Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Consejero ponente:  Miguel Lleras Pizarra

Norma demandada:  artículo l9 del Decreto 250 de 1978

Demandante:  Héctor Raúl Corchuelo Navarrete

INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR PARA EMPLEADOS – Reajuste anual INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR PARA EMPLEADOS- Debe entenderse por el incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor para empleados. Suspendido

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Bogotá, D. E., cinco (05) de abril (04) de mil novecientos setenta y nueve (1979)

Radicación número:

Actor:

Demandado:

(Proponente: Doctor Miguel Lleras Pizarro)

Referencia: Radicación 5886. Recurso de súplica sobre el auto que resolvió sobre suspensión provisional del artículo l9 del Decreto 250 de 1978 del Gobierno Nacional. Demandante: Héctor Raúl Corchuelo Navarrete.

Se pidió la suspensión provisional de los apartes subrayados del artículo l9 del Decreto 250 de 1978 cuyo texto es así:

"Para efectos del artículo 1º de la Ley 54 de 1977, se entenderá como índice de precios al consumidor para empleados, en el período comprendido entre el 19 de septiembre de un año gravable y la misma fecha del año anterior, el incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor para empleados que calcule el Departamento Administrativo Nacional de Estadística para dicho período".

Se indicó como flagrantemente violado el artículo 1º de la Ley 54 de 1977 del que pretende ser reglamentario el decreto acusado, dice la ley:

"A partir del año gravable de 1978 los valores absolutos expresados en moneda nacional, de que trata el artículo 1º de la Ley 19 de 1976 y el artículo 19 de la presente ley, se reajustarán anual y acumulativamente en el 60% del índice de precios al consumidor para empleados, que corresponde elaborar al Departamento Nacional de Estadística, en el período comprendido entre el l9 de septiembre del respectivo año gravable y la misma fecha del año anterior".

La sustancia del argumento del demandante consiste en que hay diferencia abismal entre la expresión de la ley: "en el 60% del índice de precios al consumidor para empleados. " y la expresión del reglamento en donde esta noción de índice de precios al consumidor para empleados se transforma en el "el incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor para empleados".

Para negar la suspensión provisional el conductor del proceso reflexionó así:

"El Gobierno, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, presentó el 2 de septiembre de 1977 a la consideración del Congreso, por conducto del Senado, el proyecto de ley que vino a convertirse en la Ley 54 de 1977 (diciembre), que se denominó como es sabido, "ley sobre alivio tributario".

"En la exposición de motivos del proyecto, el entonces Ministro de Hacienda, doctor Abdón Espinosa Valderrama, al referirse a la tabla del porcentaje de ajustes que se proponía en el artículo 1º , para modificar el ajuste fijo del 8% que establecía la Ley 19 de 1976, consignó lo siguiente:

"El artículo 1º modifica el sistema de ajuste fijo del 8 por ciento previsto en la Ley 19 de 1976. El nuevo mecanismo correlaciona la variación en el promedio de los índices de precios y el porcentaje de ajuste de las cifras de la legislación tributaria. No es éste, sin embargo, un sistema de valor constante o de 'indización'. Basta justipreciar el porcentaje máximo de flexibilidad del 15 por ciento cuando la inflación supere cualquier nivel por encima del 30 por ciento, y tener en cuenta que, conforma (sic) a la tabla, a mayor variación en el índice de precios, menor es el porcentaje para el ajuste. En esta forma, se preserva la indispensable capacidad estabilizadora del sistema tributario". (Anales del Congreso, Año XX, No. 60, septiembre 13 de 1977, pág. 784).

"Como se advierte, la base para la aplicación de los porcentajes propuestos por el Gobierno, era la 'variación en el promedio de los índices precios', como quiera que la finalidad del proyecto consistía en morigerar los efectos de la devaluación en la carga tributaria.

