenci�n puede cumplirse directamente por la ley, como ha sostenido la jurisprudencia, ya que la norma no es limitante de las atribuciones del Congreso; mediante facultades ex�traordinarias y pro t�mpore, como se expresa en la exposici�n de motivos ("Historia de la reforma constitucional de 1968", Imprenta Nacional, P�g. 41), o por el Gobierno, seg�n la mayor o menor extensi�n del mandato legal y la �ndole de las medidas que se adopten, por medio de decretos reglamentarios o especiales con fuer�za de ley (sentencias del 10 de octubre de 1962 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Anales, tomo LXV, P�gs. 38 y 39; del 3 de marzo de 1971 de la Corte Suprema de Justicia, Foro colombiano, N� 22, P�g. 372 y de esta Secci�n del 19 de agosto de 1971).

"Los reglamentos aut�nomos. Los reglamentos constitucionales o aut�nomos, que expide el Gobierno con la finalidad de ejecutar o cumplir directamente un precepto constitucional, como en los casos de los ordinales 12 y 14 del art�culo 120 de la Constituci�n, no constituyen excepci�n a lo expuesto en el ep�grafe precedente, a saber:

"a) Se dictan por el Gobierno, "como suprema autoridad ad�ministrativa", y la Constituci�n, no obstante su obligatoriedad, no les reconoce fuerza de ley, como s� lo hace con los decretos a que se refiere taxativa, coordinada y reiteradamente los art�culos 118, ordinal 8� y 214 de la Constituci�n, reiterados espec�ficamente por los art�culos 76, ordinales 11 y 12, 80, inciso 6� in fine, 131, inciso 2�, y 122, inciso 2� de la misma Carta. Son decretos obligatorios del Gobierno, dictados con base en una facultad administrativa directa y especial, que no pueden modificar o derogar las leyes; por el con�trario, con base en el principio expuesto de la armon�a constitu�cional entre las ramas del poder p�blico, debe concordar con ellas; de ah� que el ordinal 1� del art�culo 76 de la Constituci�n disponga, corroborado por los art�culos 25 y 71 del C�digo Civil, que corres�ponde al Congreso, por medio de leyes, "interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes", y que el art�culo 9� de la Ley 153 de 1887 prescribe que "la Constituci�n es ley reformatoria y dero�gatoria de la legislaci�n preexistente" y que "toda disposici�n le�gal anterior a la Constituci�n y que sea claramente contraria a su letra y a su esp�ritu, se desechar� como insubsistente". S�lo se except�an los reglamentos constitucionales o aut�nomos, dictados con base en un nuevo precepto constitucional, que transfiera una competencia espec�fica del Congreso a la administraci�n, los cuales pueden modificar o derogar la legislaci�n preexistente sobre la materia: pero en este caso no por la fuerza normativa de los mismos, sino por el tr�nsito de r�gimen constitucional que, al trasladar una competencia espec�fica del Congreso a la administraci�n, cambi� tambi�n la funci�n, que de legislativa devino en administrativa. Es el proceso denominado por la doctrina de "deslegalizaci�n", que esta misma Secci�n, mediante auto del 31 de octubre de 1966 y con ponencia del doctor Alberto Hern�ndez Mora, consider� cumplido, respecto de la correspondiente legislaci�n anterior a la vigencia del art�culo 4� del acto legislativo n�mero 1 de 1945, que subrog� �como se expuso� el art�culo 11 del acto legislativo n�mero 1 de 1936, por el "mandato de la ley" para que el Gobierno intervenga la industria del transporte.

"b) Esta soluci�n fue instituida, esencialmente, por el art�culo 37, inciso 2�, de la Constituci�n francesa sobre la base del princi�pio, consagrado por el inciso 1� ib�dem, seg�n el cual "todas las materias distintas las pertenecientes al dominio de la ley tendr�n car�cter reglamentario", a saber: 1. Los preceptos legales, expedi�dos con anterioridad a la vigencia de la Constituci�n, "referentes a dichas materias, podr�n ser modificados por decretos expedidos previo el dictamen del Consejo". 2. Pero si se expidieren "despu�s de que entr� en vigencia la presente Constituci�n, s�lo podr�n ser modificados por decretos si el consejo constitucional ha declarado que tiene car�cter reglamentario".

"La primera de las hip�tesis de la norma transcrita de la Cons�tituci�n francesa tambi�n puede presentarse, a prop�sito de la aplicaci�n de la reforma de 1968 en el r�gimen constitucional co�lombiano, a falta de texto expreso, por las razones de hermen�utica expuestas anteriormente; en cambio, la segunda, que coincide en cuanto prohibe al Gobierno, modificar la ley, tiene en lo dem�s una soluci�n diferente; en Colombia la ley s�lo puede ser modificada o derogada por el constituyente, por el legislador o mediante actos del Gobierno que se asimilen a la ley; y si el Congreso, mediante ley, usurpa la competencia del Presidente o, viceversa, si �ste, por medio de reglamento aut�nomo, se arroga la de aqu�l, para que esos actos dejen de regir es preciso que sean derogados por los mismos �rganos que los expidieron o que la Corte Suprema de Jus�ticia o el Consejo de Estado, respectivamente, declaren su inexequibilidad o nulidad (Arts. 214 y 215 de la Constituci�n y 34, ordinal 1�, del C. C. A.). Esto sin perjuicio de que, en el caso espec�fico, pueda aplicarse la excepci�n de inconstitucionalidad (Art. 215 de la Constituci�n).

"Pero la Sala considera importante destacar que ni siquiera en la Constituci�n francesa, que da al Gobierno un poder reglamen�tario por cl�usula general �que en Colombia, por el contrario, es limitada y espec�fica, porque el Congreso tiene la funci�n legisla�tiva por cl�usula general� con excepci�n de las materias taxati�vamente reservadas al Parlamento por el art�culo 34 ib�dem, el Gobierno no puede, sin la previa declaratoria del consejo constitu�cional, en el sentido de que se trata de materia de "car�cter regla�mentario" y, por ende, de su competencia, modificar la ley expedida con posterioridad a la vigencia de la Constituci�n.

"c) Por consiguiente, la administraci�n, con la excepci�n indi�cada sobre la materia que de legislativa se convierte en adminis�trativa en ejercicio de la funci�n que le es propia, s�lo es compe�tente para modificar o derogar sus propios actos, conforme a sus facultades constitucionales y legales, y seg�n los requisitos pres�critos por los art�culos 21 a 24 del Decreto ley n�mero 2733 de 1959.

"d) Podr�a arg�irse, en contra de lo expuesto, que el art�culo 120 de la Constituci�n determina las funciones del Presidente de la Rep�blica, no s�lo como "suprema autoridad administrativa", sino tambi�n como "Jefe de Estado" y que como tal puede dictar decretos con fuerza de ley. Pero, por una parte, seg�n la exposici�n de motivos, que se confirma por el contexto de la Carta, las modi�ficaciones que se introdujeron a este respecto "tienen por objeto armonizarlo con las reformas propuestas sobre nuevas relaciones entre las ramas legislativa y ejecutiva" ("Historia de la reforma constitucional de 1968", Imprenta Nacional, P�g. 51), no darle al Gobierno funciones legislativas de car�cter permanente; en segun�do lugar, el reconocimiento que se hace al Presidente de su car�cter de "Jefe de Estado", como observa la doctrina, de acuerdo tambi�n con la exposici�n de motivos, tuvo por finalidad distinguir, de las atribuciones administrativas internas, las que le incumben, seg�n el art�culo 120, ordinal 2�, de la Constituci�n, en la "direcci�n de las relaciones diplom�ticas" (Jaime Vidal Perdomo, "Historia de la reforma constitucional de 1968 y sus alcances jur�dicos", Biblioteca Jur�dica Contempor�nea, P�g. 235). Adem�s, seg�n el principio de la separaci�n de funciones entre las ramas del poder p�blico, el Presidente ejerce, como "suprema autoridad administrativa", la funci�n ejecutiva, con base en la Constituci�n y en la ley, y el Congreso la legislativa con fundamento en la Constituci�n. De ah� que para que el Gobierno pueda modificar o derogar la ley sea indispensable, como requisito esencial que se deduce de los art�culos 2�, 16, 20, 55, 63, 76 y 120 de la Constituci�n, que �sta le otorgue expresa competencia para ello, con mayor raz�n si es excepcional, como lo hizo taxativa y exclusivamente con los decretos a que se refieren los art�culos 76, ordinales 11 y 12, 80, 118, ordinal 2�, 121 �en este caso s�lo para que suspenda transitoriamente las leyes incompatibles con el estado de sitio�, 123 y 214 de la misma Carta. Lo contrario llevar�a a que se confundan algunas de las atribucio�nes de las ramas legislativa y ejecutiva, con la consiguiente posi�bilidad jur�dica de que puedan dictar preceptos contradictorios en�tre s�, todos paradojalmente constitucionales, no obstante que es principio del derecho p�blico colombiano que los funcionarios p��blicos s�lo pueden hacer lo que les est� permitido expresamente, que la competencia no se puede determinar por inferencia o ana�log�a y que los art�culos 29 y 55 de la Constituci�n, como los dem�s que los desarrollan, prescriban que aqu�llas se ejerzan separada y arm�nicamente: s�lo as� pueden mantenerse la unidad y la co�herencia de la Constituci�n prescritas, como principios fundamen�tales, por la misma Constituci�n.

"e) La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, primero en sentencia de 10 de octubre de 1962 (Anales, tomo LXV, P�gs. 37 a 39) y sobre todo en la del 14 de noviembre del ramo a�o, que fue reiterada, a este respecto, por la del 28 de septiembre de 1963 de la misma entidad (Anales, tomo LXVII, P�g. 40), defini� la naturaleza administrativa de los reglamentos cons�titucionales o aut�nomos, a prop�sito del juicio adelantado para que se declare la nulidad del Decreto n�mero 0631 del 3 de marzo de 1959, expedido por el Gobierno Nacional "en uso de las faculta�des que le confiere el ordinal 3� del art�culo 120 de la Constituci�n", en los siguientes t�rminos:

"Dadas las caracter�sticas de nuestro sistema institucional, la Constituci�n es la suprema norma de derecho. Es la ley fun�damental, la ley de leyes, la ley por excelencia, categor�as prote�gidas por v�a de acci�n y por v�a de excepci�n. A ella est�n necesa�riamente sujetos los estatutos inferiores y de ella derivan su legiti�midad. De all� que si se entiende que la funci�n administrativa es la actividad dirigida a la ejecuci�n de la ley, ha de ser tambi�n y, a�n con mayor raz�n. la actividad dirigida a la ejecuci�n de la Constituci�n en aquellos eventos en que �sta debe ser aplicada di�rectamente por el Gobierno (la Sala subraya). Y como el poder re�glamentario es la consecuencia forzar, de la facultad de realizar el derecho consagrado en la Carta pol�tica y en la ley, el Presidente de la Rep�blica ha de disponer necesariamente de la atribuci�n de expedir reglamentos constitucionales�de la misma manera que puede hacerlo en relaci�n con la ley. La situaci�n es la misma v el r�gimen de derecho ha de ser id�ntico (Anales, tomo LXV, P�g. 46). Este criterio tambi�n fue sustentado por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 3 de agosto de 1971 (Foro colombiano, N� 26, P�gs. 138 y 1 9) y por esta Secci�n en sentencia del 19 de los mismos mes y a�o.