"En la ponencia para primer debate del proyecto, el senador Gustavo Balcázar Monzón, propuso a la Comisión Tercera del Senado como ponente, la siguiente modificación, en relación con la tabla de porcentajes de ajuste propuesta por el Gobierno en el artículo l9 del proyecto:

"Estando de acuerdo como estoy con la intención que inspiró la redacción de este artículo del proyecto y comprendiendo, además, que la indización en vez de servir a la causa de la lucha antiinflacionaria sería estímulo para el fenómeno económico que arrebata poder adquisitivo a la moneda, me atrevo a proponer, sin embargo, que la Comisión estudie, en asocio con el señor Ministro y su equipo asesor, la conveniencia de que el ajuste sea proporcional a la variación de los índices (v. gr. de un 60% y que siendo más complejo ponderar oportunamente los resultados de los estudios estadísticos que realizan el DANE y el Banco de la República, se opte por uno de ellos". (Anales del Congreso, Año XX, No. 82, Noviembre 2 de 1977, página 1153), (Se subraya).

"La iniciativa del ponente en cuanto a la fijación de un porcentaje único, el 60%- aplicable a la 'variación de los índices, fue acogida por la Comisión Tercera y así, el texto del artículo fue modificado y aprobado en el primer debate en la forma siguiente:

"Artículo 1º A partir del año gravable de 1978, los valores absolutos expresados en moneda nacional, de que tratan el artículo 1º de la Ley 19 de 1976 y el artículo 19 de la presente ley, se reajustarán anual y acumulativamente en el 60% del índice de precios al consumidor para empleados, que corresponde elaborar al Departamento Nacional de Estadística, en el período comprendido entre el l9 de septiembre del respectivo año gravable y la misma fecha del año anterior.

"Parágrafo. Antes del 1º de octubre del respectivo año gravable, el Gobierno determinará por decreto los valores absolutos que resulten de la aplicación del porcentaje de reajuste aquí previsto, de conformidad con los artículos 2º y 3º de la Ley 19 de 1976" (Anales del Congreso, Año XX, No. 99, noviembre 30 de 1977, pág. 1361).

"En la ponencia para segundo debate del proyecto, presentada, igualmente, por el doctor Gustavo Balcázar Monzón, se lee sobre la materia que nos ocupa, lo siguiente:

"Como bien lo sabe el Senado de la República, el artículo 1º de la Ley 19 de 1976 disponía:

"El Gobierno aumentará en un 8% anual y acumulativamente, a partir del año gravable de 1975, las cifras expresadas, en signos monetarios en el Decreto 2053 de 1974 y demás normas sustantivas y procedimentales, concernientes a los impuestos de renta y complementarios". Ese aumento, enderezado a atemperar a la variable coyuntura económica las disposiciones que procuran la contribución de los ciudadanos para atender a las inversiones y gastos del Estado como proveedor de servicios públicos, resultó insuficiente, dado el hecho de que la inflación ha superado con creces los cálculos que inicialmente se hicieron. Por tal motivo, el Gobierno propuso en el artículo 1º del proyecto, que los valores absolutos expresados en moneda nacional de que tratan el artículo 1º de la Ley 19 ya citado y el propio proyecto, se reajustarán anual y acumulativamente, de acuerdo con la variación que haya registrado el promedio de los índices de precios y según tabla de porcentajes regresivos, que la Comisión negó por considerar, en acuerdo con el ponente, que resultaba más lógico que el ajuste fuera proporcional a la variación de tales índices. Este criterio, compartido por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Alfonso Palacio Rudas, llevó a la Comisión a establecer, como lo indica el artículo 1º , sometido a la consideración del Senado en pleno, que los ajustes anuales y acumulativos sean equivalentes al 60% de la variación de los mencionados índices. Por igual motivo la Comisión previo, como consta en el artículo 2º que el contribuyente pueda reajustar el valor de sus activos fijos, año por año, en el mismo porcentaje de que habla el artículo 1º ". (ibidem, pág. 1361). (Se subraya).

"Finalmente, el texto definitivo del artículo 1º del proyecto, que se convirtió en la Ley 54 de 1977, corresponde, exactamente, al aprobado por la Comisión Tercera del Senado conforme aparece publicado en los Anales del Congreso, Año XX, No. 110, pág. 1540, de diciembre 23 de 1977.