"f) El art�culo 214, concordantemente con el art�culo 118, or�dinal 89, de la Constituci�n, atribuye a la Corte Suprema de Jus�ticia el conocimiento de las objeciones por inconstitucionalidad he�chas por el Gobierno a los proyectos de ley, "tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formaci�n"; de las acciones de inexequibilidad de las leyes y de los decretos dicta�dos por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de los art�culos 76 ordinales 11 y 12, y 80 de la Constituci�n y, en armon�a con los par�grafos de los art�culos 121 y 122 de la Carta, del control directo de los expedidos por el Gobierno con base en las facultades que le otorgan estas dos �ltimas disposiciones. Rec�procamente, el art�culo 216 de la Constituci�n atribuye a la jurisdicci�n contencioso admi�nistrativa el conocimiento "de las acusaciones por inconstituciona�lidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los ar�t�culos 76, ordinales 11 y 12, 80, 121 y I22 de la Constituci�n".

"Estas disposiciones corroboran lo expuesto anteriormente: la Constituci�n atribuye taxativamente a la Corte Suprema de Jus�ticia el conocimiento, por acci�n o control directo, en la forma ex�puesta, de la constitucionalidad de los proyectos de ley, de las leyes y de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con fuerza de ley y a la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo el de los dem�s decretos expedidos por el mismo, en ejercicio de la funci�n ejecutiva o administrativa.

"1. El art�culo 41 del acto legislativo n�mero 3 de 1910 atribuy� a la Corte Suprema de Justicia "la guarda de la integridad de la Constituci�n" y le dio, en consecuencia, la facultad de decidir so�bre la constitucionalidad de los proyectos de ley objetados por el Gobierno y de "las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales". Creada la jurisdicci�n con�tencioso administrativa por el art�culo 42 del acto legislativo n��mero 3 de 1910, y restablecido el Consejo de Estado por acto legis�lativo de 1914, la disposici�n transcrita fue interpretada por la jurisprudencia de la Corte y del Consejo de Estado en el sentido de afirmar la competencia de aqu�lla para conocer de las acciones incoadas contra los decretos del Gobierno por inconstitucionalidad y la de �ste por motivos de ilegalidad. (Exposici�n de motivos del proyecto de ley org�nica del Consejo de Estado y de la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo, P�g. 69). Con el fin de obviar las dificultades que se presentaron en la pr�ctica, el Consejo de Estado propuso, en el proyecto del actual C�digo Contencioso Administrativo, que se atribuya a esta jurisdicci�n el conocimiento de las ac�ciones propuestas contra los mencionados decretos por causa de inconstitucionalidad, como se hizo por el art�culo 62 de la Ley 167 de 1941, que fue declarado inexequible por la Corte, mediante sentencia del 7 de julio de 1942, (G. J., tomo LIII, P�g. 240), por considerarlo violatorio del art�culo 41 del acto legislativo n�mero 3 de 1910, en cuanto le quit� el control de constitucionalidad de los mismos.

"Pero los art�culos 41 y 53 del acto legislativo n�mero 1 de 1945 definieron constitucionalmente la naturaleza jur�dica de los actos expedidos por el Gobierno y el �mbito de las dos jurisdiccio�nes, al atribuir a la Corte Suprema de Justicia, como encargada de guardar "la integridad de la Constituci�n", la facultad de "de�cidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucio�nales, o sobre todas las leyes o decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los ordinales 11 y 12 del art�culo 69 y el art�culo 117 �correspondientes, seg�n la ac�tual codificaci�n constitucional, a los art�culos 76 y 121� cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano" y la jurisdicci�n contencioso administrativa el cono�cimiento "de las acusaciones por inconstitucionalidad" de los de�m�s decretos del Gobierno. Este r�gimen se mantuvo, en lo sus�tancial, en la reforma constitucional de 1968; s�lo que los art�culos 14, 39, 42, 43, 71 y 72 del acto legislativo n�mero 1 de ese a�o agregaron los decretos a que se refieren los art�culos 80 y 120 de la actual codificaci�n constitucional e instituyeron el control directo de los decretos dictados por el Gobierno con base en los art�culos 121 y 122 de la Carta. De manera que la reforma constitucional de 1968 reiter�, a este respecto, la tradici�n, iniciada en la de 1945, consistente en definir constitucionalmente los actos del Gobierno que se asimilan a la ley y los que son de �ndole administrativa, para delimitar as� por raz�n de la materia, la competencia de la Corte y de la jurisdicci�n contencioso administrativa, en cuanto ata�e a la guarda de la Constituci�n. En otros t�rminos, �sta define taxa�tivamente, por v�a de autoridad, los actos del Gobierno que tienen fuerza de ley y, por exclusi�n, los que son administrativos, para de�terminar, en consecuencia, la jurisdicci�n competente para conocer de las acciones que se promueven contra, ellos.

"2. El constituyente funda la distinci�n, desde el punto de vista material o de contenido, en la consideraci�n de que son decretos con fuerza de ley los dictados por el Gobierno en sustituci�n del le�gislador, como en los casos de los art�culos 76 ordinal 12, 80, 121 y 122 de la Constituci�n, o con su autorizaci�n, como sucede con las facultades especiales que ejerce "dentro de la �rbita constitu�cional", de conformidad con el art�culo 76, ordinal 11, de la Carta, por mandato legal mientras que los decretos administrativos, in�cluidos los reglamentos constitucionales o aut�nomos, tienen por finalidad la ejecuci�n o cumplimiento de la Constituci�n y la ley. Los primeros son, como la ley, condicionantes, mientras que los se�gundos est�n condicionados por la Constituci�n o la ley: aqu�llos implican la posibilidad jur�dica de adoptar, como sucede con la ley, las opciones pol�ticas en las correspondientes materias, �stos, por el contrario, la de realizar o ejecutar la Constituci�n y la ley.

"3. Es cierto que se han cuestionado las soluciones constitu�cionales expuestas: pero, por una parte, desde el punto de vista te�rico o doctrinal, de legoferenda, no de jure condito, no acogido por el constituyente; adem�s, para significar que los decretos ex�pedidos por el Gobierno en ejercicio de facultades especiales o ex�traordinarias no pueden asimilarse a la ley, porque aqu�llos se dictan en ejercicio de facultades ordinarias y �stos son "un en�sanche de la potestad reglamentaria", no una transferencia de poder, sino s�lo una "delegaci�n de materia" (Tulio Enrique Tasc�n, "Derecho contencioso administrativo colombiano", Edit. Mi�nerva, P�g. 143). De manera que, a�n acept�ndolo en gracia de discusi�n, este criterio de la doctrina no contradice lo expuesto, por el contrario, lo confirma: si hasta los decretos leyes y espe�ciales deber�an jur�dicamente reputarse como administrativos, a fortiori lo son los reglamentos constitucionales o aut�nomos, que no est�n comprendidos por los art�culos 118, ordinal 89, y 214 de la Constituci�n entre los decretos con fuerza de ley sino definidos im�pl�citamente, por el art�culo 216 ib�dem, como actos administrativos.

"4. Este criterio tambi�n fue sustentado por el Gobierno en los art�culos 32 y 33 del primer proyecto de reforma constitucional, al hacer una clara distinci�n entre los decretos que tienen "fuerza legislativa", como reza la exposici�n de motivos ("Historia de la re�forma constitucional de 1968", Imprenta Nacional, P�g 58), y los dictados por el Gobierno en ejercicio de facultades administrativas. Adem�s, la misma exposici�n de motivos, para explicar la tendencia del proyecto a ampliar las facultades del ejecutivo, hizo expresa alusi�n a la jurisprudencia, antes transcrita, que defini� la naturaleza jur�dica de los reglamentos aut�nomos, en cuanto dic�tados en ejercicio de la potestad reglamentaria, como actos admi�nistrativos, a saber.

"La jurisprudencia nacional, de otra parte, ha puesto de pre�sente la tendencia que anim� al constituyente de 1945 en esta materia, y descubierto el mayor radio de acci�n que le incumbe al ejecutivo en estos campos, en importantes decisiones sobre la potes�tad reglamentar�a, entre las cuales sobresale la sentencia de 10 de octubre de 1962'... (la Sala subraya) ("Historia de la reforma constitucional de 1968", Imprenta Nacional, P�g. 45). Es decir, el Gobierno invoc� la expuesta jurisprudencia del Consejo de Estado sobre los reglamentos constitucionales o aut�nomos, no para que se le otorguen facultades legislativas sobre los aspectos a que se refer�a, sino para que se instituyan las leyes cuadros, que se deben desarrollar por medio de decretos reglamentarios, como son aqu�llos, sobre "la idea b�sica de que en materias econ�micas, fiscales y administrativas el legislador debe limitarse a se�alar pautas ge�nerales al ejecutivo, dictando �nicamente las orientaciones pol��ticas en dichas materias...". ("Historia de la reforma constitu�cional de 1968", Imprenta Nacional, P�g. 44).

"5. La ponencia para primer debate en el Senado del proyecto unificado de la reforma constitucional de 1968, suscrita por el doctor Ra�l V�squez V�lez, confirma lo anteriormente expuesto en relaci�n con los decretos el Gobierno con fuerza de ley, a que se refiere el art�culo 118, ordinal 8�, de la Constituci�n, a saber:

" En el numeral 8� se a "dictar los decretos con fuerza legislativa que ellos contemplan", para calificar la naturaleza ju�r�dica de estos decretos, como lo hace hoy en d�a la Constituci�n, respecto de los decretos de estado de sitio. Se define as� que tanto los decretos llamadas por la doctrina "extraordinarios", producto jur�dico de las facultades concedidas al Gobierno en virtud de lo dispuesto en el ordinal 12 del art�culo 76, como los "legislativos" del estado de sitio y los nuevos tipos de decretos que surgen de las atribuciones gubernamentales contenidas en los art�culos 91 y 122 de la codificaci�n tienen fuerza legislativa, esto es, efectos en frente de las leyes igual al de ellos, para suspenderlas, modificarlas o derogarlas, en las' condiciones de expedici�n que para cada uno de ellos est�n contempladas, pero con la salvedad de que, como se establece en su lugar, los decretos dictados en ejercicio de las facultades del art�culo 121 s�lo pueden suspenderse las leyes con�trarias a los requerimientos del orden p�blico. As� las competen�cias propias de la ley pueden cumplirse por el Gobierno cuando se realicen las condiciones constitucionales para expedir los decretos comentados. . Ha Sala su brava). ("Historia de la reforma cons�titucional de 1968", Imprenta Nacional, P�g. 505).

"6. Y el doctor Hern�n Toro Agudelo, quien particip� en la dis�cusi�n de la reforma, tras afirmar que se trata de cinco casos de. decretos con fuerza de ley definidos taxativamente por el art�culo 118, ordinal 8�, de la Constituci�n, sostiene tambi�n que este r�gimen "tiene plena confirmaci�n en el texto y el esp�ritu de las normas que entre nosotros organizan el control jurisdiccional que regula el t�tulo XX de la Constituci�n, que como es bien sabido distribuye las competencias del caso entre la Corte Suprema de Justicia para las leyes en sentido formal, o sea las expedidas por el Congreso, y los decretos que tienen fuerza de leyes; y el Consejo de Estado para los dem�s actos de tipo administrativo, como al�gunos del Congreso que no tienen forma de leyes, y todos los de�cretos del Gobern� que carecen de fuerza legislativa. De ah� que al asignar el conocimiento de los negocios, en el art�culo 214 se vuelvan a mencionar taxativamente los decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las facultades de los numerales 11 y 12 del art�culo 76, del art�culo 80 y de los originados en los art�culos 121 y 122; al paso que en el art�culo 216 se insiste, casi con redun�dancia, en que corresponde al Consejo de Estado la atribuci�n de decidir sobre los dem�s decretos "cuando no sean de los expedidos en el ejercicio de las facultades de que tratan los art�culos 76, ordi�nales 11 y 12, 80, 121 y 122 de la Constituci�n. . ." (Hern�n Toro Agudelo, "La intervenci�n presidencial en el Banco Emisor y en el ahorro privado", Edit. Bal�n, P�gs. 94 y 95).