"La anterior indagación permite concluir que el texto de la disposición acusada es fiel desarrollo del propósito del legislador al expedir la Ley 54 de 1977, de contrarrestar los efectos tributarios de la inflación, atendido el incremento o aumento del índice de precios al consumidor para empleados, en forma tal que en la hipótesis, desde luego muy improbable, de que tales índices permanezcan estacionarios o disminuyan de un año a otro, no habría lugar a reajustes alguno, por sustracción de materia, vale decir, porque ha desaparecido el fenómeno inflacionario cuya incidencia tributaria se persigue corregir".

En el memorial de súplica después de diversas disertaciones sobre hermenéutica puede leerse:

"He dejado para el final el estudio de las razones expuestas en la parte motiva del auto para negar la suspensión provisional y en razón de que ellas se basan en transcripción de textos que aparecen en los Anales del Congreso, me permito presentar los ejemplares citados en el auto, pues con todo respeto disiento de los razonamientos de la providencia controvertida.

"En efecto: el Ministro de Hacienda presentó al Senado de la República un proyecto de ley el día 2 de septiembre de 1977 (ver Anales del Congreso núm. 60, año XX, páginas 784 y 785) QUE MODIFICADO, óigase bien, QUE MODIFICADO, se convirtió en su oportunidad en la Ley 54 de 1977.

"El proyecto de ley traía como artículo 1º una norma que disponía el reajuste anual y acumulativo de ciertos valores "DE ACUERDO CON LA VARIACION QUE HAYA REGISTRADO EL PROMEDIO DE LOS INDICES DE PRECIOS AL CONSUMIDOR PARA EMPLEADOS ". Brilla al ojo, que el tantas veces mencionado proyecto de ley hablaba de reajuste, teniendo en cuenta LA VARIACION DE LOS INDICES y por lo tanto, en la exposición de motivos era apenas normal que se hablara igualmente de la VARIACION de los índices, y no de los índices. Pero insisto, el proyecto no se convirtió tal cual en ley, sino con variaciones tan sustanciales como la que precisamente sufrió su artículo 1º . La exposición de motivos es válida, sería válida, en cuanto que el artículo 19 de la Ley 54 fuera del mismo tenor del artículo 1º del proyecto; o sea, que en el artículo l9 de la ley se hubiera hablado de variación del índice. Pero la ley no habla de variación; habla de índice.

"Vale la pena hacer aquí una disgresión: variación del índice no es lo mismo que incremento del índice. Todo incremento del índice es variación del índice, pero no toda variación del índice es incremento del índice. El reglamento no sólo viola la ley sino que ni siquiera reproduce lo dicho en el proyecto original, que es lo que persigue.

"El 27 de octubre de 1977 el senador Gustavo Balcázar Monzón presentó ponencia para primer debate al proyecto de ley aludido y como estaba de acuerdo en que el reajuste se hiciera en función de la VARIACION en el promedio de los índices, tenía que ser lógico y en su ponencia hablar de reajuste con base en la variación de los índices, pero con un cambio: que el porcentaje de ajuste no fuera el planteado por el Ministro sino el del 60% de la variación. (Ver Anales del Congreso, año XX, número 82, pág. 1153).

"Pero como la Comisión del Senado no es el Ministro ni el ponente, la Comisión Tercera Constitucional Permanente APROBO un texto distinto del propuesto por el Ministro y distinto de la propuesta del ponente, ya que hizo caso omiso del ajuste con base en la variación del índice y ordenó, en su sabiduría, que los ajustes se hagan "anual y acumulativamente en el 60% DEL INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR PARA EMPLEADOS..." (Ver Anales del Congreso Año XX, No. 99, pág. 1361).

"Qué le vamos a hacer, si lo ordenado y aprobado por la Comisión Tercera Constitucional del Senado fue cosa distinta a la querida por el Ministro y a la pensada por el ponente. Este texto fue aprobado en primer debate el 24 de noviembre de 1977.

"Es evidente, y es conveniente insistir, que el texto aprobado es de tenor completamente distinto al proyecto presentado por el Ministro y a las variaciones propuestas por el ponente. De tal manera que las motivaciones del proyecto no pueden explicar la ley pues el texto claro de ésta es bien distinto al de aquél.