"a) Las ramas legislativa y administrativa del poder p��blico tienen funciones separadas y arm�nicas. En consecuencia, no puede existir, en el ejercicio de las mismas, la posibilidad l�gico ju�r�dica de que existan entre ellas competencias id�nticas o contra�puestas, sino complementarias, sobre la base de que la Constitu�ci�n constituye un conjunto institucional coherente y unitario, co�mo prev�n los art�culos 2� y 55 de la Carta, y como sucede, como ejemplo, con la lev y el decreto que la El quebranto de cualquiera de sus preceptos, en ejercicio de la funci�n legislativa o de la administrativa, implica la posibilidad jur�dica de ocurrir, respectivamente, a la Corte Suprema de Justicia o a la jurisdicci�n contencioso administrativa �entidades cuya existencia ten�diente a id�ntica finalidad, demuestra por s� misma la unidad in�tr�nseca de la Constituci�n� de conformidad con los art�culos 214 y 216, para restablecer el orden jur�dico instituido por la misma.

"b) La reforma constitucional de 1968 ampli�, en relaci�n con el Congreso y seg�n la tendencia general, las atribuciones del Go�bierno: le dio la iniciativa de �lamos provectos de lev. anuo la facultad de sustituci�n del legislador, en los casos de los art�culos 80 y 122 de la Carta y le adscribi� la de desarrollar, en materias espec�ficas, las orientaciones de principio o general de la ley, sin perjuicio de la competencia que tiene el Congreso, por cl�usula general, de legislar y ejercer el control de la administraci�n, sobre la base de que corresponde al Presidente, "como suprema autoridad administrativa", cumplir y tomar las medidas necesarias para el cumplimiento de la ley. Con esta reforma, comenta el doctor Luis Carlos S�chica, "se trataba de lograr una necesaria redistribuci�n de competencias entre legislativo y ejecutivo, de modo que las fa�cultades de naturaleza normativa se radicaran preferentemente en aqu�l y las de car�cter puramente administrativo quedaran en cabeza de �ste, ya que anteriormente la distribuci�n que exist�a no era sistem�tica. .. Y, finalmente, es pertinente aclarar que si hubo traspaso de funciones del Congreso al ejecutivo, en �ltimo t�rmino, con fidelidad democr�tica, la decisi�n y el control siempre corres�ponden al legislador, aunque la iniciativa haya partido del Go�bierno, conserv�ndose la raz�n de ser de tal cuerpo y la esencia de su funci�n pol�tica. .." ("El reforzamiento del ejecutivo nacional en la reforma constitucional de 1968, administraci�n y desarrollo", Escuela Superior de Administraci�n P�blica, N� 11, P�g. 92).

"c) La ley se determina por los criterios org�nico y formal y solo excepcionalmente, en los casos taxativamente se�alados por los art�culos 80, 76, ordinales 11 y 12, 118, ordinal 8�, 121, 122 y 214 de la Constituci�n, el Gobierno puede dictar decretos con fuer�za ,de ley. En los dem�s, incluidos los reglamentos aut�nomos, sus prescripciones, aunque obligatorias, no tienen la fuerza de ley, y, por lo mismo, no la pueden suspender, reformar ni derogar. Los reglamentos aut�nomos excepcionalmente pueden modificar o de�rogar la legislaci�n preexistente a una reforma constitucional, si por �sta se transfiere exclusivamente al Gobierno una materia de la competencia del Congreso, la cual as� se convierte en adminis�trativa".

2� El fallo y las transcritas motivaciones de la sentencia del 14 de junio de 1974.

El fallo proferido por la mayor�a, del cual me aparto, no se detuvo siquiera a analizar los argumentos expuestos en la sentencia del 14 de junio de 1974, para limitarse a afirmar que el art�culo 120 14 de la Cons�tituci�n constituye una modalidad espec�fica de la intervenci�n del Estado en la econom�a, gen�ricamente prescrita por el art�culo 32 de la misma Carta, no obstante que ello implica la posibilidad de que coexis�tan, contrariamente e injur�dicamente, dos competencias paralelas, la del Congreso y la del Gobierno, con la posibilidad de que �ste pueda dero�gar o reformar lo prescrito por aqu�l, rompiendo as� la coherencia o unidad l�gico jur�dica del sistema institucional colombiano.

Considero, por el contrario, que el art�culo 32 de la Constituci�n ins�tituye la intervenci�n pol�tico econ�mica del Estado, "por mandato de la ley", mientras que el art�culo 120 14 de la misma Carta consagra una facultad administrativa del Presidente de la Rep�blica, esencialmente diferente de la anterior, tendiente a tutelar, y por lo mismo a evitar su defraudaci�n, el ahorro de los particulares confiado a las personas que tengan por objeto la intermediaci�n financiera. Tal fue el criterio sus�tentado por la Sala, en la sentencia del 14 de junio de 1974, no analizada ni menos rebatida en el fallo de que me aparto, proferido por la mayor�a, a saber:

"La intervenci�n del Estado en la econom�a del pa�s. El t�rmino intervenci�n, que en el sentido gen�rico significa "cualquier tipo de medida de pol�tica econ�mica tendiente a producir un beneficio so�cial" (W. H. Heller, "Diccionario de econom�a pol�tica", Edit. Labor, P�g. 267), tiene en el derecho constitucional colombiano dos acep�ciones, una amplia o extensiva y otra facultativa o permisiva.

"1. La intervenci�n extensiva del Estado . Este concepto expresa el conjunto de disposiciones, constitucionales y legales, que delimitan o condicionan el ejercicio de la actividad particular, en re�laci�n con la del Estado; no implican que �ste se inmiscuya directa�mente, con una finalidad integral, en la econom�a del pa�s, pero s� repercuten en ella mediata o inmediatamente. Son preceptos de orden p�blico por los cuales, considerados en conjunto, la Consti�tuci�n y la ley determinan, org�nica y funcional o materialmente, los sectores p�blico y privado de la econom�a nacional. Constitu�yen las regulaciones espec�ficas del Estado, por el hecho de serlo y como consecuencia de su estructura fundamental, que necesaria�mente inciden en el sector privado de la econom�a, como normas de orden p�blico.

"Tal es el caso de las leyes que expide el Congreso en ejerci�cio de sus atribuciones constitucionales de "determinar �por ini�ciativa del Gobierno� la estructura de la administraci�n nacional", las escalas de remuneraci�n de las diferentes "categor�as de em�pleos" y "el r�gimen de sus prestaciones sociales" (Arts. 76, Ord. 9�, y 79, Inc. 1�, de la Constituci�n); "regular los otros aspectos del servicio p�blico, como los previstos en los art�culos 62 y 132 de la Constituci�n, crear y "expedir los estatutos b�sicos" de los establecimientos p�blicos, empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de econom�a mixta" y dictar las nor�mas correspondientes a las carreras administrativa, judicial y mi�litar" (Art. 76, Grd. 10); "establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci�n" y "decretar impuestos extraordi�narios cuando las necesidades lo exijan" (Arts. 43 y 76, ords. 13 y 14, de la Constituci�n); "fijar la ley, peso y denominaci�n de la moneda y arreglar el sistema de pesas y medidas" (Art. 76, Ord. 14, de la Constituci�n); expedir, por iniciativa del Gobierno, las nor�mas generales "para organizar el cr�dito p�blico; reconocer la deu�da nacional y arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles, tarifas y dem�s dis�posiciones concernientes al r�gimen de aduanas" (Arts. 76, Ord. 22, y 79, Inc. 1�, de la Constituci�n); decretar, por iniciativa del Gobierno, "inversiones p�blicas y privadas"; ordenar "participacio�nes en las rentas nacionales o transferencias de las mismas"; crear "servicios a cargo de la Naci�n" o "transferencias de las mismas"; o disponer su traslado a �sta; autorizar "aportes o suscripciones del Estado a empresas comerciales o industriales" y establecer "exen�ciones de impuestos", "contribuciones o tasas nacionales" (Art. 79, Inc. 29, de la Constituci�n) y expedir, por iniciativa del Gobierno, "las �normas org�nicas del presupuesto nacional" (Arts. 76, Ord. 49, y 79, Inc. 1�, de la Constituci�n). El Estado interviene, en fin, en la econom�a hasta con el ejercicio de las atribuciones gen�ricas, que se traducen en regulaciones especiales, seg�n la materia (Arts. 77 y 92 de la Constituci�n), de "interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes" y "expedir c�digos en todas las ramas de la legislaci�n y reformar sus disposiciones" (Art. 76, Ords. 1$ y 29, de la Constituci�n).

"En consecuencia, se trata de la intervenci�n que tradicional mente ejerce el Estado en la econom�a del pa�s, a causa de su propia existencia y de su orientaci�n fundamental, que ha existido aun en los reg�menes reconocidos como t�picamente no interven�cionistas �"a�n cuando pretende desinteresarse de la vida econ�mica el Estado interviene, porque deja hacer" (Raymond Barr�, "Economie politique", tomo 1�, Presses Universitaire de France, P�g. 121)� como el conjunto de los factores que hace posible su existencia. Esta intervenci�n, que existi� antes y despu�s de la vi�gencia de la Constituci�n de 1886, se ha incrementado paulatina�mente, sobre todo, a consecuencia de las reformas constitucionales de 1936, 1945 y 1968.

"Este mismo criterio fue sustentado por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 12 de junio de 1969, de la cual fue ponente el doctor Hern�n Toro Agudelo, al afirmar que "hay en la Constituci�n de 1886 preceptos claros que reservan al Estado la direcci�n, control o regulaci�n de determinadas acti�vidades o la imposici�n de ciertas cargas", diferentes de la inter�venci�n gen�rica que consagr� el art�culo 32 de la Constituci�n, correspondiente a la reforma de 1936, con las posteriores de 1945 y 1968, que "no excluye ni hace redundantes o in�tiles las dem�s atribuciones constitucionales que autorizan de tiempo atr�s un in�tervencionismo espec�fico..." ("Derecho colombiano", jurispruden�cia, tomo I, N� 1, P�gs. 54 y 56). Y el doctor Dar�o Muriera Arango, citado tambi�n en la mencionada providencia de la Corte, tras ha�cer un balance hist�rico de la actividad econ�mica del Estado, afir�ma que ella "no es asunto de estos d�as �nicamente" porque "ya como fin principal, ya como objetivo secundario, el Estado ha in�fluido en la econom�a por cuantos medios ha tenido a su alcan�ce..." ("El derecho econ�mico", Imprenta Nacional,'P�g. 58).

"As� sucede tambi�n con las funciones tradicionales del Go�bierno, como "suprema autoridad administrativa", que inciden en la actividad econ�mica del pa�s, de inspeccionar "las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, salubridad o seguridad p�bli�cas" y "ejercer la inspecci�n necesaria sobre los dem�s estableci�mientos de cr�dito y las sociedades mercantiles conforme a las leves" y con la reciente correspondiente al art�culo 41 del acto le�gislativo n�mero 1 de 1968, de ejercer "la intervenci�n necesaria en el Banco Emisor y en las actividades de personas naturales o jur�dicas que tensan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversi�n de los fondos provenientes del ahorro privado" (Arts. 39, Inc. 2�, y 120, Ords. 14 y 15, de la Constituci�n).

"2. La intervenci�n permisiva del Estado. Este tipo de interven�ci�n del Estado en la econom�a del pa�s, permisivo y gen�rico se ca�racteriza porque la Constituci�n lo habilita, "por mandato de la ley", para inmiscuirse en el sector privado o particular de la eco�nom�a con la finalidad se�alada por la misma Constituci�n. Se deferencia del anterior, de intervenci�n extensiva, en que penita al Estado dirigir, orientar, condicionar o restringir la libertad eco�n�mica particular, que aqu�l delimita y distingue, org�nica y funcionalmente, del sector p�blico, con el objeto de realizar la finali�dad program�tica de la Constituci�n: mientras aqu�l en el fondo es est�tico, implica una din�mica acci�n macro econom�a y de orden p�blico. Constituye "la posibilidad constitucional de li�mitar, hasta donde se considere necesario y conveniente, la libertad econ�mica consagrada en la Carta, con las restricciones es�peciales que otras normas va hab�an establecido..." (Hern�n Toro Agudelo, Op. Cit., P�g., 21).

"La reforma constitucional de 1968 vincula esta forma gen�rica de intervenci�n del Estado a la finalidad inmediata de reali�zar la racionalizaci�n y la planificaci�n de la econom�a para lograr "el desarrollo integral" y "dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una pol�tica de ingresos y salarios".

"i) La racionalizaci�n y la planificaci�n de la econom�a. Se trata de dos conceptos econ�mico pol�ticos diferentes, pero concordantes, a saber:

"La racionalizaci�n de la econom�a. El art�culo 11 del acto le�gislativo n�mero 1 de 1936 instituy� por primera vez la posibili�dad de que el Estado pueda intervenir "en la explotaci�n de indus�trias o empresas p�blicas o privadas con el fin de racionalizar la producci�n, distribuci�n y consumo de las riquezas o de dar al trabajador la justa protecci�n a que tiene derecho". Esta disposi�ci�n, modificada sucesivamente por los art�culos 4� del acto legis�lativo n�mero 1 de 1945 y 6� del acto legislativo n�mero 1 de 1968, mantuvo, al respecto, la posibilidad jur�dica de que el Estado racionalice, "por mandato de la ley", la econom�a del pa�s. S�lo que, de optativa en su etapa inicial, devino, con la reforma constitucional de 1968, en obligatoria.

"Este t�rmino significa, desde el punto de vista macroecon�mico, "organizar la producci�n o el trabajo de manera que au�menten los rendimientos o reduzca los costos con el m�nimo es�fuerzo" (Diccionario de la Lengua Espa�ola, Madrid, Real Acade�mia, P�g. 1099). Extendido este concepto al conjunto de la econo�m�a del pa�s, como lo hace el art�culo 32 de la Constituci�n, im�plica la posibilidad jur�dica de que el Estado, "por mandato de la ley", intervenga en todo el proceso de "producci�n, distribuci�n, utilizaci�n y consumo de los frenes", como tambi�n, "en los ser�vicios p�blicos y privados", con el objeto de imponer la mayor efi�cacia t�cnica y administrativa para lograr, al menor costo social, el m�ximo rendimiento econ�mico para "el desarrollo integral" del pa�s, asegurar el pleno empleo y realizar la "justicia social". Por consiguiente, el precepto constitucional, que no tiene un limitado alcance mayorista, es aplicable a toda la econom�a del pa�s, sin ex�cepci�n alguna, incluido el sector p�blico, con la indicada finalidad institucional. Consiste en "intervenir en las actividades de produc�ci�n y consumo de la riqueza, para ordenar jur�dicamente (el actor subraya) todo el ciclo de la vida econ�mica� " (Dar�o Mu�era Arango, Op. Cit. P�g. 237).

"La planificaci�n de la econom�a. El art�culo 7� del acto legis�lativo n�mero 1 de 1946, que sustituy� el art�culo 69, de la codi�ficaci�n constitucional de 1936, determin�, entre las atribuciones del Congreso, "fijar los planes y programas a que debe someterse el fomento de la econom�a nacional y los planes y programas de to�das las obras p�blicas que hayan de emprenderse o continuarse". Esta disposici�n, que no tuvo aplicaci�n, se prest� en su hora a discrepancias doctrinales, ayudadas por la circunstancia, anterior�mente expuesta, de que el art�culo 32 de la Constituci�n s�lo pre�ve�a la "racionalizaci�n de la econom�a", no su planificaci�n, que como tal s�lo lleg� a aceptarse plenamente en los pa�ses occidenta�les y, por ende, a incrementarse, despu�s de la finalizaci�n de la Segunda Guerra Mundial, para recuperar la econom�a de los pa�ses devastados por la contienda y superar el desarrollo que afecta a m�s de mil millones de personas y que constituye "el m�s grave problema humano de nuestro tiempo" (Raymond Barr�, "El desa�rrollo econ�mico", M�jico, Fondo de Cultura Econ�mica, P�gs. 9 y 172).

"El art�culo 11 del acto legislativo n�mero 1 de 1968 sustituy� el art�culo 76 de la Constituci�n y, por el ordinal 4�, atribuy� al Congreso, mediante iniciativa del Gobierno, "fijar los planes y pro�gramas de desarrollo econ�mico y social a que debe someterse la econom�a nacional, y los de obras p�blicas que hayan de empren�derse o continuarse, con la determinaci�n de los recursos e inver�siones que se autoricen para su ejecuci�n, y de las medidas nece�sarias para impulsar el cumplimiento de los mismos". Los art�culos 57 y 58 del acto legislativo n�mero 1 de 1968, extendieron el mismo principio a los departamentos y municipios, que debe cumplirse conforme a la ley, a la cual le corresponde, a iniciativa del Gobierno, determinar la forma de coordinaci�n entre "los planes f programas regionales y nacionales", el r�gimen de la planeaci�n municipal, exceptuando el Distrito Especial de Bogot�, porque al efecto se le hace extensivo el previsto para los departamentos, y el procedimiento para su discusi�n, modificaci�n y ejecuci�n (Arts. 182, Inc. l , 187, Ord. 2�, y 189, de la Constituci�n).

"Los planes y programas de desarrollo econ�mico y social com�prenden tambi�n toda la econom�a, a saber:

"a) Seg�n el contexto del ordinal 4P del art�culo 76 de la Cons�tituci�n reiterado textualmente por el ordinal 2� del art�culo 187 de la Constituci�n, los planes y programas "a que debe someterse la econom�a nacional" (la Sala subraya), por definici�n no exclu�yen, en principio ning�n sector de la misma; por el contrario, im�plican, como se expres� en la exposici�n de motivos, "la necesidad de dirigir la econom�a bajo el rigor de planes y programas" ("His�toria de la reforma constitucional de 1968", Imprenta Nacional, P�g. 45). De ah� que las normas a que se hace alusi�n prescriban que los planes deben determinar "los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecuci�n" y las medidas necesarias para im�pulsar el cumplimiento de los mismos" (la Sala subraya), con clara u obvia referencia, respectivamente, a los sectores p�blico y pri�vado de la econom�a nacional y a la planificaci�n obligatoria e in�dicativa de los mismos. Esto se corrobora por los art�culos 76, ordinal 20, y 187, ordinal 39, de la Constituci�n, que facultan, en su orden, al Congreso y a las asambleas para fomentar las empre�sas y actividades dignas de apoyo "con estricta sujeci�n a los pla�nes y programas correspondientes" y por el art�culo 208 de la Carta que prescribe que "el Gobierno formar� anualmente el presupuesto de rentas y junto con el proyecto de ley de apropiaciones, que de�ber� reflejar los planes y programas, lo presentar� al Congreso en los primeros d�as de las sesiones ordinarias de julio" (la Sala subraya).

"b) El art�culo 32 de la Constituci�n confirma lo expuesto: tras garantizar "la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los l�mites del bien com�n", atribuye al Estado "la direcci�n general de la econom�a" nacional y dispone que �ste debe inter�venir, "por mandato de la ley, en la producci�n, distribuci�n, uti�lizaci�n y consumo de los bienes y en los servicios p�blicos y pri�vados para racionalizar y planificar la econom�a y lograr el desa�rrollo integral". Esta disposici�n, seg�n su claro tenor literal, cons�tituye el instrumento din�mico del Estado en la direcci�n de la econom�a del pa�s, no s�lo mediante su racionalizaci�n, sino tam�bi�n de su planificaci�n, con la doble finalidad, que por s� misma realza su significado general o total, de "lograr el desarrollo inte�gral" y asegurar el bienestar y "la justicia social". Se define as�, como una pol�tica general, el sentido de la racionalizaci�n y de la planificaci�n de la econom�a y se le permite al Estado interve�nirla, "por mandato de la ley", en todos sus procesos, para lograr su realizaci�n. En relaci�n con el anterior texto del precepto, el nuevo que se comenta, adem�s de incluir entre sus finalidades la realizaci�n de la planificaci�n, agrega la intervenci�n del Estado en la utilizaci�n "de los bienes" y "en los servicios p�blicos y pri�vados", en tal forma que, seg�n su actual contenido, como afirma la doctrina "nada escapa a su regulaci�n" (Luis Carlos S�chica, "Constitucionalismo colombiano", Edit. Temis, P�g. 307).

"c) Lo expuesto se confirma por la naturaleza misma del plan que es, por definici�n, "el acto de una colectividad que somete las decisiones de las personas f�sicas y morales a objetivos coherentes y determinados" y que expresa la "voluntad colectiva de orientar la econom�a en funci�n del progreso previsto", como un "esfuerzo com�n vuelto hacia el porvenir" (Pierre Bauchet, "La planification francaise", Editions du Seuil, P�gs. 39 y 43). "La necesidad de una direcci�n consciente �afirma Galbrait� cuyo fin sea conservar los recursos y aplicarlos a las necesidades de mayor prioridad, queda reflejada en la amplia aceptaci�n del criterio seg�n el cual el de�sarrollo debe realizarse de acuerdo con un plan..." (J. K. Gal�brait, "Desarrollo econ�mico", Ediciones Ariel, P�g. 21). Las inter�venciones del Estado, "deben constituir un conjunto coherente �sostiene Mendes France� cuyas diferentes partes, en lugar de contrariarse, o de neutralizarse, como sucede con frecuencia, se refuerzan, se completan, se sustentan entre s�. Este conjunto es el plan" (Pierre Mendes France, "La republique moderne" Edit. Par�s, Gallimard, P�gs. 143 y 144).

"d) Puesto que es finalidad definida por la Constituci�n "el desarrollo integral", el pleno empleo y la realizaci�n de la "jus�ticia social", el plan constituye el medio institucional y econ�mico ineludible, seg�n tambi�n la Constituci�n, para lograrlos. De ah� que el art�culo 80 de la Constituci�n, correspondiente al art�culo 14 de la reforma constitucional de 1968, instituya mecanismos y t�rminos especiales para el estudio de los proyectos sobre planes y programas de desarrollo econ�mico y social y de obras publicas y permita al Gobierno, en defecto del Congreso, ponerlos en vigencia mediante decretos con fuerza de ley. La Constituci�n reconoce as�, tambi�n por este aspecto espec�fico, la importancia que otorga a la planificaci�n y le da una clara prioridad a su expedici�n, s�lo comparable a la que concede a los proyectos de ley sobre distribu�ci�n de los servicios entre la Naci�n y las entidades territoriales y situado fiscal, a que se refieren los incisos 2� y 3� del art�culo 182 de la Carta (Arts. 79, Inc. 5� de la Constituci�n), porque constituye el instrumento de realizaci�n de la pol�tica del Gobierno y de cum�plimiento mediato de la finalidad program�tica de la Constituci�n.