"Con fecha 28 de noviembre el mismo senador presenta ponencia para segundo debate y sostiene en su ponencia algo QUE YA EN ESE MOMENTO NO ES CIERTO. Dice que la Comisión aprobó que los ajustes anuales y acumulativos sean equivalentes al 60% de la variación en los mencionados índices. Un simple confrontamiento del texto aprobado por la Comisión y la aseveración del ponente demuestra NO QUE LA LEY SE EQUIVOCO, sino lo contrario: que el ponente asevera en su informe cosa distinta de lo aprobado por la Comisión; es suficiente comparar los dos renglones de la ponencia con los dos renglones del artículo 1º del proyecto tal como fue aprobado por la Comisión, para concluir que el ponente fue el equivocado.

"Repito nuevamente: el proyecto habló en un principio de variación del índice; pero fue reformado y la ley dispuso que el reajuste se hiciera con base en el índice y no en la variación del índice y mucho menos en la variación positiva (incremento) del índice. (Anales año XX, No. 110, pág. 1540)".

Para resolver se considera

La suspensión provisional reclama una confrontación de textos de la que resulte contradicción obvia no sólo en las palabras sino en el concepto que se expresa con tales palabras.

Lo que ordena la ley es que los valores absolutos expresados en moneda nacional deben reajustarse todos los años, y acumulativamente en el 60% del índice de precios al consumidor para empleados y el reglamento decidió que debe entenderse como índice de precios al consumidor para empleados el incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor para empleados.

Para la Sala es flagrante, es decir como una llamarada que ilumina, la contradicción de conceptos entre índice de precios e incremento porcentual del índice. Si el índice es cien y aumenta en diez puntos para pasar a ciento diez el 60% es 66. Según el decreto con las mismas cifras el 60% hay que liquidarlo no sobre ciento diez sino sobre diez lo que daría seis. La conclusión es obvia y posiblemente la primera decisión sobre la que ahora se resuelve, estuvo inducida como allí mismo se explica, por el error en que incurrió el ponente en el Senado.

Con todo, además de lo que puede leerse en los Anales allegados por el actor, en la página 1457 del número 106 de los Anales del Congreso puede leerse de la ponencia para segundo debate:

Artículo 1º Reajuste anual de Valores Monetarios.

"Como se afirmó atrás, este artículo tiende a favorecer al contribuyente afectado por el proceso inflacionario. Dispone que las cifras numéricas dadas en la tabla de impuestos se deben reajustar en una cifra cercana al aumento del nivel de precios, año por año, para proteger el ingreso real del contribuyente. El ideal sería efectuar el reajuste al ciento por ciento del nivel inflacionario. Empero, razones de costo fiscal, agregadas al efecto que sobre la economía nacional podría traer una 'Indización" de todos los valores de la tabla, inclinaron al honorable Senado a tomar dos decisiones. La primera de ellas dispone que a partir del año de 1978, el reajuste automático y acumulable será del 60% del índice de precios al consumidor para empleados que corresponde elaborar al Departamento Nacional de Estadística, DANE, en el período comprendido entre el 1º de septiembre del respectivo año gravable y la misma fecha del año anterior".

Por las consideraciones anteriores la Sala de decisión,

Resuelve:

1º Revócase el ordinal segundo (2º ) del auto suplicado por el que se denegó la suspensión provisional de la norma acusada;

2º Suspéndase provisionalmente la expresión el incremento porcentual del que contiene el artículo primero (1º ) del Decreto Reglamentario doscientos cincuenta (250) de mil novecientos setenta y ocho (1978). En consecuencia la norma quedará así:

"Artículo 1º . Para efectos del artículo primero (1º ) de la Ley cincuenta y cuatro (54) de mil novecientos setenta y siete (1977), se entenderá como índice de precios al consumidor para empleados, en el período comprendido entre el primero (1º ) de septiembre de un año gravable y la misma fecha del año anterior, el índice nacional de precios al consumidor para empleados que calcule el Departamento Administrativo Nacional de Estadística para dicho período".

Notifíquese y comuníquese al Ministro de Hacienda y Crédito Público. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

BERNARDO ORTIZ AMAYA, GUSTAVO SALAZAR TAPIERO, MIGUEL LLERAS PIZARRO, JORGE A. TORRADO TORRADO, SECRETARIO