"e) La atribuci�n dada al Congreso para expedir los planes y programas de desarrollo econ�mico y social y de obras p�blicas se justifica, por una parte, porque, como se expresa en la exposici�n de motivos el Gobierno consider� conveniente establecer, "con el esp�ritu democr�tico que inspira la reforma", que "corresponde al legislador la aprobaci�n de los planes y programas que han de guiar el desarrollo econ�mico y social de la Naci�n colombiana" ("Historia de la reforma constitucional de 1968", Imprenta Nacio�nal, P�g. 45). Adem�s, porque su expedici�n implica un amplio debate, tanto en los diversos sectores de la actividad econ�mica co�mo en el Congreso, en forma que refleje en sus objetivos, como "un plan de inversi�n" (J. K. Galbrait, Op. Cit., P�g. 121), las opcio�nes prioritarias del desarrollo econ�mico y social de un determi�nado lapso; pues, ,a este respecto, "el plan es el pleno empleo al. servicio de objetivos democr�ticamente determinados" (Pierre Mendes France, Op. Cit., P�g. 160), con base en la indicada finali�dad pol�tica de la Constituci�n. Pero, como se expuso, para evitar que los proyectos de ley sobre la materia, que el Presidente debe "presentar oportunamente al Congreso" (Art. 118, Ord. 3� de la Constituci�n), sufran dilaciones interminables, que pueden hacer nugatoria su aprobaci�n, el art�culo 80 de la Constituci�n permite al Gobierno, en la forma indicada, ponerlos en vigencia con fuerza de ley. Se concilian as� la necesidad de discutirlos y aprobarlos de�mocr�ticamente y la prevaleciente de ponerlos en efectividad sin dilaci�n.

"El ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n. Esta dispo�sici�n, correspondiente al art�culo 41 del acto legislativo n�mero 1 de 1968, prescribe que corresponde al Presidente de la Rep��blica "ejercer, como atribuci�n constitucional propia, la interven�ci�n necesaria en el Banco de Emisi�n y en las actividades d� per�sonas naturales o jur�dicas que tengan por objeto el manejo o apro�vechamiento y la inversi�n de los fondos provenientes del ahorro privado". La Sala procede a determinar la naturaleza y el alcance jur�dicos de esta disposici�n, a saber:

"1. La naturaleza jur�dica. Este aspecto consiste en determinar si las facultades que el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constitu�ci�n concede al Presidente de la Rep�blica son administrativas, o si deben considerarse como legislativas, para deducir, en uno u otro caso, las correspondientes consecuencias jur�dicas. A ello pro�cede la Sala mediante las siguientes consideraciones:

"a) El art�culo 120 de la Constituci�n determina las funcio�nes del Presidente de la Rep�blica como: "suprema autoridad ad�ministrativa". En consecuencia, el ordinal 14 ib�dem le atribuye una competencia administrativa con la finalidad indicada por la misma Constituci�n. Es cierto que el enunciado del art�culo 120 de la Constituci�n tambi�n hace referencia a las funciones del Pre�sidente como "Jefe de Estado", pero con el objeto de aludir, como se explic�, a su car�cter de director de los relaciones diplom�ticas, como dispone concretamente el ordinal 20 de la misma disposici�n. Adem�s, en la hip�tesis de que comprendiere otras atribuciones del Presidente, la conclusi�n ser�a la misma por una parte, porque la naturaleza jur�dica de �stas se determina, no por su enunciado sino por su significado espec�fico y, por otra, porque todas las fa�cultades enumerabas en la norma, distintas de la relativa a las re�laciones con otros Estados, espec�ficamente la del ordinal 14, son, org�nicamente, de �ndole o naturaleza administrativa, por defini�ci�n diferentes de las que corresponden a la rama legislativa, o, por excepci�n, al Gobierno en los casos en los cuales puede expedir, como se ha expuesto, decretos con fuerza de ley (Arts. 118, Ord. 8�, 214 y 216 de la Constituci�n).

"b) El car�cter administrativo de las atribuciones otorgadas al Gobierno por el art�culo 120, ordinal 14, de la Constituci�n tam�bi�n se determina por el aspecto material sobre la base de consi�derar que la funci�n administrativa implica, b�sicamente, el cum�plimiento o la ejecuci�n de la Constituci�n y la ley, mientras que la legislativa consiste, fundamentalmente, en la posibilidad jur�dica de adoptar, de conformidad con la Constituci�n, las opciones po�l�ticas esenciales para la direcci�n del pa�s, como el plan de desa�rrollo econ�mico y social y de obras p�blicas y la intervenci�n ge�neral en la econom�a para su realizaci�n y para lograr el "desa�rrollo integra!", cuyo cumplimiento incumbe al Gobierno.

"c) Se podr�a arg�ir, contra lo expuesto, que el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n le otorga al Presidente una compe�tencia directa y aut�noma y que, por este motivo, los actos que dicte con base en �l tienen la jerarqu�a y la fuerza normativa de la ley.

"Pero este argumento, que no toma en consideraci�n el con�junto, arm�nico y coherente, de los principios del r�gimen consti�tucional, no es fundado porque desconoce que las ramas del poder p�blico ejercen, org�nica y materialmente, funciones diferentes; porque el Gobierno, como se ha demostrado, solo excepcionalmente tiene competencia para expedir decretos con fuerza de ley (Arts. 118 ordinal 8�, 214 y 216 de la Constituci�n); porque la Constitu�ci�n define y delimita las funciones legislativa y administrativa y en �sta comprende la adscrita al Presidente, como 4'suprema auto�ridad administrativa", por el art�culo 120, ordinal 14, de la misma Carta; porque es principio esencial del derecho p�blico colombiano, que se deduce de los art�culos 20 y 63 de la Constituci�n, que los empleados p�blicos s�lo pueden hacer lo que les est� atribuido ex�presamente y porque el Presidente, fuera de los casos excepcionales, taxativamente se�alados por los art�culos 118, ordinal 8�, y 214 de la Constituci�n, no tiene facultad de expedir decretos con fuerza de ley; porque, en la hip�tesis de que se aceptare esta posibilidad, se violar�a el principio constitucional, (que se deduce de los ordinales 19 y 2 del art�culo 76 de la Constituci�n, seg�n el cual el Congreso, con las expresas salvedades indicadas, tiene privativa competencia legislativa, por cl�usula general, sobre todas las materias no se�a�ladas espec�ficamente, las cuales solo pueden ser suspendidas, mo�dificadas o derogadas por la Constituci�n, la ley o los actos asimi�lados a l� ley; porque, si se considerare, en el caso espec�fico que se analiza, que el Congreso y el Gobierno pueden ejercer indistin�tamente la funci�n legislativa, se confundir�an inconstitucional mente las atribuciones de aqu�llos y hasta se crear�a la posibili�dad de que sus actos se puedan contraponer, coet�nea y v�lida�mente, no obstante que los art�culos 2� y 55 de la Constituci�n afir�man la unidad del poder p�blico, que �ste se ejerce por medio de ramas que tienen, en principio, funciones separadas pero arm�ni�cas y que los art�culos 214 y 216 de la Constituci�n instituyen el control jurisdiccional de la constitucionalidad de la ley, org�nica y materialmente considerada, y de los actos administrativos del Gobierno, adscrito, respectivamente, a la Corte Suprema de Jus�ticia y, de conformidad con la ley (Art. 34, Ord. 10, del C. C. A.), al Consejo de Estado �pertenecientes, con la misma jerarqu�a, a diferentes jurisdicciones�, entre otros motivos por usurpaci�n de poder; y porque, en consecuencia, por definici�n, las competencias asignadas a cada una de las ramas del poder p�blico �en este caso la atribuida espec�ficamente al Presidente de la Rep�blica�, org�nica y materialmente son exclusivas y, como tales, no pueden coexistir, l�gica y constitucionalmente, con otras id�nticas y pa�ralelas.

"De todo lo expuesto se concluye que el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n otorg� al Presidente de la Rep�blica una facultad administrativa, cuyo alcance se debe deducir, coordinada�mente, de su contexto y naturaleza, en relaci�n con los dem�s per�tinentes principios constitucionales.

"d) Como se trata de una facultad de car�cter administrativo, el presidente de la Rep�blica no tiene competencia para, con base en el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n, suspender de�rogar o modificar la ley: �sta tiene, como se ha expuesto, un �m�bito de validez diferente del reglamento aut�nomo y entre ellos no puede haber, constitucionalmente, contraposici�n, sino corre�laci�n o armon�a, como consecuencia de la unidad l�gico jur�dica de la Carta. De ah� que la discordancia entre la ley y el reglamento aut�nomo implique violaci�n, por cualquiera de ellos, de la Constituci�n, que debe declarar la jurisdicci�n, sin perjuicio de que, en el caso espec�fico, pueda tener aplicaci�n la excepci�n de incons�titucionalidad (Art. 215 de la Constituci�n).

"e) Pero, en relaci�n con la rama legislativa del poder p��blico, es evidente que la materia regulada por el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n, que antes correspond�a, por cl�u�sula general de competencia, al Congreso, se convirti�, desde que entr� en vigencia la reforma constitucional de 1968 (D. O. 32673 de 1968), en administrativa y que as� se cumpli�, a este res�pecto, el fen�meno jur�dico de la "deslegalizaci�n" de esa materia espec�fica. Por consiguiente, el Presidente de la Rep�blica, en ejer�cicio de la competencia que le confiere la norma, puede suspender, modificar o derogar los preceptos legales, dictados con anterioridad a la vigencia de la reforma constitucional de 1968, sobre la ma�teria; esto no porque el Presidente de la Rep�blica pueda hacerlo, en ejercicio de una funci�n legislativa insita en el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n, sino a causa del tr�nsito de r�gi�men constitucional y ratione materiae; porque �sta, de legislativa que era, desde que entr� en vigencia la reforma constitucional de 1968, devino en administrativa. De ah� que los actos acusados, dic�tados por el Gobierno con base en la disposici�n que se comenta, sean tambi�n administrativos y que el Consejo de Estado tenga com�petencia para conocer de estos juicios acumulados.

"2. El alcance jur�dico. Definida la naturaleza jur�dica de las facultades que el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n con�fiere al Presidente de la Rep�blica, es preciso determinar el alcance de las mismas. A ello procede la Sala con base en las siguientes consideraciones:

"a) El ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n faculta al Presidente de la Rep�blica, como "suprema autoridad adminis�trativa", para "ejercer, como atribuci�n constitucional propia, la intervenci�n necesaria en el Banco de Emisi�n y en las actividades de personas naturales o jur�dicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversi�n de los fondos provenientes del ahorro privado". Seg�n el tenor literal de esta norma, se facult� al Presidente en su car�cter de "suprema autoridad administrativa", para ejercer "la intervenci�n necesaria" en el Banco Emisor "y en las actividades" de las personas "que tengan por objeto" (la Sala subraya). Adem�s del Banco Emisor, el objeto, que seg�n el texto de la norma implica la intermediaci�n financiera, determina las actividades que, en cumplimiento del mismo, pueden ser interve�nidas por el Gobierno. Esta intervenci�n �excluida la que se puede ejercer en el Banco Emisor�, por lo mismo se limita, por raz�n de la materia, a las actividades, como expres� la Sala en sentencia del 6 de mayo pasado, "de los llamados intermediarios financieros en el mercado de capitales, como cajas y acciones de ahorro, compa��as de seguros de vida, de capitalizaci�n, de inver�siones y dem�s entidades especializadas en la funci�n de canalizar el alhorro privado nacional hacia la formaci�n de capital...". Su�pone la preexistencia de las personas jur�dicas, cuyas actividades, por raz�n de su objeto, pueden ser intervenidas; la norma no ata�e a la creaci�n de las mismas y obviamente supone o se remite al r�gimen constitucional y legal, expuestos anteriormente, sobre crea�ci�n de personas jur�dicas. Por el car�cter administrativo y ex�cepcional de esta intervenci�n, tiende a cumplir una finalidad es�pec�fica de la Constituci�n, de restrictiva interpretaci�n, que no consiste en suprimir o anular la actividad intervenida, que por de�finici�n es leg�tima, ni en realizar una pol�tica intervencionista, que como tal est� regulada, en el orden nacional, por los art�culos 32, 76, ordinal 4� y 80 de la Constituci�n, sino en garantizar el ahorro particular y evitar que los intermediarios financieros, en desarrollo de sus actividades, defrauden o perjudiquen la confianza p�blica: de ah� que la necesidad de la intervenci�n implique, como un instrumento jur�dico �gil, un poder discrecional, pero que tiene por l�mite la indicada finalidad del precepto. Es cierto que, como observa el doctor S�chica, �ste no la se�alo expresamente (Op. Cit. P�g. 310); pero se deduce, en la forma expuesta, del contexto de la norma y de la naturaleza jur�dica de la atribuci�n que confiere al Presidente de la Rep�blica, en relaci�n con los dem�s principios pertinentes de la Constituci�n;

"b) La historia fidedigna del establecimiento de la disposici�n corrobora lo expuesto:

"i) El texto del actual ordinal 14 del art�culo 120 de la Consti�tuci�n no hizo parte de los proyectos de reforma constitucional que el Gobierno present� a la consideraci�n del Congreso en 1966. Es�tos proyectos tuvieron por finalidad actualizar las instituciones del pa�s y planificar la econom�a, bajo el criterio de atribuir al Gobierno la iniciativa y la ejecuci�n y al Congreso la decisi�n y el control de las medidas fundamentales, "para aplicar los medios econ�mi�cos de la Naci�n, y en primer t�rmino los recursos fiscales, de la manera m�s eficiente y econ�mica, organizando los servicios t�cni�cos y realizando las inversiones con un ritmo �ptimo, conforme a una escala de prioridades cuidadosamente establecida.. ." ("Men�saje presidencial al Senado de la Rep�blica", "Historia de la reforma constitucional de 1968", Imprenta Nacional, P�g. 22). Estas enmien�das que, con otras que se hicieron a la Constituci�n, fueron defini�tivamente aprobadas por el acto legislativo n�mero 1 de 1968, corresponden b�sicamente, en lo pertinente, a los art�culos 32, 76, ordinales 4< , 9�, 10, 16 y 22, 79, 80, 118, ordinales 3� y 8�, y 120, ordinales 14, 16, 21 y 22, de la actual codificaci�n constitucional. Por consiguiente, el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n, que se expidi� conjuntamente con los preceptos mencionados, no puede interpretarse como limitante o exorbitante de los mismos, sino en armon�a con ellos, sobre la base program�tica indicada, de ampliar la iniciativa y la esfera de la actividad administrativa del ejecutivo, sin perjuicio de la funci�n decisoria y de control del Congreso.

"ii) El ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n, seg�n la historia de su expedici�n, se propuso, en relaci�n con el ahorro privado, con el objeto de permitirle al Presidente intervenir la ac�tividad de los intermediarios financieros, nacionales y extranjeros, para impedir que defrauden, como hab�a sucedido la confianza p�blica. Es conveniente darle al Presidente de la Rep�blica, soste�n�a el senador Tovar Concha, propugnador del proyecto, "una fa�cultad muy especial.. . sobre las sociedades de inversi�n, naciona�les y extranjeras, que al fin y al cabo desbarajustan y complican el sistema monetario del pa�s�" (Anales del Congreso, N� 76, P�g. 1177). El proyecto sufri�, a este respecto, varias modificacio�nes en su redacci�n, desde la inicial que alud�a a las "sociedades de inversi�n", hasta la actual, que sustituy� la expresi�n "actividades de inversi�n de capitales" por la de "actividades de personas na�turales o jur�dicas que tengan por objeto el manejo o aprovecha�miento y la inversi�n de los fondos provenientes del ahorro pri�vado". Esta modificaci�n tuvo por finalidad corregir la "ambig�e�dad" y la "amplitud" de aqu�lla, "que no se aviene en s� misma con el actual r�gimen constitucional colombiano". El doctor Echan d�a hizo hincapi�, en el curso del debate, en la necesidad de identi�ficar las actividades susceptibles de intervenci�n por el objeto de las personas, "que utilicen, o que negocien con el ahorro del p�blico, para transacciones comerciales o inversiones" y el doctor Juan Jos� Turbay precis� que "lo fundamental en el art�culo es la inspecci�n, la intervenci�n para vigilar los ahorros privados; tutelar el ahorro; hoy es el gran vac�o que existe; hay instituciones que manejan ar�bitraria y fraudulentamente el ahorro privado, aprovech�ndose de la ignorancia de los ahorrantes sin ninguna clase de interven�ci�n..." (la Sala subraya). (Anales del Congreso, N� 141, P�g. 2148).

"El doctor Hern�n Toro Agudelo afirma, en v�a de sus conclu�siones, "que en materia de ahorro privado, partiendo de una evi�dente preocupaci�n por los fraudes y abusos de intermediarios no sujetos a vigilancia, se precis� una f�rmula, muy ambigua y vaga al principio, pues permit�a comprender toda suerte de actividades y personas que limit� finalmente la intervenci�n a s�lo las perso�nas, naturales o jur�dicas, que tuvieran el objeto o finalidad prin�cipal y permanente de negociar con el ahorro privado, y as� con referencia al denominado ahorro institucional y eventualmente a formas recientes, como las de atracci�n y manejo del ahorro para la construcci�n de viviendas por el sistema de anticipo de cuo�tas. . ." (Op. Cit., P�g. 67). Este criterio reitera el que el mismo au�tor hab�a expresado, a prop�sito de los proyectos de reforma cons�titucional, a saben "El numeral 14 ampl�a en parte el 15 actual, para permitir al Presidente, sin necesidad de sujetarse a las leyes, y por lo mismo por la v�a de los reglamentos aut�nomos, no s�lo la inspecci�n sino la intervenci�n en el Banco Emisor y en las ac�tividades de' �mense captan v utilicen el ahorro privado, norma muy conveniente para garantizar, con agilidad y medidas oportu�nas, la seguridad en el buen manejo de esos fondos., ." ("Examen de los proyectos sobre reforma constitucional", Edit. Martel, P�gs. 94 y 95).

"El doctor Jaime Vidal Perdomo, por su parte, refiri�ndose al ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n, expresa: "En aquello que toca con el ahorro privado la disposici�n busca atender ~a los clamores que para su protecci�n se han elevado, ya no solamente por el destino que a �l puede darse �rengl�n important�simo para un pa�s que necesita la acumulaci�n de capital para su impulso de desarrollo� sino porque se trata del esfuerzo en veces denodado de gentes modestas que restringen sus escasos consumos en b�s�queda de un mayor futuro propio o de sus descendientes. Esta in�corporaci�n de vastos sectores de poblaci�n a los mecanismos du�ros del capitalismo financiero, bajo la atracci�n de ciertos rendi�mientos y sin el suficiente conocimiento de sus redajes operativos, hace indispensable la vigilancia de los poderes p�blicos, para pro�teger mejor el ahorro de los colombianos y estimularlo. . ." (Op. Cit., P�g.'255).

"d) Examinado el alcance del ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n, en relaci�n con los dem�s principios constitucio�nales que informan la materia, se deduce la misma conclusi�n, a saber:

"i) El ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n permite intervenir la actividad de los intermediarios financieros con la finalidad de proteger el ahorro privado, sin perjuicio de las de�m�s intervenciones del Estado, antes analizadas, de modo especial de las que le corresponden por medio de la ley en ejercicio de la soberan�a monetaria, prescritas por el art�culo 76 ordinales 15 y 22, de la Constituci�n, correspondientes, como la disposici�n que se comenta, al acto legislativo n�mero 1 de 1968, y en general la intervenci�n gen�rica o extensiva, dispuesta por el art�culo 32 de la Constituci�n, tambi�n perteneciente a la misma reforma, que ejer�ce el Estado, "por mandato" de la ley, en toda la econom�a nacio�nal; ii) La intervenci�n del Estado en �sta, con el fin de raciona�lizarla y planificarla, obviamente comprende el proceso de forma�ci�n e inversi�n del ahorro, cuya vigilancia y tutela corresponde al Presidente de la Rep�blica, en ejercicio de sus funciones admi�nistrativas y mediante reglamentos aut�nomos, sin perjuicio de las opciones pol�ticas fundamentales y globales del Estado en el plan de desarrollo econ�mico y social y de obras p�blicas y de la inter�venci�n del mismo tendiente a su realizaci�n: se trata de dos tipos de intervenci�n, dentro de �mbitos jur�dicos diferentes, la una po�l�tica y general, la otra administrativa y espec�fica, que tienen tam�bi�n distintas finalidades inmediatas, pero que son concurrentes, como sucede con las funciones del Estado en su objetivo esencial: proteger el ahorro privado y "lograr el desarrollo integral", "den�tro de una pol�tica de ingresos y salarios" para realizar "la justicia social"; iii) El ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n s�lo atribuye al Presidente de la Rep�blica la facultad de intervenir las actividades de los intermediarios financieros, no determinar el r�gimen de las personas jur�dicas, ni menos disponer su creaci�n, porque se trata, como se ha demostrado, de una atribuci�n del legislador, de conformidad con los art�culos 12, 44 y 76, ordinales 1�, 2�, 99 y 10, de la Constituci�n; iiii) Aparte de que del tenor li�teral del ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n y de la his�toria fidedigna de su establecimiento se deduce que dispone la in�tervenci�n en las actividades de las personas qu� tengan por objeto "el manejo o aprovechamiento y la inversi�n de los fondos pro�venientes del ahorro privado", este alcance del precepto tambi�n se corrobora por el art�culo 15 ib�dem que atribuye al Presidente, como "suprema autoridad administrativa", "ejercer la inspecci�n necesaria sobre los dem�s establecimientos de cr�dito y las socie�dades mercantiles conforme a. las leyes": de este precepto, que co�rresponde al art�culo 120, ordinal 17, de la Constituci�n de 1886, con las reformas de los art�culos 29, del acto legislativo n�mero 1 de 1945 y 41 del acto legislativo n�mero 1 de 1968 se desglos� la norma que se comenta, con el objeto de permitirle al Presidente de la Rep�blica, la intervenci�n directa y discrecional en las activida�des de los intermediarios financieros con la finalidad de proteger el ahorro privado; de ah� que el ordinal 15 del art�culo 120 de la Constituci�n haga referencia a "los dem�s establecimientos de cr�dito" y a "las sociedades mercantiles" que, aunque manejan aho�rro privado, no tienen como objeto espec�fico la intermediaci�n fi�nanciera en el mercado de capitales; iiiii) Es cierto que el art�culo 99 del C�digo de Comercio dispone que "se entender�n incluidos en el objeto social los actos directamente relacionados con el mismo y los que tengan como finalidad ejercer los derechos o cumplir las obligaciones, legal o convencionalmente derivados de la existencia y actividad de la sociedad"; pero, en primer lugar, el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n se refiere, como se ha expuesto, a las actividades de personas, naturales o jur�dicas, cuyo objeto espec�fico, deliberado o pactado, sea la intermediaci�n financiera, mientras que el art�culo 99 del C�digo de Comercio ata�e a socie�dades comerciales con distinta finalidad; en segundo lugar, "los dem�s establecimientos de cr�dito" y "las sociedades mercantiles", a todas las cuales se refiere el art�culo 99 del C�digo de Comercio, si no tienen el objeto espec�fico indicado, quedan sometidos a "la inspecci�n necesaria" dispuesta, de conformidad con la ley, por el ordinal 15 del art�culo 120 de la Constituci�n; de donde se sigue que lo determinante, para que puedan quedar comprendidas por el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n, no es que las so�ciedades mercantiles tengan, adem�s de su objeto social, obligacio�nes legales, sino que su objeto social sea la intermediaci�n finan�ciera; adem�s, las actividades de las personas naturales, que no est�n comprendidas por el art�culo 99 del C�digo de Comercio, pue�den ser intervenidas, de acuerdo con el ordinal 14 del art�culo 120 de la Constituci�n, si el objeto espec�fico de �stas es tambi�n la intermediaci�n financiera. De donde se concluye que el art�culo 99 del C�digo de Comercio, que tiene una finalidad diferente, no es aplicable al caso ni menos puede servir de criterio de interpreta�ci�n de la Constituci�n: por el contrario, este precepto, correspon�diente al Decreto ley n�mero 410 de 1971, desde el punto de vista de la hermen�utica jur�dica, como norma de menor jerarqu�a, de�bi� dictarse con base en la Constituci�n; iiiiii) El art�culo 122 de la Constituci�n tambi�n corrobora lo expuesto, en cuanto s�lo excep�cionalmente permite al Presidente, "con la firma de todos los mi�nistros, declarar el estado de emergencia" econ�mica hasta por "noventa d�as en el a�o", para conjurar, mediante decretos con fuerza de ley, los hechos "que perturban o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ�mico o social del pa�s"; si hasta el estado de emergencia econ�mica, que por definici�n tiene car�cter excepcional, es limitado en la materia y en el tiempo, sin perjuicio de que el Congreso pueda, "a iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar las materias espec�ficas" que se adopten me�diante decretos con fuerza de ley, mal podr�a existir una atribuci�n ordinaria y exclusiva del Presidente, como "suprema autoridad ad�ministrativa", con un alcance similar; iiiii) En fin, se trata de una facultad administrativa", de intervenci�n directa y espec�fica, con la finalidad indicada, que se debe ejercer tambi�n dentro de su �mbito espec�fico, en coordinaci�n, como un conjunto unitario, con la Constituci�n y la ley, la cual no puede ser modificada por el Go�bierno en ejercicio de esta atribuci�n, con la salvedad expuesta so�bre el fen�meno jur�dico de "deslegalizaci�n".

4� El plan de desarrollo econ�mico y social y el art�culo 120 14 de la Constituci�n.

La sentencia afirma que como no se ha expedido el plan de desa�rrollo econ�mico y social el Gobierno no por ello deb�a abstenerse de tomar medidas como las que regulan las unidades de valor constante, denominadas UPAC. Pero, en primer t�rmino, como se acaba de exponer, el plan econ�mico y social es una perentoria y prioritaria prescripci�n constitucional que no se puede omitir ni dejar de cumplir discrecional o arbitrariamente, hasta el punto que sin su vigencia no puede consi�derarse plenamente realizado e instituido el r�gimen constitucional del pa�s. Adem�s, como el Congreso es el �rgano competente para expedirlo, mediante ley, dentro del plazo perentorio se�alado al efecto, su omi�si�n, ante la reconocida urgencia constitucional de aprobar el plan, im�plica que el Gobierno adquiere competencia para ponerlo en vigencia; de ah� que la competencia de �ste sea condicional y supletoria, para que obre en subsidio del Congreso, mediante decretos que tienen fuerza de ley (Arts. 118, ordinal 89, y 214 de la Carta), precisamente porque tienen por finalidad suplir al legislador y reemplazar la lev. De manera que es infundada la aserci�n de la sentencia de que disiento en el sen�tido de que ante la falta del plan el Gobierno puede adoptar medidas propias del mismo: de este modo la sentencia confunde inconstitucional mente dos diferentes competencias constitucionales del Gobierno: la del art�culo 80 y la del art�culo 120 14 de la Carta, hasta involucrar en �sta a aqu�lla ante la mera ausencia del plan, no obstante su indicado car�cter espec�fico y supletorio: asimismo este alerto de la sentencia es contradictorio: si el art�culo 120 14 otorga al Gobierno una competen�cia aut�noma, por definici�n no podr�a estar condicionada por la inexis�tencia del plan, como lo est� la que le otorga el art�culo 80 de la Carta, no por la falta de plan, sitio por la expiraci�n del niazo constitucional pa�ra que el Congreso lo expida: de lo contrario, seg�n el criterio que susten�ta la sentencia, f�cil ser�a a cualquier Gobierno abstenerse de presentar el proyecto de ley del plan para, as� sea por su propia determinaci�n, arrogarse sin m�s una competencia del Congreso, u obviar as� la falta de la comisi�n del plan, Pero, a�n en esta hip�tesis improbable, a lo sumo se tratar�a de una equivocada interpretaci�n del art�culo 80 de la Carta, pero no de un inveros�mil acrecentamiento o aumento de la fa�cultad que el art�culo 120 14 ib�dem torera al Gobierno, porque el Con�greso mantendr�a su competencia, mediante iniciativa del Gobierno (Arts. 79 y 80 de la Carta), para discutir y aprobar el plan: la mencio�nada norma tiene serse una significaci�n un�voca, con un l�mite deter�minado por su propia finalidad, necesariamente coexistente con las fun�ciones propias de las ramas legislativa y jurisdiccional como una uni�dad coherente, como un todo l�gico jur�dico. Lo contrario equivale a afirmar la posibilidad de ampliar el alcance de las atribuciones que la Constituci�n otorga al Gobierno, usurpando las que corresponden al Congreso, por una circunstancia de hecho, consistente en la inobser�vancia o incumplimiento de uno de sus m�s relevantes preceptos, y con�trariando adem�s el art�culo 63 de la Carta que prescribe que "no habr� en Colombia ning�n empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento" y los principios de nuestro derecho p�blico, �nsitos tam�bi�n en la Constituci�n, que postulan que la competencia no se deter�mina por analog�a ni por inferencia, sino por atribuci�n, y que todos los empleados son responsables, sobre la base de que sus funciones est�n predeterminadas, de sus omisiones y extralimitaciones (Arts. 20 y 63 de la Carta).

Esta Secci�n Primera dispuso, ante la "importancia del asunto", remitir a la Sala Plena el expediente n�mero 2214, relativo a la acci�n de nulidad promovida contra los Decretos n�meros 1773 de J973 y 971 de 1974, expedidos por el Gobierno con base en las facultades del art�culo 120 14 de la Constituci�n. Estim� procedente hacer lo propio con los juicios acumulados decididos por la sentencia de que me aparto, o por lo menos esperar, antes de resolver, la decisi�n de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que tiene, entre otras, de conformidad con el art�culo 24 del Decreto ley N� 528 de 1964 la espec�fica atribuci�n de unificar y cambiar la jurisprudencia jurisdiccional del Consejo de Es�tado. De ah� que sea contradictoria y jur�dicamente inexplicable la ac�titud de la mayor�a al prescindir de armonizar su criterio con el de la Sala Plena Contencioso Administrativa, no obstante que, como consta en el acto n�mero 17 del 20 de junio de 1975, por decisi�n un�nime de la misma Secci�n Primera se dispuso remitirle, con la finalidad indicada, un juicio que versa sobre la misma materia, y a pesar de que la Sala Plena profiri� su fallo, tras desechar el proyecto original presentado por el doctor Galindo Pinilla, y dispuso, por consiguiente, pasar el ex�pediente al Consejero que sigue en turno para que redacte la providen�cia definitiva que debe someter a su revisi�n.

6� El art�culo 120 14 y la competencia para crear personas jur�di�cas, juntas y fondos.

Es verdad inconcusa, como sostuvo la Sala en la sentencia del 14 d� junio de 1974, que le corresponde al legislador determinar el r�gimen de las personas jur�dicas (Arts. 12 y 44 de la Constituci�n); crear de�partamentos, intendencias y comisar�as y "fijar las bases y las condi�ciones para la creaci�n de municipios" (Arts. 5�, 6� y 76, Ord. 5�, de la Constituci�n); crear establecimientos p�blicos nacionales, empresas in�dustriales y comerciales del Estado, autorizar la participaci�n de �ste en sociedades de econom�a mixta y expedir los estatutos b�sicos de las mencionadas entidades (Art. 76, Ords. 9� y 10, de la Constituci�n); reglamentar las �reas metropolitanas y las asociaciones de municipios, determinar las categor�as de municipios y los requisitos para la organizaci�n del Distrito Especial de Bogot�: estatuir las normas de coor�dinaci�n de los planes y programas de desarrollo econ�mico y social de la Naci�n, los departamentos y los municipios y las bases para crear establecimientos p�blicos, empresas comerciales e industriales y socie�dades de econom�a nrxta de los departamentos y municipios (Axts. 187, Ords. 29 y 6�, 189, 197, Ord. 4�, 198 y 199 de la Constituci�n).

Del mismo modo, es competencia privativa del Congreso, por medio de leyes, crear juntas y fondos sin personer�a jur�dica: si la Constituci�n atribuye al Congreso determinar la estructura de la administraci�n na�cional y al Gobierno crear, fusionar y suprimir empleos "con sujeci�n a las leyes a que se refiere el ordinal 9 del art�culo 76" (Arts. 76, Ord. 9�, y 120, Ord. 21, de la Carta), es evidente que el Gobierno no tiene ni puede tener tal atribuci�n sino el Congreso, tanto porque existe en su favor una cl�usula general de competencia (Art. 76, Ord. 29, de la Cons�tituci�n), como porque se trata de juntas y fondos que necesariamente hacen parte de la estructura de la administraci�n nacional, con base en la cual el Goh'erno puede ejercer la mencionada facultad de crear, fusionar o suprimir empleos. Pero la sentencia proferida por la mayor�a afirma que el Gobierno pod�a, con base en el art�culo 120 14 de la Cons�tituci�n, crear el fondo" denominado Fondo de Ahorro y Vivienda del Banco de la Rep�blica y la llamada Junta de Ahorro y Vivienda ante "la necesidad de instituirlos como instrumentos indispensables de la intervenci�n prevista en los decretos acusados". Esta aserci�n de la sentencia no me parece fundada: porque del propio tenor del art�culo 120 14 de la Constituci�n no se deduce que exista esa competencia; por�que la Constituci�n regula lo referente a la estructura de la adminis�traci�n nacional en norma diferente (Art. 76, Ord. 9�); porque, si se admite que el Gobierno tiene esa competencia, se desquiciar�a el orden constitucional, en cuanto habr�a dos �rganos, igualmente id�neos, para regular la misma materia, con la posibilidad jur�dica de que sus pres�cripciones sean contradictorias, a pesar del principio constitucional que proscribe el paralelismo de competencia entre los �rganos del Estado y que postula, en cambio, su colaboraci�n arm�nica (Art 55 de la Cons�tituci�n) y porque la mayor�a interpret� extensivamente el art�culo 120 14 de la Constituci�n, para hacerle decir lo que no dice, a pesar de que otorga al Presidente una competencia excepcional que es, por lo mismo de restrictiva interpretaci�n.

La sentencia proferida por la mayor�a sostuvo, a este respecto, que "el UPAC no es una medida general del valor, la cual, para el efecto, sigue siendo el peso o moneda legal colombiana, sino un factor para determinar el "quantum" de cierto tipo de obligaciones, en t�rminos �el signo monetario fijado en la ley". Pero, en primer t�rmino, lo pro�pio podr�a decirse de cualquier otro signo que sirve de medida del va�lor, como por ejemplo una moneda extranjera, el d�lar, el marco, el franco o la peseta, cuya cotizaci�n se determina, como expresa la sen�tencia, "en t�rminos del signo monetario fijado en la ley" colombiana; en segundo lugar, lo cierto es que la "unidad de poder adquisitivo cons�tante" constituye una medida obligatoria del valor "tanto en los con�tratos sobre constituci�n de dep�sitos de ahorro entre los depositantes y las corporaciones de ahorro y vivienda como en los contratos de mu�tuo que �stas celebren para el otorgamiento de pr�stamos" (Art. 2� del Decreto N� 1229 de 1972), con el fin de instituir la llamada "correccio�n monetaria" (Art. 122, n�mero 2, del Decreto especial 2053 de 1974); por lo mismo no es fundado el aserto de la sentencia, que acoge los ar�gumentos expuestos por la parte opositora en el sentido de que el UPAC se pacta en estipulaciones voluntarias de car�cter contractual: es vo�luntario celebrar o no los contratos, pero en caso positivo necesaria u obligatoriamente se debe estipular el UPAC (Art. 3� y par�grafo del De�creto N� 677 y 29 del Decreto N� 1229 de 1972), como un requisito esen�cial. Adem�s, ni del tenor literal ni de la finalidad del art�culo 120 14 de la Constituci�n se deduce que autoriz� al Gobierno para tomar tal determinaci�n, que en cuanto ata�e a un signo monetario y condiciona o limita una actividad particular, s�lo pudo ser adoptada por el legis�lador (Arts. 20, 32 y 76, Ord. 15, de la Constituci�n), al cual est� ads�crita, adem�s de las funciones espec�ficas, la cl�usula general de com�petencia legislativa, que excluye, tambi�n por este aspecto, la compe�tencia del Gobierno. De donde se sigue claramente que �ste se arrog� una competencia legislativa. Es cierto que los Decretos especiales n��meros 2053 (Arts. 47, par�grafo, Inc. 29, y 122, n�mero 2) y 2247 (Art. 58) de 1974 y 187 (Art. 37) de 1975, expedidos con base en el art�culo 122 de la Constituci�n aluden a las "unidades de poder adquisitivo cons�tante", pero no para legalizarlas, sino para determinar, respectivamente, los costos deducibles de la renta, las ganancias ocasionales, la renta gravable y los costos igualmente deducibles, para los mismos efectos, en la adquisici�n de bienes..

La sentencia afirma paladinamente que "la descripci�n del sistema de ahorro de valor constante, instituido en los decretos acusados, le permite a la Sala concluir lo establecido en ellos es un est�mulo para fomentar el ahorro y para producir unos efectos y de�terminados sobre la econom�a nacional, en orden a promover el desa�rrollo v a solucionar la v�a que se consider� menos gravosa v m�s un grave problema de creciente" (subrayo). De ma�nera que, est�n los propios t�rminos de la sentencia de que disiente, el Gobern�, mediante los decretos cuestionados, instituy� un plan de de�sarrollo econ�mico, usurpando la competencia que el art�culo 32 de la Constituci�n al legislador con la misma finalidad: El Estado "intervendr�, por mandato de la lev, en la producci�n, distribuci�n, utilizaci�n v consumo de los bienes v en los servicios p�blicos, para ra�cionalizar v la econom�a fin de lograr el desarrollo " y "para dar pleno a los recursos humanos y naturales, dentro de una pol�tica de ingresos v salarios conforme a la cual el desarrollo econ�mico tenga como objetivo principal la social v �l mejora�miento arm�nico prado de la comunidad y de las clases proleta�rias en particular" (subrayo).

El Gobierno tambi�n afirm�, en reiterados t�rminos de la m�s ab�soluta claridad, que se propon�a, mediante los decretos cuestionados, ex�pedir v realizar un plan de desarrollo econ�mico, a saber:

a. El Gobierno expidi� el Decreto n�mero 677 de 1972 "conside�rando que en el plan de desarrollo, documento que sintetiza la pol�tica del Gobierno Nacional y constituye la norma orientadora de su activi�dad administrativa, se consagra la necesidad de canalizar recursos ha�cia el sector de la construcci�n benefici�ndose con ello la producci�n de bienes esenciales y 1p generaci�n de m�s y mejores con el ob�jeto de contribuir a la progresiva realizaci�n del bienestar de los dife�rentes sectores de la comunidad colombiana (subray�): que los actua�les ahorros privados son insuficientes para el logro de un desarrollo y cre�cimiento econ�mico adecuados (subrayo): que una pol�tica de desarrollo urbano (subrayo) para la eficaz v oportuna realizaci�n de sus proyectos necesita disponer de fondos suficientes; que el mercado de capitales requiere incrementar la tasa de ahorro para inversiones mediante1 t�tu�los a largo plazo, destinados a financiar la actividad de la construcci�n urbana (subrayo): que por tanto se hace necesario estimular el ahorro privado y canalizar parte para darle a la actividad de la construcci�n una financiaci�n adecuada, a fin de que pueda desarrollar el papel que le corresponde tanto en el suministro de vivienda como en la generaci�n de nuevo empleo (subrayo). De manera que, seg�n la exposici�n de motivos del mencionado decreto, es claro, evidente, inequ�voco que el Gobierno se propuso realizar un plan de desarrollo mediante el est��mulo del ahorro privado, sin que en la parte expositiva, ni en las me�didas adoptadas para ponerlo en efectividad, se hubiera hecho alusi�n a la facultad que le otorga el art�culo 120 14 de la Constituci�n para proteger el ahorro particular de los intermediarios financieros. Es cierto que en el Decreto n�mero 678 de 1972 se adoptaron algunas medidas tendientes a garantizar los ahorros particulares depositados en las cor�poraciones privadas de ahorro y vivienda, pera a causa, no de la fina�lidad del art�culo 120 14 de la Constituci�n sino del incremento del aho�rro logrado mediante �l dicho plan, instrumentado por aqu�llas.

b. El Decreto n�mero 1757 de 1972 fue expedido por el Gobierno, entre otras, mediante las siguientes consideraciones: "que por medio del Decreto n�mero 1269 de julio 19 de 1972 se tomaron algunas me�didas en relaci�n con el ahorro privado y el funcionamiento de las cor�poraciones privadas de ahorra y vivienda de que tratan los Decretos n�meros 677 y 678 de mayo de 1972 (subrayo): que las corporaciones privadas de ahorro y vivienda est�n" autorizadas para efectuar pr�sta�mos de valor constante para construcciones urbanas y para la compra de edificaciones nuevas o ya existentes <je conformidad con el Decreto n�mero 677 de 1972 (subrayo); que de conformidad con el literal e) del art�culo 11 del Decreto n�mero 677 de 1972 la Junta de Ahorro y Vi�vienda estudiar� y propondr� para su adopci�n por el Presidente de la Rep�blica normas para la concesi�n de pr�stamos que las corporaciones de ahorro y vivienda, a fin que aqu�llos se otorguen pre�ferentemente para proyectos de construcci�n que est�n acordes con las pol�ticas de desarrollo urbano adoptadas por los organismos competen�tes. .." (subrayo).

c. El Decreto n�mero 937 de 1972 fue expedido por el Gobierno considerando: "1� es indispensable canalizar el ahorro nevado y orientarlo hacia la financiaci�n de inversiones privadas y p�blicas aceleren el desarrollo econ�mico y social (subrayo). 2� Que entre los prin�cipales recursos para el desarrollo del pa�s figuran los que reciben en�tidades como las compa��as de seguros y reaseguros, ca�as de ahorros y secciones de ahorro de los bancos, corporaciones financieras, socieda�des de capitalizaci�n, corporaciones de ahorro y vivienda, fondos de in�versi�n, y en general los intermediarios financieros que recogen ahorro del p�blico (subrayo). 39 Que conviene actualizar el r�gimen vigente de inversiones admisibles y obligatorias de quienes recogen el ahorro privado hacia las inversiones que estimulen mejor el desarrollo na�cional (subrayo). 4� Que es indispensable dar mayor flexibilidad al r�gimen de inversiones admisibles y obligatorias, con el fin de actualizarlo en consonancia con los planes de desarrollo nacional (subrayo). 69 Que la expedici�n de los Decretos 677 y 678 del 2 de mayo de 1972 para fomento del ahorro dentro de los linchamientos del programa general de desarrollo, hace indispensable y urgente actualizar el r�gimen de inversiones admisibles y obligatorias con el fin de darle mayor unidad y coherencia a la pol�tica de financiamiento de los planes de inversi�n y mayores est�mulos a la formaci�n del ahorro..." (subrayo).

d. El Decreto n�mero 299 de 1973 se expidi� por el Gobierno, entre otros, con estos considerandos: "Que es prop�sito fundamental del Go�bierno fomentar el ahorro personal con el objeto de canalizarlo hacia la industria de la construcci�n (subrayo); Que en el Decreto n�mero 678 de 1972 y disposiciones complementarias se autoriz� la constituci�n de las corporaciones privadas de ahorro y vivienda, cuya fina des la de promover el ahorro privado y canalizarlo hacia la industria de la construcci�n, dentro del sistema del valor constante..." (subrayo). Y el Decreto n�mero 120 de 1974 se dict� por el Gobierno, entre otros, con base en estos considerandos "Que en el plan de desarrollo, docu�mento que sintetiza la pol�tica del Gobierno Nacional y constituye la norma orientadora de su actividad administrativa se consagra la nece�sidad de canalizar recursos hacia el sector de la construcci�n benefici�n�dose con ello la producci�n de bienes esenciales y la generaci�n de m�s y mejores empleos, con el objeto de contribuir a la progresiva realiza�ci�n del bienestar de los diferentes sectores de la comunidad colombiana (subrayo); Que en virtud de lo anterior se dictaron los Decretos 677 y 678 de 1972, por medio de los cuales se tomaron medidas en relaci�n con el ahorro privado...; Que para los fines anteriores es indispensable aclarar las consecuencias tributarias que se originan en este nuevo sis�tema de valor constante de ahorro y pr�stamos, determinando la real capacidad contributiva, a fin de lograr la equidad en los tributos..." (subrayo).

No cabe, pues, la menor duda, seg�n su propia expresi�n y el con�texto de los actos acusados, que el Gobierno se propuso, mediante todos ellos, realizar "el plan de desarrollo", expedido, no por los procedimien�tos constitucionales pertinentes, sino excediendo las facultades admi�nistrativas, que por lo excepcionales son de restrictiva interpretaci�n, que le otorga al Gobierno el art�culo 120 14 de la Constituci�n, con os�tensible violaci�n de e�fe precepto y de los art�culos 32, 76, ordinal 4�, 79 y 80 de la misma Carta, invocados como violados.

En conclusi�n, por todas las razones expuestas, considero que la Sala debi� declarar la nulidad de todos los decretos cuestionados, ex�ceptuados los art�culos 3� a 7� del Decreto n�mero 678 de 1972, que fueron subrogados los art�culos 1� y 2� del Decreto 1269 de 1972, 20 y 21 del Decreto 677, de 1972, primero adicionados por el Decreto 120 de 1974 y luego sustituidos, en la forma indicada, por los Decretos es�peciales n�meros 2053 y 2247 de 1974 y 187 de 1975, y los art�culos 1�, 8�, 9� y 10 del Decreto 1229 de 1972, 4� v 5� del Decreto n�mero 359 de 1973. 8� y 9� del Decreto 1269 de 1975. Subrogados por el Decreto n�mero 1728 de 1974, sobre los cuales debi�, como lo hizo, abstenerse de hacer un pronunciamiento de m�rito.